LUCIANO BATISTA DE OLIVEIRA
A ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (OAB) E A CRISE
POLÍTICA DO GOVERNO COLLOR
CAMPINAS
RESUMO
A presente pesquisa busca compreender a atuação política da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no período de crise do governo de Fernando Collor de Mello (“Collor”) em duas frentes: nas ações diretas de inconstitucionalidade propostas pela entidade perante o Supremo Tribunal Federal contra o Plano Collor I; e na participação da entidade no Movimento pela Ética na Política. Tal problema de pesquisa será examinado com o emprego de referências teóricas do institucionalismo histórico. Neste sentido, parte-se da premissa que a OAB é uma instituição que, em períodos de crise política, passou por mudanças que modificaram sua estrutura institucional-funcional, mudanças estas que se estabilizaram e funcionaram como um padrão-referencial de atuação institucional a influenciar a tomada de decisão dos seus agentes no contexto de crise política do Governo Collor.Esta pesquisa de dissertação de Mestrado demonstra que a OAB, no contexto do cenário político do governo Collor, exerceu o papel de instituição fiscalizadora da ação do Estado de forma complexa (membro da sociedade civil e instituição com poder de fiscalização) para proteger a nova ordem jurídica constitucional iniciada em 1988. Tratou-se de uma trajetória institucional dependente fomentada no período de ditadura militar/redemocratização que foi seguida pelas lideranças da instituição (Ophir Filgueiras Cavalcanti e Marcelo Lavenère). E o fenômeno da trajetória institucional da OAB se efetivou mediante a articulação de dois fatores causais: o regime presidencialista da instituição (fator institucional) e o contextual (fator exógeno). O regime presidencialista da OAB centrou o processo decisório nas mãos da liderança eleita e, como ocorriam eleições a cada dois anos, o sucessor assumia a trajetória institucional iniciada ou seguida pelo antecessor e a aplicava em razão do contexto político apresentado, especialmente se surtisse prejuízo à classe de advogados.
Palavra chave: Ordem dos Advogados do Brasil; Fernando Collor de Mello; Plano Collor I; Impeachment; OAB; Collor.
ABSTRACT
This research hopes to understand the Ordem dos Advogados do Brasil's (the Brazilian Bar Association, commonly known as OAB) political perfomance during the period of crisis faced by the Fernando Collor de Melo (“Collor”) government, with regards to two main perspectives: the direct actions of unconstitutionality before the Supremo Tribunal Federal (Federal Supreme Court) against the Plano Collor I (Collor Plan #1); and the participation of the OAB in the “Movimento pela Ética na Política” (the Movement for Ethics in Politics). This particular research puzzle will be examined through the application of historical institutionalism and its theoretical references. Therefore, our starting point is the premise that the OAB, in times of political crisis, underwent several changes that modified its institutional and functional structure. Those changes have stabilized, becoming a standard reference to the institution's perfomance, influencing its agents' decision-making in the context of political crisis of the Collor government.This Master's thesis demonstrates that the OAB, within the political context of the Collor government, acted as a supervisory institution of State action in a complex manner (as a member of the civil society and as an institution with supervision powers) in order to protect the new constitutional legal order established in 1988. This dependent institutional path was fostered during the military dictatorship and the re-democratization period, and it was followed by the leadership of the institution (Ophir Filgueiras Cavalcanti and Marcelo Lavenère). The OAB's institutional path phenomenon was made effective by the articulation of two causal factors: the institutional's presidential system (institutional factor) and the contextual (exogenous factor). The OAB's presidential system centered the decision-making process in the hands of elected leadership and, since elections took place every two years, the successor took over the institutional path established by the previous leader and applied this path according to the political context, especially if it resonated with the lawyers.
Keywords: Brazilian Bar Association; Fernando Collor de Melo; Collor Plan 1; Impeachment; OAB; Collor.
DEDICATÓRIA
Dedico esta pesquisa aos meus Mestres que me auxiliaram a amar o saber, a pesquisa acadêmica e a docência. Em primeiro, a Joel Fernandes por me despertar e introduzir na Filosofia, o maior saber de todos. Em segundo, a Dimitri Dimoulis por ser meu primeiro orientador em pesquisas científicas. Em terceiro, a Andrei Koerner pelo apoio e incentivo nos meus primeiros passos no Mestrado em Ciência Política. E, por fim, Frederico N. R. de Almeida pela confiança, humildade e, acima de tudo, pela paciência, orientando-me com toda presteza e sabedoria.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 10
CAPÍTULO I - OAB: ELITE POLÍTICA, CLASSE PROFISSIONAL, INSTITUIÇÃO HÍBRIDA OU INSTITUIÇÃO? ... 13
1 – INTRODUÇÃO ... 14
1.1 – Perspectivas teóricas sobre a OAB ... 16
1.2 – O institucionalismo ... 21
1.2- Conclusão ... 22
CAPÍTULO II - O INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ... 23
2 – Introdução ... 24
2.1 – Panorama sobre conceitos analíticos afetos à mudança institucional... 25
2.2 – Conclusão ... 31
CAPÍTULO III – MÉTODO E PROCEDIMENTO ANALÍTICO... 31
3 – Introdução ... 32
3.1 – Critérios analíticos ... 34
3.2 – Universo de pesquisa, lapso temporal e fontes de pesquisa ... 34
CAPÍTULO IV – BREVE ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DA OAB NO PERÍODO 1964-1989 ... 37
4 – Introdução ... 38
4.1 –A OAB e seus passos contraditórios: entre o corporativismo e a política ... 39
4.1.1 – Análise do período ... 42
4.2 – O apoio institucional da OAB ao regime militar de 1964 a 1970 ... 44
4.2.1 – Análise do período ... 46
4.3 – A modificação gradual da OAB perante o regime militar de 1970 a 1983 ... 49
4.3.1 – Análise do período ... 52
4.3.2 –Outra análise: o produto da modificação institucional e sua contestação ... 53
4.4 – A OAB e a nova Constituição... 56
4.4.1 – Análise do período ... 62
4.5 – Conclusão e hipóteses à pesquisa ... 63
5 – Introdução ... 71
5.1 – Primeiro período: a OAB como ator político com expertise jurídica ... 72
5.2 – Segundo período: a OAB como instituição com poder fiscalizatório dos atos do Estado e membro da sociedade civil com expertise jurídica ... 83
5.3 – Conclusão ... 91
CAPÍTULO VI – O PAPEL DA OAB NO IMPEACHMENT DE COLLOR... 93
6 – Introdução ... 94
6.1 – Primeiro período: a OAB como membro da sociedade civil no Movimento pela Ética na Política (MEP) ... 95
6.2 – Segundo período: a OAB como membro da sociedade civil ... 105
6.3 – Conclusão ... 118
CONCLUSÃO GERAL ... 120
INTRODUÇÃO
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) foi criada para cumprir uma função institucional corporativa (seleção e disciplina da classe de advogados), mas, desde o início, atuou no campo político mais amplo e, em 1964, apoiou o regime militar, posição esta que se modificaria de maneira incremental no período de 1970 a 1973 para oposição e atuação como membro da sociedade civil. Esta atuação remodelou a função institucional da OAB, tornando-a numtornando-a instituição complextornando-a – orgtornando-aniztornando-ação com tornando-atutornando-ação corportornando-ativtornando-a e tornando-ator coletivo-político como membro da sociedade civil com expertise jurídica e instituição com poder de fiscalização em relação aos atos do Estado.
Por isso, a literatura em ciências sociais tem analisado a atuação desse ator coletivo e sua complexa ação política e produziu inúmeras pesquisas. NesTe sentido, pode-se dividir a literatura sobre o tema em quatro flancos de análise: i) profissionalização da classe de advogados e criação da OAB em 1930 (BONELLI, 2002); ii) apoio da OAB à ditadura militar (BONELLI, 2002; MATTOS, 2008; NEVES, 2009; SEELAENDER, 2008; ROLLEMBERG, 2008); iii) oposição da instituição contra a ditadura militar, o respectivo apoio aos movimentos sociais insurgentes (a partir de 1974) e sua ação política no período de redemocratização brasileira, especialmente na Constituinte 1988 (BONELLI, 2002; MOTTA e DANTAS, 2006; MATTOS, 2008; MOTTA, 2006; AQUINO, 2007; XIMENES, 2007; ROLLEMBERG, 2008); e, por fim, iv) atuação no período do governo de José Sarney (MOTTA e DANTAS; SCHILLING, 1997).
Entretanto, o universo acadêmico em ciência política carece de pesquisas que foquem detidamente a atuação da OAB no período da crise do governo de Fernando Collor de Mello (Collor).
Sob esse aspecto, diz-se “detidamente”, porque existe uma pesquisa acadêmica que examina a atuação da OAB no período do governo Collor. Trata-se da pesquisa de dissertação de mestrado de TATAGIBA (1998) que analisou a conjuntura da crise do governo Collor e a atuação dos movimentos sociais em tal período, principalmente no processo de
cassação do mandato presidencial (impeachment) – e é, em tal contexto, que a referida pesquisadora fez o examine da OAB.
Porém, existem motivos plausíveis a legitimar uma análise detida relativa à atuação da OAB no período do governo Collor, que são os argumentos adiante mencionados.
Conforme salientado acima, a OAB, em função da ação política em contextos de crise política (ditadura militar, redemocratização brasileira e a instalação da Constituinte de 1988), passou por mudanças institucionais que delinearam sua ação funcional efetiva e ampliaram seu papel enquanto ator no cenário político, o que permitiu a ela, OAB, agir tanto como corporação, ou instituição fiscalizadora das ações governamentais ou, ainda, como ator componente de movimentos sociais.
A instituição, em razão disso, no período do governo Collor exerceu novamente papel expressivo e atuou como instituição fiscalizadora dos atos estatais e como membro da sociedade civil. Explica-se:
I. Propôs ações diretas de inconstitucionalidade (ADI) perante o STF, a fim de questionar a constitucionalidade da edição de inúmeras medidas provisórias editadas por Collor, que compunham o pacote econômico (Plano Collor I) aventado no período de eleições (1989), sob o argumento de não preenchimento dos critérios de urgência e relevância da matéria a ser regulada (Cf. art. 62, caput, da Constituição Federal). 1
II. Acompanhou as investigações da Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada do Congresso para apurar a denúncia de corrupção feita por Pedro Collor contra Collor e Paulo Cesar Farias (PC Farias) à revista “Veja”;
III. Protocolou, em conjunto com ABI, pedido de impeachment perante a Câmara contra o Collor em 1° de setembro de 1992; e,
IV. Compôs o Movimento pela Ética na Política (MEP), conjuntamente com outros principais membros: a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, o Pensamento Nacional de Bases Empresariais e a Central Única dos Trabalhadores.
1
Salienta-se, em tal contexto, que o manuseio e proposição da ADI é adstrito a um rol de instituições legitimadas. A OAB é uma destas instituições, podendo mover a ação para a declaração de inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal, de lei ou ato normativo.
Essa digressão elucida um fato político: está-se diante de uma instituição
complexa com atuação complexa no cenário da política. Tal referência empírica dá guarida
suficiente para tornar necessária a análise da atuação da OAB. E mais: um importante
problema de pesquisa emerge dessa referência empírica, que é: qual o papel político exercido pela OAB no contexto de crise política do governo Collor?
O referencial teórico a permitir o exame desse problema de pesquisa é o do institucionalismo histórico. Segundo esta vertente da ciência política, as instituições são integrantes relativamente permanentes da paisagem histórica e política, e, ao mesmo tempo, um dos principais fatores que mantém o desenvolvimento histórico; ainda, segundo essa perspectiva, as instituições não são os únicos fatores que influenciam a vida política e deixa espaço para outros fatores, como os socioeconômicos e culturais (HALL E TAYLOR, 1996).
Ao mais, esse referencial permite analisar o desenvolvimento das instituições (institutional development), em contextos históricos de crise política (critical conjunctured) a passar por modificações institucionais abruptas ou graduais causadas por fatores externos (o próprio contexto de crise) ou internos (a ação dos membros da organização), que, uma vez sedimentadas, traçam trajetórias institucionais (path dependency) a influenciar a ação dos membros de uma instituição em outros contextos históricos.
Por isso, a aplicação do institucionalismo histórico é pertinente, pois permite: I. Entender a OAB como ator político e coletivo, logo, uma instituição; II. Entender a complexidade da OAB como resultante de um processo
histórico de modificação institucional a se sedimentar como regra institucional de atuação a influenciar a tomada de decisão dos membros da organização;
III. Permitir a análise da complexa atuação da OAB na de crise do governo Collor em relação a esse processo de desenvolvimento institucional.
Salientado isso, e dialogando com o referencial teórico escolhido, levanta-se a seguinte hipótese de pesquisa a ser testada: no contexto do cenário político do governo Collor, a OAB exerceu o papel de instituição fiscalizatória da ação do Estado para proteger a nova ordem jurídica constitucional iniciada em 1988 e seguiu uma trajetória institucional dependente construída anteriormente que serviu de parâmetro para a tomada de decisão sobre sua ação na crise instalada.
Portanto, esses são o objeto, o problema de pesquisa e a hipótese a ser testada lastreada no referencial teórico escolhido que, uma vez concretizados, contribuirão com o universo de pesquisa em ciência política que analisa a atuação da OAB no cenário político brasileiro.
CAPÍTULO I - OAB: ELITE POLÍTICA, CLASSE PROFISSIONAL,
INSTITUIÇÃO HÍBRIDA OU INSTITUIÇÃO?
1 – Introdução
Este capítulo visa basear a pesquisa em um referencial teórico capaz de fornecer um arsenal de conceitos analíticos para explicar um ator político complexo e que age de
forma complexa, que é a OAB. Diz-se isto pelo fato desta organização não se enquadrar pura
e simplesmente em categorias analíticas referentes a certos atores 2, pois, apesar de ser destinada à seleção e disciplina de advogados, articula-se politicamente e assume papéis diferentes em um mesmo contexto histórico a atuar ora como fiscal dos atos estatais, ora como membro da sociedade civil, mas também como instituição com poder efetivo de fiscalização das demais instituições públicas. 3
Afinal de contas, o que é a OAB para a ciência política?
Talvez seja essa a grande questão a permear o imaginário dos que pesquisam a OAB e sua atuação; e é esta a perquirição de pano de fundo da pesquisa, cuja importância ganha mais peso quando se percebe que está ligada umbilicalmente ao fato político objeto da dissertação e ao problema de pesquisa erigido. Veja-se:
i. Fato político: a atuação complexa da OAB no período de crise do governo Collor como membro da sociedade civil (componente do Movimento pela Ética na Política e proponente indireto do pedido de impeachment) 4 e como instituição a promover atos de fiscalização (legitimada a propor de ação direta de inconstitucionalidade); e,
ii. Problema de pesquisa: buscar compreender qual o papel político exercido pela OAB no contexto de crise política do governo Collor; e,
2
Esse aspecto será descrito com mais profundidade quando do exame do bacharelismo e do profissionalismo jurídico.
3
O capítulo III detalha de forma pormenorizada esse aspecto da OAB.
iii. Hipótese de pesquisa: a OAB exerceu o papel de instituição fiscalizatória da ação do Estado para proteger a nova ordem jurídica constitucional iniciada em 1988 e seguiu uma trajetória institucional dependente construída anteriormente que serviu de parâmetro para a tomada de decisão sobre sua ação na crise instalada.
Ou seja, necessita-se de um referencial teórico capaz de explicar a natureza da OAB e, ainda, seu papel político complexo, mas não só isto. Deve também dar conta explicativamente da atuação da organização, levando-se em consideração outro fator causal: o contexto histórico e político, pois, conforme a literatura pertinente ressalta5, a complexidade da OAB é fruto de uma construção histórica.
Aprofundando esse ponto, frisa-se que a OAB foi criada para cumprir uma função institucional corporativa e desde o início atuou no campo político mais amplo. Atuou em 1964 e apoiou o regime militar, porém, seu posicionamento institucional de mudou incrementalmente em função da ação de seus membros, assim, opôs-se à ditadura e apoiou os movimentos sociais insurgentes. Esta atuação remodelaria a atuação institucional da OAB, tornando-a complexa – organização com atuação corporativa e ator coletivo-político a atuar no campo político como membro da sociedade civil com expertise jurídica e instituição com poder de fiscalização em relação aos atos do Estado, tendo por referência a Constituição Federal.
Esse aspecto permite a depreensão de três conclusões.
Em primeiro lugar, percebe-se que o passado da OAB diz muito sobre o seu modo de atuação, especificamente o modo como se modificou institucionalmente em momentos de crise política a criar um novo papel de atuação que se estabilizou.
Em segundo lugar, a OAB passou por mudanças institucionais não só pela questão do contexto de político de crise, mas, também, pela ação institucional de seus membros, isto é, as lideranças que compunham os seus quadros funcionais, que, afinal de contas, foram as pessoas que de fato agiram, tomaram e executaram as decisões escolhidas – e tal aspecto é relevante quando se percebe que as modificações no papel da OAB ocorreram a partir da percepção de suas lideranças do contexto político de crise, os quais remodelaram a atuação da organização. 6
Por fim, e em terceiro lugar, a forma de atuação complexa da OAB foi exercida novamente no período de crise política do Collor. Ora, em tal contexto, a OAB não exerceu
5
Cf. BONELLI, 2002; MATTOS, 2008; NEVES, 2009; SEELAENDER, 2008; ROLLEMBERG, 2008 MOTTA e DANTAS, 2006; MATTOS, 2008; e, MOTTA, 2006.
semelhantemente o papel de membro da sociedade civil como no período de ditadura militar e redemocratização?
Em síntese, o referencial teórico deve explicar a OAB e sua atuação complexa, o que está ligado ao exame de outros fatores: o exame do passado histórico da organização (contexto histórico), da atuação de suas lideranças em tal período e das modificações institucionais caracterizadoras desse papel complexo que foi replicado no período de crise do governo Collor (trajetória institucional).
Portanto, esse é o enfoque e o alcance deste capítulo. Busca-se no seu decorrer escolher um enfoque teórico pertinente que preencha os aspectos mencionados.
1.1 – Perspectivas teóricas sobre a OAB
A atuação complexa da OAB está interligada diretamente com a questão de se compreender a OAB enquanto ator político; e, nas ciências sociais brasileiras, este também é um problema candente e existem quatro referências teóricas tendentes a examiná-la, que são:
I. O bacharelismo;
II. O profissionalismo jurídico; III. A abordagem formalista (legal); e, IV. A abordagem político-institucional.
No decorrer no texto se fará uma análise detida das três primeiras referências teóricas e suas críticas. Após se esgotar tal ponto, adentrar-se-á no exame do institucionalismo.
A primeira perspectiva visa analisar a identidade dos advogados enquanto fenômeno político. Trata-se do bacharelismo que identifica a classe de advogado como uma elite política. Sob tal aspecto, os advogados são caracterizados pela importância político-social no Brasil por ocupar e exercer atividades de teor político no âmago do Estado, o que ocorreu fundamentalmente entre 1831 e 1930 (MEDINA, 2009).
Em tal período, certa crença foi depositada nos profissionais do Direito enquanto sujeitos capazes de exercer atividades políticas, e isto tem sua razão de ser: a relativa ausência de homens letrados e capazes de ocupar cargos da burocracia de Estado, em função da sociedade ter sido formada por uma minoria de proprietários de terra e por uma grande massa formada por trabalhadores e escravos. Por isto, optou-se por trazer bacharéis de Coimbra, em Portugal, e se criou duas Faculdades de Direito no Brasil, em São Paulo e em Recife (MEDINA, 2009). Com a criação de tais Faculdades, uma nova elite política coesa foi constituída, disciplinada e propensa às razões do Estado, e que se colocava à frente dos negócios públicos a ponto de substituir, pouco a pouco, a tradicional burocracia herdada da administração de Dom João VI (ADORNO ABREU, 1988).
Entretanto, essa importância política, social e cultural da advocacia no Brasil passou a perder sua influência a partir de 1930 (Governo de Getúlio Vargas), período no qual o bacharel em Direito passou a “ceder” os espaços antes cativos da burocracia estatal para outros profissionais (tecnocratas), fator este acentuado na ditadura militar (LOBO, 1996). 7
Por sua vez, a segunda vertente busca examinar a OAB enquanto classe profissional, adotando o prisma da sociologia das profissões. Sob tal prisma, o referencial teórico é o profissionalismo (“trabalho especializado”), que é um modelo analítico que visa explicar como os trabalhadores especializados, detentores de conhecimentos abstratos (o conhecimento jurídico e o médico, por exemplo), podem controlar seu âmbito de trabalho e foram capazes de criar/aplicar o próprio discurso especializado aos assuntos humanos, bem como a disciplina ou o locus sobre o qual têm domínio (FREIDSON, 1995).
A sociologia das profissões busca entender, por conseguinte, como os integrantes das profissões jurídicas superiores, entre eles os advogados, atingiram a coesão interna, vencendo tensões criadas por concorrentes externos e internos ao campo de jurídico (BONELLI, 2002).
Por fim, tem-se a terceira vertente, a do formalismo jurídico. Não se trata de um corpo teórico com conceitos definidos a permitir o exame da OAB. Resume-se a uma análise baseada numa tipologia formal. Neste sentido, alguns estudiosos partem da referência do artigo 44, inciso I e II, da Lei n.° 8.906 de 1994, no qual está expresso que a OAB exerce duas funções: a finalidade corporativa e a institucional. Com base nesta referência, a literatura
pertinente afirma que OAB é uma corporação que exerce dupla função: a função corporativa: a defesa dos interesses e prerrogativas dos advogados; e, a função institucional: proteger os interesses sociais, os direitos humanos, a justiça social, da Constituição e da ordem democrática – este papel é denominado de função institucional (LESSA e LINHARES, 1991; Bastos, 2007; CURI, 2008; MOTTA, 2008).
Essas são, então, as principais referências teóricas sobre a OAB. Porém, algumas críticas serão dirigidas a elas, começando pelas perspectivas do bacharelismo e do profissionalismo.
Essas perspectivas não oferecem arsenal analítico capaz de propiciar o exame da ação política da OAB e sua relação com a atuação no período do Governo Collor, porque ambas as perspectivas possuem contextos analíticos específicos e alcance limitado.
O bacharelismo visa examinar o surgimento da advocacia como classe componente de uma elite política. Seu âmbito de análise recai sobre a formação da classe dos advogados em um lapso temporal certo: o Segundo Império até a República Velha. Em tal período, a própria OAB não existia e os advogados, apesar de constituírem uma elite, foram uma classe fragmentada e sem um núcleo com controle sobre seus pares. Conforme caracteriza BONELLI (2002), a classe dos advogados foi formada por aqueles advogados sem formação jurídica, os denominados “rábulas”; e por aqueles com formação jurídica. A luta, então, seria unificar a classe e obter a coesão, para disciplinar e selecionar os advogados, o que foi alcançado com a criação da OAB em 1930 devido à promulgação do Decreto n.° 19.408/1930, após inúmeros esforços do Instituto dos Advogados do Brasil, o IAB (BONELLI, 2002).
A sociologia das profissões, por seu turno, centra-se fundamentalmente no fortalecimento, coesão interna e autonomia para disciplinar e selecionar os advogados. No entanto, não oferece conceitos analíticos para examinar a atuação de classes jurídicas no cenário político mais amplo (OLIVEIRA, 2011). 8
8
Por isso que OLIVEIRA, filiada em parte à vertente do profissionalismo jurídico, ao analisar a atuação dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) criou um construto ideal complementar. O instrumental analítico foi: a abordagem da judicial politics (atitudinal, estratégica, institucional e legal) que tem por foco o papel das cortes no processo político de tomada de decisão. Tendo por base esse instrumental mais complexo, OLIVEIRA compreendeu que, como se intensificou o relacionamento entre direito e política com a Constituição de 1988, o Supremo Tribunal Federal teve seu espaço de atuação política expandido, mas que tal expansão teria seus problemas de legitimidade ao se constatar que os Ministros do Tribunal não são eleitos, o que se agravaria quando eles tivessem de enfrentar maiorias legislativas ao declarar leis ou atos inconstitucionais. Neste sentido, a
De certo, não são fenômenos estanques. Tanto o bacharelismo como o profissionalismo convivem no interior da OAB e de outras carreiras jurídicas (BONELLI, 2002; e ALMEIDA, 2002).
No que se refere ao bacharelismo, inúmeros membros da OAB ainda hoje investem em capitais jurídicos e políticos, persistindo os traços do bacharelismo, ou seja, a formação de uma classe jurídica com forte conotação política. Neste sentido, ALMEIDA (2010) salienta que existem quatro tipos de juristas que investem no capital jurídico e político, que são:
I. Bacharéis políticos: são aqueles com formação superior jurídica e que com atividade política preponderante, compondo os quadros legislativos do Estado brasileiro em todos os níveis da federação;
II. Políticos-juristas: são aqueles com forte transição entre o direito e a política, com destacada atuação em ambos os campos, mesmo diante da característica diferenciação do primeiro em face do segundo;
III. Juristas da política: são os assessores jurídicos de gabinete e os advogados de partido, que prestam serviços técnicos especializados a políticos e que acumulam, por tal fato, quantidades consideráveis de capital político nas redes de relacionamento com agentes políticos, ao passo que ainda mantém sua vinculação ao campo jurídico;
IV. Juristas-políticos: são aqueles, assim como os políticos-juristas, transitam entre o campo político e jurídico com relativo equilíbrio de investimentos, embora mantenham vinculação predominante ao mundo do direito, seja na marca de sua atuação política, seja no maior tempo de vida dedicado às atividades jurídicas (ALMEIDA, 2010).
No que diz respeito ao profissionalismo, situação que o caracteriza é o papel influente da OAB na modelação do ensino jurídico e, ainda, a implementação da denominada “Prova da OAB”, os quais são meios de controle sobre a formação e seleção de advogados, entre outros, como os controles éticos e disciplinares e o estabelecimento de atividades privativas.
pesquisadora aponta que os ministros do STF buscam uma fonte alternativa de legitimidade: a autoridade profissional, apoiando-se na expertise jurídica (profissionalismo jurídico), criando dois efeitos com o seu uso – a criação de um meio alternativo de controle democrático para os atores políticos e sociais e, de outro lado, o estabelecimento de certa independência dos juízes no que se refere aos interesses político -partidários (OLIVEIRA, 2011).
Não obstante a pertinência, problemas existem quanto à adoção dessas perspectivas. O bacharelismo considera o papel dos juristas como atores políticos, parte da elite política em geral, mas não especificamente da OAB como instituição e nem considera as relações entre o caráter técnico-profissional e a atividade política dos bacharéis. Por sua vez, o profissionalismo jurídico enfoca principalmente a atuação dos advogados como profissionais e da OAB como entidade corporativa, compreendendo a atuação política da entidade apenas no que se refere às interações necessárias da corporação com o Estado para garantia da autonomia profissional.
Falta, assim, uma análise centrada OAB enquanto ator coletivo e político, atuante no cenário político amplo diante de inúmeras instituições, sendo este o enfoque escolhido no presente projeto de Mestrado.
Essas são as críticas dirigidas ao bacharelismo e ao profissionalismo jurídico. Adentra-se, agora, à crítica direcionada à terceira referência teórica.
Trata-se de uma tipologia que é formal e que, por isso, cria uma percepção estática ou “fotográfica”: a OAB enquanto corporação que exerce dupla função. Mas é uma perspectiva cuja correspondência empírica é duvidosa. Cita-se o próprio exemplo da atuação da OAB no período de impeachment de Collor, no qual a organização atuou de maneira complexa: como da sociedade civil e como instituição com poder de fiscalização de atos do Estado, tendo por base a Constituição de 1988 (legitimação à propositura de ações direta de inconstitucionalidade). Em tal período, a análise formal e tipológica não explica o fato da OAB não exercer o papel de corporação diretamente e, ainda menos, o papel preponderante como membro da sociedade civil e como instituição com poder com de fiscalização.
Talvez a principal falha dessa referência seja não adotar uma perspectiva de “fotografia em movimento”, ou seja, do objeto pesquisado se desenvolvendo ao longo do tempo e devidamente inserido em um contexto histórico (PIERSON, 1994).
1.2 – O institucionalismo
O institucionalismo permite analisar a OAB enquanto instituição. Nesta abordagem, o objeto de pesquisa se centra nas instituições, porque têm importância na ação política de pessoas a influenciar situações políticas (ALMEIDA, 2005). Sob tal perspectiva, as instituições são compreendidas como o conjunto normativo (procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas) relativo à estrutura organizacional de certa comunidade política ou da economia, foco este que permite a associação das instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais (HALL e TAYLOR, 1996).
Isso denota um ponto fulcral, que é o argumento central do institucionalismo: avaliar uma coletividade como um ator coletivo a atuar no cenário político mais amplo, pois a faceta formal e institucionalizada dá estrutura organizacional a um agrupamento humano e político e, ainda, sua identidade funcional efetivada por meio de normas.
Por isso, essa será a perspectiva teórica adota nesta pesquisa.
Tal aspecto é aplicável à OAB, pois pode ser considerada uma instituição. Conforme denota ALMEIDA (2005), a organização possui uma faceta institucionalizada dentro do sistema de justiça, pois, na Constituição Federal de 1988, passou a exercer o papel institucional no sistema de justiça brasileiro (art. 133 da CF). Neste sentido, os atos dos advogados no desenrolar de um processo judicial adquirem caráter público e é um serviço indispensável à administração da justiça (ALMEIDA, 2005). 9
Ao mais, é uma instituição desde sua criação, por se tratar de uma organização humana, de advogados, que se estruturou formalmente, a fim de disciplinar e selecionar os advogados em sua atividade profissional – o estatuto jurídico da OAB (Decreto n.°
9
Argumenta, ainda, ALMEIDA que a institucionalização da OAB buscaria justificar o papel político construído durante o período de ditadura e redemocratização de defensor da ordem jurídica liberal democrática, significando um ponto de aproximação entre a advocacia e a estrutura do Estado brasileiro como uma função pública com caráter técnico especializado (ALMEIDA, 2005).
19.408/1930), promulgado por Vargas, criou sua organização, no sentido de estabelecer sua estrutura e funcionamento, bem como funções oficiais – a seleção e disciplina dos advogados. Por fim, e assentada a ideia segundo a qual a perspectiva do institucionalismo permite a análise da faceta institucional da OAB, afirma-se outra questão: o institucionalismo possibilita o exame do processo histórico de formação de mudança institucional. Conforme explicam HALL e TAYLOR (1996), os institucionalistas se preocupam em analisar, entre outras temáticas, o surgimento, o desenvolvimento e as mudanças das instituições, construindo modelos analíticos incrementados para tal fim (HALL e TAYLOR, 1996).
Esse ponto é importante, porque a OAB atuou em contextos de crise política, como no caso da ditadura e da transição democrática e, em tais contextos, sofreu mudanças institucionais que delinearam sua ação funcional e ampliou seu papel enquanto ator político no cenário político, o que possibilitou à instituição agir como corporação, como instituição fiscalizadora das ações governamentais ou, ainda, como ator componente de movimentos sociais.
1.2 – Conclusão
Dentre a pertinência de cada referência teórica, escolheu-se o institucionalismo, pois permite o entendimento da OAB como ator coletivo no cenário político mais amplo (não descurando do papel dos membros da organização), logo, uma instituição e, ainda, o seu desenvolvimento institucional em contextos históricos, o que pode explicar o processo de modificação pela qual a instituição passou em períodos de crises anteriores, “lançando luzes” ao exame da atuação complexa da OAB no período do governo Collor.
Entretanto, afirmar isso é pouco. Esse referencial teórico tem de oferecer, conforme explicado no início, conceitos analíticos capazes de articular outros fatores: o exame do passado histórico da OAB (contexto histórico), da atuação de seus membros representantes (os advogados) em tal período e das modificações institucionais caracterizadoras desse papel complexo que foi replicado no período de crise do governo Collor (trajetória institucional estabilizada).
Assim, buscar-se-á no próximo capítulo adentrar de forma mais específica no institucionalismo e, em especial, em uma de suas vertentes, o institucionalismo histórico, a
fim de verificar quais são os conceitos analíticos oferecidos para o exame da atuação complexa da OAB.
CAPÍTULO II - O INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO
2 – Introdução
Dentre a variedade de vertentes institucionalistas (escolha racional, institucionalismo sociológico e o histórico), especial atenção se dá nesta pesquisa aos trabalhos recentes de pesquisadores denominados “institucionalistas históricos”. Tais estudiosos entendem que as instituições são integrantes relativamente permanentes da paisagem histórica e, ao mesmo tempo, um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico; esse referencial teórico afirma também que as instituições não são os únicos fatores que influenciam a vida política, deixando espaço para outros fatores, como os socioeconômicos e culturais (HALL E TAYLOR, 1996).
Adentra-se, por isso, no referencial teórico dos institucionalistas históricos que visam analisar o desenvolvimento das instituições, que irá auxiliar no exame dos apontamentos do capítulo anterior, ou seja: a análise do passado histórico da organização (contexto histórico), da atuação de seus membros representantes (os advogados) em tal período e das modificações institucionais caracterizadoras desse papel complexo que foi replicado no período de crise do governo Collor (trajetória institucional estabilizada).
Dentro do universo teórico do institucionalismo histórico, inúmeros insights foram desenvolvidos sobre a mudança institucional, que giram em torno de duas concepções: o incrementalismo – mudança como resultado da acumulação gradual de pequenas transformações e pela ação de fatores causais externos; 10 e o desequilíbrio descontinuo –
10
A concepção da vertente denominada equilibrium point enfatiza que a mudança institucional se efetiva a partir de alterações radicais nos padrões incrementais por efeito da ocorrência de grandes transformações contingenciais exógenas e não institucionais (REZENDE, 2011; JONES E BAUMGAR TER, 2006; GREIF, 2004; MAHONEY e THELEN, 2010; MAHONEY, 2011). Tem-se por premissa que as instituições passam por longos períodos de continuidade institucional, onde são reproduzidas. A estabilidade, entretanto, seria interrompida em momentos críticos de mudança radical, no qual a ação política molda as estruturas institucionais (MARCH e OLSEN, 2005).
mudança como resultado dos padrões incrementais de forma radical a partir de fatores externos. 1112
Ambas as concepções oferecem conceitos analíticos importantes para a análise das mudanças institucionais, notadamente os conceitos da trajetória dependente (path
dependence) e da conjuntura crítica (critical conjuncture). Tais perspectivas, no entanto,
avaliam a mudança a partir do exame da ação de fatores externos sobre as instituições, que simplesmente se adaptariam. Neste sentido, nova concepção foi criada, fornecendo outros
insights, tendo por foco fatores institucionais internos (a ação dos agentes sobre a estrutura)
que gerariam a mudança das institucionais de forma gradual (gradual change).
Tem-se, assim, a partir do exame dessas concepções um modelo analítico que permite o exame das instituições a partir de enfoques diferentes, mas complementares.
Tais conceitos são importantes para a presente pesquisa por permitirem analisar a OAB enquanto instituição, compreendendo-a inserida em um lapso temporal e o seguinte ponto: suas modificações institucionais, intercalando a ação de seus membros e o contexto histórico como fatores causais de mudança institucional, e como tal mudança influi na ação institucional das lideranças da OAB em períodos crise política (como a crise política do governo Collor).
2.1. Panorama sobre conceitos analíticos afetos à mudança institucional
No institucionalismo histórico as instituições são consideradas estáveis e tendentes a perdurar no tempo após sua criação por meio de mecanismos institucionais de
11
E a concepção do incrementalismo preceitua que a mudança ocorre com o acumulo gradual de pequenas transformações e com a incidência de fatores externos, perante os quais ocorrem modificações pontuais (REZENDE, 2011). Sob tal aspecto, a mudança incremental pode se referir tanto a uma mudança individual, que é pequena em magnitude e de curta duração, diante de certo contexto, bem como a uma série de pequenas modificações que contribuem para uma grande mudança ao longo de um longo período de tempo. Tais modificações diminutas e de curta duração podem ser as peças componentes de um processo global de mudança grande e lento (MAHONEY, 2010).
12
Não obstante a importância de tais concepções estão sujeitas a importantes críticas, que são:
i. O excessivo apego à estabilidade institucional (path dependency), não se elaborando um conceito analítico adequado referente à mudança em si;
ii. O excessivo apego ao argumento que a mudança ocorre unicamente em razão de modificações abruptas causadas por fatores exógenos (critical conjunctures);
iii. Correlatamente, não se levaria em consideração a mudança institucional: causada por processos incrementais e paulatinos; e, por fatores endógenos (institucionais e de agência)(REZENDE, 2011).
reprodução. As transformações institucionais ocorreriam com a incidência de fatores exógenos, o que permitiriaaos agentes alterarem a trajetória institucional com seus legados. A análise de mudança, então, é centrada nos mecanismos causais do path dependence e da
critical conjunctures, pois ambos os conceitos analíticos explicariam a estabilidade
institucional seguida de momentos críticos ensejadores de mudanças (REZENDE, 2012; MAHONEY e THELEN, 2010; MAHONEY, 2010; THELEN, 2009; PIERSON, 2000 e 2004).
Um dos principais conceitos analíticos adotados na perspectiva do institucionalismo histórico é o path dependency, o qual enfatiza o impacto de legados políticos sobre escolhas políticas subsequentes (HALL e TAYLOR, 1996). Tais fatores, em um momento histórico particular, podem determinar variações nas sequências sociopolíticas, ou nos resultados dos países, sociedades e sistemas (KATO, 1996).
Grosso modo, o path dependency preconiza que, uma vez feita uma escolha politica sobre a criação de certa instituição e sua finalidade, o novo desenho institucional traçaria o caminho a ser concretizado na instituição e conformaria o interesse e a ação dos seus agentes.
Amiúde, entretanto, o path dependency é definido vagamente com a noção de que "a história importa" ou que "o passado influencia”, o que levou os estudiosos a compreendê-lo inadequadamente como uma forma de análise que rastreia os resultados de volta para causas temporalmente remotas. Necessita-se, assim, da definição do conceito de path dependency de tal maneira a demonstrar os padrões e mecanismos que estabelecem a estabilidade institucional (MAHONEY, 2000).
Nesse sentido, o principal esforço foi realizado por PIERSON (2000 e 2004). Conforme explica o autor, o conceito de path dependency tem origem na disciplina da economia, na qual também é chamado de retornos crescentes (increasing returns). Afirma o autor que alguns teóricos da economia entendem que os retornos crescentes são o próprio path
dependency e, para outros, são apenas uma forma de path dependency. É no campo da
economia da tecnologia, no entanto, que argumentos baseados nos retornos crescentes têm sido mais férteis. Em termos gerais, retornos crescentes significam que a probabilidade de dar um passo à frente no mesmo caminho ou trajetória estabelecida aumenta cada vez que se move para dentro do próprio caminho. Isto ocorre porque o benefício relativo à atividade
corrente, comparada em relação a outras opções possíveis, aumenta com o tempo. Para optar por outra trajetória diferente, os custos de sair da trilha de alguma alternativa previamente plausível crescem. Assim, os processos de retornos crescentes também podem ser descritos como autorreforço ou processos de feedback positivo (PIERSON, 2000 e 2004).
Na ciência política, o path dependency deriva da dinâmica do comportamento de
autorreforço que é suportado por um processo de feedback positivo. A característica particular
deste comportamento é que, uma vez que os caminhos institucionais são escolhidos, tornam-se profundamente enraizados e de difícil modificação. Com efeito, o comportamento futuro e a tomada de decisão tendem a gerar a dinâmica de autorreforço do desenho institucional estabelecido, o que explica a inércia/estabilidade institucional (PIERSON, 2000 e 2004; PIERSON e SCHOPOL, 2011). 13
A adoção desse conceito é importante, porque clareia o modus operandi da política em certa medida. Conforme salientam PIERSON e SKOCPOL (2011), existem fortes motivos teóricos para acreditar que os processos de autorreforço são predominantes na vida política. Uma vez estabelecidos, os padrões de mobilização política e as “regras do jogo” institucionais gerariam dinâmicas de autorreforço. Os argumentos atrelados ao path
dependency ajudam a compreender, então, a “rigidez inercial” que caracteriza muitos aspectos
do desenvolvimento político, bem como é uma justificativa importante para o foco em questões de tempo e sequência que constituem uma segunda fundamentação teórica importante para se concentrar nos processos históricos. Em processos de path dependence, a ordem dos eventos pode fazer uma diferença fundamental (PIERSON e SKOCPOL, 2011).
Ao mais, existe outro conceito-chave para compreensão do fenômeno político-institucional, o critical conjuncture (conjuntura crítica), que permite o exame da mudança institucional (institutional change), pois, em certos momentos, ocorreriam acontecimentos decisivos na vida política que teriam o condão de gerar mudanças incrementais, excluindo outras opções.
O conceito da critical conjuncture representa configurações temporais que causam o realinhamento de crenças, preferências e escolhas estratégicas dos agentes em relação aos
arranjos institucionais existentes. A atenção a esses processos ilumina diversos mecanismos pelos quais se configuram rupturas da estabilidade institucional (KATZNELSON, 2003). 14
Por isso, o conceito de conjuntura crítica é um elemento essencial do institucionalismo histórico, porque muitos argumentos causais estão baseados em um modelo dual: períodos relativamente longos de estabilidade e de reprodução institucional (path
dependency) que são modificados por fatos externos conjunturais (critical conjuncture). Tal
dualidade permite entender, então, que os momentos críticos são importantes porque colocam os arranjos institucionais em caminhos ou trajetórias novas também sujeitas ao path
dependency (CAPPOCIA e KELEMEN, 2007).
Essa dualidade conceitual, no entanto, está sujeita a algumas ressalvas e objeções na ciência politica, que produziram insights importantes e pertinentes à compreensão do fenômeno da estabilidade e da mudança institucional. A primeira crítica se refere ao entendimento que ambos os conceitos são antitéticos (um ligado à estabilidade e outro à mudança), bem como que a mudança se daria unicamente com acontecimentos de grande magnitude e abruptos (PIERSON, 2004). Por sua vez, a segunda crítica diz respeito ao excessivo apego à mudança institucional em virtude da ocorrência de momentos críticos e exógenos, o que relegaria em segundo plano as mudanças de natureza incremental e aquelas decorrentes de fatores endógenos – a ação dos agentes em face da estrutura (THELEN, 1999; THELEN e MAHONEY, 2010; MAHONEY, 2010; LIEBERMAN, 2002; MARSH E OLSEN, 2005).
A primeira crítica é realizada por PIERSON na sua obra intitulada “Politics in
time: history, institutions, and social analysis”, de 2004. O autor, após revisar a literatura
sobre a mudança institucional, criticou a dualidade contraditória entre o path dependency e a
critical conjuncture. Segundo o autor, a trajetória histórica de uma instituição
necessariamente traz consigo mudanças, que são geradas por fatores exógenos ou endógenos, pontuais ou complexos. Então, para melhor caracterizar esta relação, PIERSON formulou o conceito do institutional development, preconizando que estabilidade e mudança fariam parte da “vida” da instituição (PIERSON, 2004). 15
14 Cf. também COLLIER e COLLIER, 1991. 15
Ademais, o conceito permitiria o exame das transformações institucionais que apresentam uma temporalidade de longo prazo que vão além da ação individual, denotando sequências e variações nas transformações, que podem ser lentas ou graduais, que, uma vez ocorrentes, seriam frequentemente marcadas por situações de path dependency (PIERSON, 2004).
A segunda crítica, por sua vez, está ligada excessivo exame de processos de mudança calcados na incidência de choques exógenos que provocam reconfigurações institucionais radicais. De acordo com MAHONEY e THELEN (2010), faltariam ferramentas úteis para explicar a evolução mais gradual de instituições uma vez que tenham sido estabelecidas. E isto ocorre porque quando as instituições são tratadas como causas, os estudiosos são muito aptos a assumir que as mudanças grandes e abruptas de formas institucionais são mais importantes ou consequentes do que as mudanças lentas e graduais (MAHONEY e THELEN, 2010).
A proposta dos autores, então, é que as mudanças graduais também têm grande importância em seu próprio campo. Podem ser extremamente enfáticas como causas de outros resultados a viabilizar mudanças institucionais que, após isto, entrariam em uma trajetória dependente(MAHONEY e THELEN, 2010).
Por fim, outra objeção importante é desenvolvida por um importante conjunto de pesquisadores (LIEBERMAN, 2002; MARSH E OLSEN, 2005; THELEN, 1999; MAHONEY E THELEN, 2010; MAHONEY, 2010). Argumenta-se que a literatura tradicional dá atenção excessiva a fatores exógenos e à prevalência da estrutura sobre a agência, o que levaria a uma análise reduzida da mudança institucional (LIBERMAN, 2002).
16
Uma das principais contribuições sobre a relação entre agência versus estrutura está exposta no artigo “A theory of gradual institutional change” de MAHONEY e THELEN (2010). O pressuposto da mudança em tal contexto é que devem ser analisada a partir de categorias ligadas ao conflito distributivo, que determinam a alocação de recursos escassos entre múltiplos agentes. Neste sentido, mudanças envolveriam conflitos e ambiguidades que permitiriam compreender como as instituições acumulam tensões decorrentes dos mecanismos causais (MAHONEY e THELEN, 2010; REZENDE, 2012).
Então, as variáveis associadas diretamente ao contexto e às formas institucionais assumem poder causal para compreender o modo pelo qual emergem formas diferenciadas de mudança institucional. Os agentes interpretam e reagem de modo diferenciado aos espaços de mobilização e alocação de recursos em torno dos quais se verificam conflitos entre eles. No entanto, para se compreender este aspecto, é fundamental atentar para as questões em torno da
16
Cf. visão geral sobre os problemas da análise da estrutura institucional em face da agência: OMETTO e LEMOS, 2010.
aplicação de regras. Os mecanismos de obediência (compliance) dos agentes são, pois, elementos causais fundamentais. O problema da mudança é desencadeado a partir do grau de ambiguidade gerado nos processos de implantação de regras e decisões diante do conflito distributivo. Os autores argumentam que a ambiguidade típica das instituições gera espaços de interpretação, debate e contestação por parte dos agentes, e introduzem possibilidades para a mudança endógena. Não é o grau de formalização institucional que está associado à ambiguidade e ao problema de implantação das regras. Mesmo quando se trata de executar regras altamente formais, os agentes criam “espaços políticos” de interpretação e abrem consideráveis lacunas para a ocorrência de conflitos em torno do significado, da aplicação e das formas específicas de alocação dos recursos; lacunas que permitem a emergência de novos modelos institucionais (REZENDE, 2012).
No modelo de MAHONEY e THELEN (2010) a ação dos agentes modificar a estrutura, levando em consideração o contexto político e a características da instituição, gerando, conforme o caso, quatro tipos de mudanças institucionais:
Quadro 01. Tipos de mudanças institucionais
1. Deslocamento (displacement)
Ocorre quando as regras existentes são eliminadas e novas regras são introduzidas, seja de forma gradual ou brusca.
2. Camadas
(layering)
Ocorre quando novas regras são inseridas junto ou por cima das regras anteriores – as regras existentes são complementadas, revistas ou alteradas.
3. Deslizamento (drift)
Ocorre quando mudanças no próprio ambiente alteram o impacto das regras existentes.17
4. Conversão (conversion) Ocorre quando há mudanças na interpretação ou aplicação das regras existentes. 18
Fonte: MAHONEY e THELEN (2010).
17 Como a alteração ocorre quando do impacto das regras (devido às mudanças nas condições externas), elas
permanecem as mesmas. Entretanto, os atores, ao não responderem a essas mudanças externas para ajustar as instituições, fazem que ocorra uma transformação institucional.
18
Em oposição ao deslizamento, na conversão o espaço entre as regras e sua aplicação real não é o casionado pela negligência dos atores frente à mudança no ambiente, mas produzido pelos próprios atores explorando ativamente as ambiguidades inerentes às instituições. Os atores reposicionam-se de maneira a reorientar as instituições para novos objetivos, funções ou propósitos. A conversão pode ocorrer também em virtude da incorporação de novos atores ou rearranjos de poder entre os atores, que buscam usar (e não desfazer) as antigas instituições de novas maneiras, explorando suas ambiguidades.
2.2 – Conclusão
A análise do institucionalismo histórico ofertou conceitos importantes a presente pesquisa, principalmente o duplo conceito path dependence-critical conjunctured referente à estabilidade de uma instituição e sua modificação em função de fatores externos (fatores exógenos), porém, não só isto. As mudanças podem também ocorrer em razão da causação de fatores institucionais internos (a ação dos agentes sobre a estrutura) que gerariam mudanças institucionais de forma gradual (gradual change), que são passíveis de tipificação19, cujo autorreforço (feedbacks positivos) geraria nova estabilidade institucional em outros contextos políticos.
Portanto, e sendo dessa forma, necessita-se adentrar na metodologia de pesquisa, a qual será apresentada no próximo capítulo.
19 Cf. quadro 01.
CAPÍTULO III – MÉTODO E PROCEDIMENTO ANALÍTICO
3 – Introdução
Esta pesquisa parte de uma referência empírica, que é a atuação complexa da
OAB no período de crise do governo Collor como membro da sociedade civil (componente do
Movimento pela Ética na Política e proponente indireto do pedido de impeachment) e como
instituição a promover atos de fiscalização (legitimada a propor de ação direta de
inconstitucionalidade).
Diante desse fato político a denotar a atuação complexa da OAB no período de crise política do governo Collor é que se elaborou o problema de pesquisa, questionando-se qual seria o papel político exercido pela OAB em tal contexto.
O referencial teórico escolhido foi o institucionalismo histórico por permitir entender: a OAB como instituição (ator político e coletivo); a complexidade da atuação da organização como resultado de um processo histórico de modificação institucional a se sedimentar como regra institucional, influenciando a agência (membros da OAB); e, a análise da complexa atuação da OAB na de crise do governo Collor em relação a esse processo de desenvolvimento institucional.
Tal referência é importante por permitir a explicação de um fenômeno constatável após o exame do desenvolvimento institucional da OAB em períodos de crise política, que é: estabilidade institucional - modificação institucional gradual - nova estabilidade institucional.
Quadro 02. Desenvolvimento institucional da OAB em contextos de crise política.
Período de ditadura (1964 a 1970) 20
“Estabilidade institucional”
Período de oposição à ditadura e atuação na redemocratização
(1970 a 1989)
“Mudança institucional gradual”
Período de atuação contra o governo Collor (1989 a 1992) “Estabilidade institucional” a) Apoio institucional à ditadura. a) Oposição à ditadura;
b) Integração com a sociedade civil
contra o regime;
c) Atuação com a sociedade civil
em prol de uma nova Constituição; e,
d) Oposição ao governo Sarney,
questionando a constitucionalidade de suas ações.
a) Oposição ao governo Collor; b) Questionamento da
constitucionalidade dos atos de Collor, movendo ações direta de inconstitucionalidade; e,
c) Integração com a sociedade
civil contra Collor.
Fonte: elaborado pelo autor.
Percebe-se que “o passado diz muito” sobre a complexidade da OAB no período Collor. Por isto, elaborou-se a hipótese de pesquisa, levando-se uma resposta provisória ao problema de pesquisa no sentido de que,no contexto do cenário político do governo Collor, a OAB exerceu o papel de instituição fiscalizatória da ação do Estado para proteção da nova ordem jurídica constitucional iniciada em 1988 e seguiu uma trajetória institucional dependente construída anteriormente que serviu de parâmetro para a tomada de decisão sobre sua ação na crise instalada.
Por tais motivos, está-se diante de uma pesquisa cuja finalidade é realizar uma
pesquisa explicativa de um fenômeno político (a complexidade da OAB no governo Collor)
para identificar os fatores que contribuem à ocorrência desse fenômeno, o que não é possível por meio de métodos quantitativos ou de levantamento de dados, mas somente mediante a análise, interpretação e sintetização da relação entre instituições e processos históricos.
Nesse sentido, a metodologia adotada é de estudo de caso por permitir o exame de fatos complexos e o contexto nos quais estão inseridos, o que dialoga com todo o exposto acima.
20
O período de criação da OAB até o apoio a ditadura é importante, mas, para fins da pesquisa, os períodos avaliados oferecem mais elementos de análise para o problema de pesquisa.
3.1 – Critérios analíticos
Busca-se o exame do contexto macro, apreendendo-se os efeitos combinados de instituições e processos, em vez de examinar apenas uma instituição ou um processo de cada vez (PIERSON e SKOCOL, 2011); e isto é possível mediante o emprego dos conceitos analíticos que o institucionalismo histórico oferta.
I. Path dependency: indica a análise do fator institucional (ou estrutura) em
uma instituição;
II. Critical conjuncture: indica o exame do contexto político no qual a
instituição está inserida; e, por fim,
III. Gradual change: aponta para o exame da ação da agência perante a
estrutura institucional, gerando modificações graduais.
Logo, a aplicação de tais conceitos nesta pesquisa determina a adoção de uma análise trifacetada, que é:
I. Fator institucional: o exame da configuração institucional da OAB em certo lapso temporal e contexto político;
II. Fator exógeno: o exame do contexto político no qual a OAB está inserida; e,
III. Fator institucional endógeno: a ação das lideranças da OAB inseridas em uma estrutura institucional e em um contexto político específico.
3.2 – Universo de pesquisa, lapso temporal e fontes de pesquisa
O universo de pesquisa está delimitado a dois períodos diferentes para a pesquisa: 1964 – 1985/1985-1989, período no qual ocorreu o desenvolvimento institucional da OAB mais substancial e 1989-1992, período relativo à estabilidade institucional em face do governo Color.
Isso se justifica, frisa-se novamente, em função da evidencia empírica constante do quadro 02 retro, o qual indica que, no período de crise do regime militar, a OAB apoiou a ditadura, o que caracteriza uma atuação institucional estável de 06 anos. Depois se opôs ao
regime por ação de seus membros, apoiou os movimentos sociais e, logo após, lutou em prol da realização da Constituinte de 1988, tratando-se, é claro, de uma mudança institucional, seguida por uma estabilidade que persistiu por 19 anos. Ao mais, tal comportamento institucional estabilizado (1970-1989) foi reproduzido ou replicado no período de crise do governo Collor.
Quanto ao primeiro período, adota-se as seguintes fontes de pesquisa:
o Bibliografia que analisou a atuação da OAB em períodos de crise política;
21
o Atas de reuniões do Conselho Federal da OAB; o Anais das Conferências Nacionais dos Advogados; o Jornais e revistas de notícias do período;
o Periódicos de publicação da OAB;
o Bibliografia que analisou os contextos de crises política, notadamente: ditadura militar, redemocratização e governo Sarney; e,
o Revistas e jornais atinentes aos períodos de crise política brasileira.
Essas fontes de pesquisas servirão para uma breve análise, a qual se aplicará os conceitos analíticos do institucionalismo histórico. Com isto, depreender-se-á amiúde os fenômenos de estabilidade institucional da organização, modificação institucional, seguida de nova estabilidade institucional e, ainda, obter-se-á insights importantes para o exame do segundo período, especialmente se a construção histórica da OAB no período de ditadura/redemocratização influenciou na atuação da instituição no contexto de crise do governo Collor.
Quanto ao período de análise afeto à crise política do governo Collor, adotou-se as seguintes fontes de pesquisa:
i. Plano Collor I e II:
o Ações: ADI´s n.º 272, 295, 302, 315, 427; 2223
21
Cf. LESSA E LINHARES, 1991; BONELLI, 2002; BASTOS, 2007; CURI, 2008; MOTTA, 2008; AQUINO, 2007; XIMENES, 2007; SCHILLING, 1997; BASTOS, 2007 BONELLI, 2002; TATAGIBA, 1998; ROLEMBERG, 2008; MATTOS, 2008.
22 Para tanto, acessou-se o sítio do STF para fazer pesquisa textual. Acessou-se o link Jurisprudência”, o
subtópico “Pesquisa” e, no campo “Pesquisa Livre”, inseriu-se as palavras-chave “Conselho Federal”, “Ordem”, “Advogados” e “Brasil”, tendo-se, assim, acesso a todas as decisões do STF relativas às ações propostas pela OAB.
o Bibliografia que analisou a atuação da OAB nesse aspecto; o Atas de reuniões do Conselho Federal da OAB;
o Anais das Conferências Nacionais dos Advogados; o Jornais e revistas de notícias do período;
o Periódicos de publicação da OAB;
ii. Impeachment de Collor:
o Bibliografia que analisou a atuação da OAB nesse aspecto; o Atas de reuniões do Conselho Federal da OAB;
o Anais das Conferências Nacionais dos Advogados; o Jornais e revistas de notícias do período; E,
o Periódicos de publicação da OAB.
Tais fontes permitiram o exame da estabilidade institucional, se houver, e o papel exercido pela OAB diante do contexto de crise do governo Collor para responder o problema de pesquisa e, logo, verificar a ocorrência concreta da hipótese de pesquisa.
Por fim, salienta-se que o exame dos dois períodos se baseará fortemente em um conjunto de bibliografias históricas produzidas a respeito do desenvolvimento institucional da OAB.
Uma primeira fonte de pesquisa se refere a um conjunto de trabalhos de memória institucional produzidas pela própria OAB, que abarca o período de referencial de 1943 a 1992 e contêm a descrição histórica e cronológica do desenvolvimento da organização e, ainda, atas do Conselho Federal no período, discursos e entrevistas dos presidentes da instituição. Essas fontes são BAETA (2003; 2010) e OAB (1993).
Ao mais, utiliza-se de bibliografia desenvolvida pelos pesquisadores que participaram da elaboração das fontes acima mencionadas, os quais aprofundaram alguns pontos específicos, especialmente os trabalhos de MOTTA (2006; 2008) e MOTTA e DANTAS (2006).
Portanto, esses são o universo de pesquisa, o lapso temporal e as fontes de pesquisa.
CAPÍTULO IV – BREVE ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO
INSTITUCIONAL DA OAB NO PERÍODO 1964-1989
4 – Introdução
Nos capítulos anteriores se verificou que a OAB é uma instituição e que, dentro do cenário do institucionalismo histórico, existem conceitos analíticos que permitem compreender o desenvolvimento de instituições em um lapso temporal.
Pois bem, tais conceitos serão aplicados na trajetória institucional da OAB no período de 1964 a 1989, conforme o apontado no capítulo III. Por isto, este capítulo gira em torno de dois argumentos:
I. A OAB, em função da ação política em contextos de crise política (ditadura militar, redemocratização brasileira e a instalação da Constituinte de 1988), passou por mudanças institucionais que delinearam sua ação estrutura institucional e funcional de maneira complexa, que ampliou seu papel enquanto ator no cenário político a permitir agir tanto como corporação, como instituição fiscalizadora das ações governamentais ou, ainda, como ator componente da sociedade civil; e,
II. Tal estrutura funcional complexa foi aplicada no governo Sarney, logo, perfez uma trajetória institucional estabilizar a estar presente na crise política do governo Collor como opção de ação institucional e política das lideranças que presidiram a OAB em tal contexto político.
Portanto, esses são os principais argumentos desta pesquisa. Adentra-se adiante na análise do período mencionado.
