Breve revisão de literatura

A existência de uma estreita relação entre inovação e crescimento econômico de um País tem sido, durante muito tempo, objeto de debate entre os especialistas do ramo.

Utilizando-se do conceito fornecido pelo Manual de Oslo, inovação pode ser compreendida como a implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações externas (OCDE, 2005:55).

Para Schumpeter (1985:48), o processo de desenvolvimento no sistema capitalista se inicia com a ruptura do "fluxo circular" provocada pelas introduções de inovações financiadas por crédito obtido do sistema bancário, fazendo com que outros empresários também inovem, rompendo o equilíbrio estático da economia.

Uma abordagem interessante foi feita por Koch e Hauknes (2005) que, utilizando-se da teoria de inovação em serviços, defendem que inovar não é uma prerrogativa apenas do mercado, pois há inovação também no setor publico.

Embora o uso de tecnologias, serviços, conhecimento e desenvolvimento de serviços no setor privado é uma parte essencial do setor publico de inovação, o setor público não é um usuário passivo e adaptador para tal inovação. A partir de um ponto de vista social, bem tecnológico, os processos de inovação públicas devem ser vistos como processos de inovação genuína em seu próprio direito. (KOCH e HAUKNES, 2005:5)

Com esse entendimento, assim definem inovação no setor público:

Inovação é a implementação e desempenho de uma entidade social, de uma nova forma específica ou repertório de ação social que é implementado deliberadamente pela entidade no contexto dos objetivos e funcionalidades de atividades da entidade. (KOCH e HAUKNES, 2005:9)

Para aqueles autores, inovação é uma mudança de comportamento que é novo para o agente em causa, mas não necessariamente novo para a sociedade como um todo:

Se um funcionário público deliberadamente introduz uma nova maneira de fazer suas obrigações profissionais ou atividades, com o objetivo de proporcionar um melhor serviço, esta é uma inovação, mesmo que outra pessoa pudesse ter feito algo semelhante em outro lugar. (KOCH e HAUKNES, 2005:9)

Um bom exemplo disso, é a introdução de compras governamentais como ferramenta da política de inovação nos países.

Regra geral, a inovação é vista como um elemento indispensável ao processo de desenvolvimento local. No Brasil, a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia Inovação - ENCTI 2012/2015, (MCTI, 2012a:26) aprovada em 15 de dezembro de 2011, aponta expressamente o investimento em C, T & I como eixo estruturante do desenvolvimento do país e ratifica o papel indispensável da inovação em seu esforço de desenvolvimento sustentável e na consolidação de um novo padrão de inserção internacional brasileiro.

Por outro lado, alguns outros estudos defendem que somente a dimensão do investimento em P&D não garante o crescimento do país e nem mesmo da própria empresa.

Freeman e Soete (2008:565) chamam a atenção para “[…] preocupações recentes com respeito a aparente falta de evidências macroeconômicas dos ganhos de produtividade resultantes da aplicação de novas tecnologias […] “.

Para eles, o investimento físico não é suficiente e os ganhos de produtividade com as novas tecnologias genéricas dependem de mudanças fundamentais nas atitudes e instituições sociais.

Em outro momento, corroborando esse entendimento, Freeman (2008:80) ressalta que não está clara a associação entre a intensidade de P&D e o crescimento das empresas, mas que este último depende mais de variedade enorme de fatores, como os modos de aprendizagem, de capacidade de gestão e habilidade empresarial e das incertezas de mercado. Para ele, embora o avanço da ciência e da tecnologia mundial representem oportunidades semelhantes para muitas empresas, o sucesso inovador de empresas e suas taxas de crescimento dependem não apenas de seus próprios esforços, mas do ambiente nacional no qual eles operam.

Sob esse prisma, é correto afirmar que o processo de inovação não é um fenômeno isolado. De acordo com Edquist (1997:2) diversos são os fatores que nele interferem, levando a interação entre diversas organizações para ganho, desenvolvimento e permuta de várias espécies de conhecimento.

Para exemplificar, o Autor cita algumas das partes envolvidas num processo de inovação: empresas, universidades, institutos de pesquisas, bancos investidores, escolas, órgãos governamentais, etc.

Ou seja, inovação é um processo inserido num sistema complexo e interativo, cuja definição tem sido amplamente debatida pelos mais diversos autores e que, pela riqueza da abordagem, merece ser revista a de alguns.

É sob esse enfoque que a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (OCDE, 2005:21) conceituou o sistema nacional de inovação (SNI) como um conjunto de instituições e o fluxo de conhecimentos que ocorre entre elas.

Kullmann and Shapira (2006:232-233) definiram-no como um sistema que engloba o amplo conjunto de instituições envolvidas na investigação científica, a acumulação e difusão de conhecimento, educação, desenvolvimento de tecnologia e o desenvolvimento e distribuição de novos produtos e processos.

Para eles, o processo de inovação envolve o sistema de educação e ciência (escolas, universidades, instituições de pesquisas), o sistema econômico (empresas industriais), o sistema político (autoridades político- administrativas e intermediárias) e, ainda, as redes formais e informais dos atores destas instituições.

Por sua vez, Albuquerque (1996:57) vai mais além quando conceitua o sistema nacional de inovação como uma construção institucional, produto de uma ação planejada e consciente ou de um somatório de decisões não-planejadas e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnológico em economias capitalistas complexas, viabilizando a realização de fluxos de informação necessária ao processo de inovação tecnológica.

Reportando aos agentes responsáveis pela geração, implementação e difusão das inovações, o autor enumera os integrantes do sistema nacional de inovação: as firmas, redes de interação, agências governamentais, universidades, institutos de pesquisa, laboratórios de empresas, atividades de cientistas e engenheiros, instituições financeiras.

Outro integrante do sistema de inovação é o conjunto das instalações e equipamentos laboratoriais localizados em instituições de pesquisa e serviços tecnológicos públicos ou privados, conforme ressaltado durante a realização da Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação - CNCTI realizada em setembro de 2001, cujos resultados foram consolidados no Livro Branco (Brasil, 2002: 51).

Naquela oportunidade, foi destacada a importância de uma moderna e eficiente infraestrutura de pesquisa e de serviços tecnológicos no Sistema Nacional de Inovação, para o avanço do conhecimento e da competitividade da economia brasileira, considerados elementos indispensáveis do sistema os quais devem operar em condições satisfatórias e em arranjos institucionais adequados.

A definição utilizada por Lundvall (1992:12) distingue entre uma restrita e uma ampla definição de um sistema de inovação (SI). A primeira definição abrange apenas as organizações e instituições envolvidas em atividades de investigação, tais como universidades, departamentos de P&D, firmas e institutos de tecnologia. Na definição ampla, estão incluídas todas as partes e aspectos da estrutura econômica que afetam a aprendizagem, bem como a pesquisa e exploração; o sistema de produção, o sistema de comercialização e o sistema de financiamento se apresentam como subsistemas onde se realizam a aprendizagem.

Vale ressaltar que, além das diferenças conceituais, o tipo de sistema de inovação varia entre os países.

Uma interessante caracterização é feita por Albuquerque (1996:57-58) que classifica-o em três categorias: na primeira, estão os países que mantém a liderança no processo tecnológico internacional capaz de mantê-los na fronteira tecnológica, como os

Estados Unidos, Japão, Alemanha, França e Inglaterra; na segunda, os países que tem como objetivo central do seu sistema de inovação, a difusão, já que o seu dinamismo tecnológico não é derivado da capacidade de geração tecnológica, mas da capacidade de difusão que os possibilita absorver avanços gerados nos centros mais avançados e onde se incluem a Suécia, Dinamarca, Suíça, Holanda, Coréia do Sul e Taiwan.

A terceira categoria, na classificação do Autor, é formada pelos países que, como a Argentina, México e Índia, não se pode dizer que exista um sistema de inovação pois, embora tenham construído uma infraestrutura mínima de ciência e tecnologia, dada a sua baixa articulação com o setor produtivo e a pequena contribuição à eficiência no desempenho econômico do país, ainda não ultrapassaram um patamar mínimo que caracteriza a presença desse sistema .

O Brasil, por sua vez, pode-se dizer que ocupa uma posição de destaque em relação aos demais países da América Latina, porque o seu sistema de inovação, no que se refere as competências e recursos, é parcialmente estruturado, pois há um conjunto de importantes instituições de ensino e pesquisa que formam cientistas e engenheiros com excelente qualificação e um grande número de institutos e centros tecnológicos que oferecem serviços técnicos especializados e realizam pesquisa (Corder, 2004:90).

Por outro lado, definir sistema nacional de inovação não é uma tarefa fácil e exige uma avaliação sistemática sobre o assunto envolvendo diversos aspectos.

Confirmando essa questão, Nelson (2006) explica a dificuldade em conceituá- lo, motivada pelos variados aspectos que envolvem a estrutura institucional nacional referente a inovação, tais como, o mercado de trabalho, sistemas financeiros, políticas monetárias, fiscais e de comércio internacional e, ainda as diferenças especificamente nacionais dos países:

Assim, alguém pode discutir a agricultura do Canadá independentemente de suas telecomunicações. A P&D e a inovação na indústria farmacêutica norte- americana e a P&D em aeronaves de empresas dos EUA têm muito pouco em comum. Apesar disso, não se pode ler os estudos sobre Japão, Alemanha, França, Coréia, Argentina e Israel (... ) sem ter um forte sentimento de que a nacionalidade ainda é importante e continua tendo uma influência persuasiva.

(...)

Atualmente, os países parecem estar conscientes como nunca de seus ‘sistemas de inovação’ e como eles diferem dos demais. (NELSON, 2006:459-463)

Essa particularidade fica ainda mais visível quando envolve a presença de empresas estrangeiras na execução de projetos de P&D no país:

Enquanto na maioria dos países as firmas residentes serão consideradas nacionais, a presença de firmas “estrangeiras” em ramos importantes é algo com que os diversos países terão que aprender a lidar da melhor forma. (NELSON, 2006:461) Nessa mesma linha de raciocínio, Freman e Soete (2008:539) lembram a importância da interação dos sistema nacionais de inovações com subsistemas nacionais e com as empresas transnacionais ao avanço e ao desenvolvimento de todos os países.

Num aspecto parece haver consenso no meio acadêmico: a importância do aprendizado no processo de inovação.

Como salientado por Lundvall (1992:2-3), uma atividade central no sistema de inovação é o aprendizado e aprender é uma atividade social que envolve a interação entre pessoas. Essa concepção pode explicar o progresso tecnológico alcançado pelos países que se classificam na segunda categoria anteriormente demonstrada que, graças a elevada capacidade de assimilar as inovações radicais geradas pelos países líderes, conseguem desenvolver inovações incrementais.

Segundo aquele autor, o papel-chave do governo deve ser o planejamento das estruturas e das instituições econômicas que promovam o aprendizado em áreas em que há muito a aprender e nas quais os retornos em relação ao aprendizado sejam altos, incluindo o desmantelamento de estruturas e instituições que obstruem o aprendizado e levam a “[…] bloqueios, e a criação de novas estruturas e instituições que ajudem a estabelecer novas trajetórias de aprendizado […]”. (LUNDVALL, 2005:143).

Nelson (2006) ressalta a importância das universidades e outras instituições semelhantes nos modernos sistemas de inovação industrial:

Elas são o lugar em que os cientistas e engenheiros que vão para a indústria obtêm a sua formação. E em muitos (mas não todos) países é nelas que se desenvolve uma considerável quantidade de pesquisas nas disciplinas associadas a tecnologias particulares. (NELSON, 2006:433).

O enfoque da aprendizagem nesse processo torna-se ainda mais relevante quando se trata dos países menos desenvolvidos: sem o conhecimento suficiente, a importação de tecnologia para satisfazer as necessidades do desenvolvimento local pode-se tornar ineficaz. Ou seja, não há a difusão tecnológica necessária a implementação da inovação.

Cassiolato e Lastres (2005:38) lembram a importância dessa percepção como incentivo para que os policy-makers adotem uma perspectiva mais ampla sobre as oportunidades para o aprendizado e a inovação.

Embora cada um dos componentes do sistema nacional de inovação (SNI) desempenhe funções relevantes e alguns defendam que as empresas representam o seu mais importante integrante (Chaminade and Edquist, 2006:142), não há como ignorar o papel desempenhado pelos órgãos públicos nesse processo.

Uma das funções inerentes a eles deles diz respeito à responsabilidade do poder público na oferta de infraestrutura de apoio à inovação e à competitividade.

Esse enfoque foi destacado durante a CNCTI realizada em setembro de 2001, em especial no segmento da Tecnologia Industrial Básica (TIB), que inclui a normalização, certificação, metrologia, informação tecnológica e propriedade industrial (Brasil, 2002:51):

Não obstante a importância de ampliar a participação do setor privado, o Estado continua a cumprir papel decisivo nos sistemas de inovação mesmo nas economias mais desenvolvidas. É o Estado que articula os atores envolvidos e promove Ciência, Tecnologia e Inovação ao financiar a pesquisa e o desenvolvimento científico e tecnológico, e manter a infra-estrutura de ensino, pesquisa e prestação de serviços tecnológicos. (BRASIL,2002)

Formulando políticas específicas e eficientes, as entidades governamentais são fundamentais para o desenvolvimento de P&D do País. Isto porque, além das normas culturais e regras sociais, as leis e regulamentos operando em diferentes contextos institucionais são responsáveis por restringir ou incentivar a inovação e determinar a interação entre os vários organismos (Edquist, 1997:2).

Nesse entendimento, a interação entre os atores aqui mencionados no sistema brasileiro de inovação assim pode ser representada:

Figura 1 – Sistema Brasileiro de Inovação – Interação dos Atores

Como exemplos típicos da atuação do poder público no sistema de inovação, Chaminade and Edquist (2006:142) citam as leis de patentes e as normas que regulamentam a relação entre universidades e empresas.

Esse entendimento também é corroborado por Lundvall (1992:14) quando enfatiza que o setor público tem um importante papel no processo de inovação porque envolve um suporte direto de ciência e desenvolvimento, suas regulações e padrões, influencia a taxa e direção de inovação e é o mais importante usuário de inovação no desenvolvimento do setor privado.

No Brasil, especificamente, onde não há um representativa participação das empresas privadas nos gastos em P&D, obter um ambiente propício a inovação depende basicamente do setor público.

Como destacado por Corder (2004:91), embora a economia brasileira se encontre num estágio elevado de industrialização, gerando um montante substancial de riqueza produtiva, a participação do setor privado em inovação e no gasto em P&D ainda é reduzida, implicando num desajuste nesse aspecto frente aos países com estrutura industrial semelhante ou superior.

Daí a importância de interferência das políticas públicas no processo, incentivando a inovação e estimulando os investimentos pelo setor privado.

Segundo a OCDE, as políticas de inovação desenvolveram-se como um amálgama de políticas de ciência e tecnologia e enfatizam a interação das instituições e os processos interativos no trabalho de criação de conhecimento e em sua difusão e aplicação. (OCDE, 2005:21).

Para Chaminade and Edquist (2006:142-143), política de inovação é uma ação pública que influencia o processo, mediante o desenvolvimento e difusão (produto e processo) de inovações.

De acordo com aqueles autores, embora os objetivos da política de inovação sejam frequentemente econômicos, tais como crescimento econômico, crescimento de produtividade, aumento de empregos e maior competitividade, eles podem também ter um enfoque voltado mais para o aspecto cultural, social, ambiental ou militar.

Ao se referir às variáveis determinantes das direções do progresso técnico de um país, Dosi (2006) enfatiza aquelas de origem institucionais stricto sensu emanadas de órgãos públicos:

Em particular, devemos ressaltar o papel muitas vezes desempenhado no estabelecimento de uma trajetória tecnológica específica pelo poder público (através de suas políticas). (...) exemplos evidentes de intervenção pública envolveram os semicondutores e os computadores durante as duas primeiras décadas do período subsequente à Segunda Guerra Mundial. (...) Outros casos semelhantes podem ser encontrados em toda a história moderna da tecnologia: por exemplo, o surgimento da química sintética na Alemanha manteve um estreito relacionamento com a orientação política desse país no sentido de auto suficiência do período pós-Bismarck. (DOSI, 2006:48).

A preocupação com tantos aspectos que envolvem o sistema de inovação nos países, por si só já denota a singularidade que permeia esse ambiente. Se por um lado a independência tecnológica é uma meta a ser perseguida pelas economias emergentes, o processo de inovação necessário para atingi-la abrange uma série de fatores que dão a essa atividade um caráter peculiar.

No Brasil, em que pese um avanço considerável nos últimos anos, há necessidade de superar o hiato existente em termos de produção científica no ranking mundial, principalmente no que diz respeito a incorporação de conhecimento em novos bens e serviços. E essa redução da defasagem científica e tecnológica requer fomento das mais diversas naturezas, seja através de gasto direto ou de indireto (incentivos fiscais) pois, “[…] se o País apenas mantiver a taxa de crescimento do investimento em P&D dos últimos anos, serão necessários cerca de 20 anos para se chegar ao patamar observado atualmente nos Países europeus.” (MCTI, 2012a:33).

Essa realidade brasileira justifica visualizar o ambiente de CT&I e P&D sob uma ótica distinta das demais atividades e, em consequência, dar um tratamento diferenciado ao setor, sob todas as perspectivas, tanto em termos de elaboração de política, quanto do controle sobre a execução dessa mesma política.

Além disso, há uma gama de fatores envolvidos nessas atividades. O ambiente de pesquisa é marcado por competição, pelo risco e incertezas, cujas oportunidades inesperadas exigem capacidade de mudança e resposta rápida, o que é incompatível com as formalidades exigidas em lei no âmbito da administração pública.

A qualidade do produto utilizado no processo não pode ser obtida apenas selecionando aquele de menor preço, como previsto na legislação; nesse mesmo sentido, recursos humanos de alta qualidade são o principal ativo e a contratação dos profissionais necessários para um determinado experimento não podem aguardar o tempo exigido para as formalidades da realização de um concurso público, nos termos da Constituição Federal.

procedimentos e qualquer imprevisto nesse aspecto compromete a obtenção do resultado no tempo previamente estabelecido.

Para alcançar o patamar de independência tecnológica pretendido, algumas ações devem ser permitidas a todas as entidades envolvidas em CT&I: a organização por mérito viabilizada pela liberdade de contratar e demitir, capacidade de atração e retenção de pessoal altamente qualificado, equipamentos e infraestrutura no estado-da-arte, facilidade para cooperação e construção de parcerias, autonomia para geração e captação de recursos financeiros e maior facilidade para cooperação nacional e internacional são algumas delas.

A singularidade que permeia as atividades de CT&I foi reconhecida pelo próprio legislador ao criar as Fundações de Apoio às Instituições de Ensino Superior – IES e às Instituições Científicas e Tecnológicas – ICT (Lei n. 8958/1994) e as Organizações Sociais - OS (Lei 9.637/1998) numa tentativa de dar celeridade a todo o processo que envolve projetos de pesquisa e do desenvolvimento científico e tecnológico, notadamente na contratação de pessoal e aquisição dos materiais necessários para esse fim.

Eu diria que, hoje, a atividade de P&D e inovação no Brasil exige uma tratamento ainda mais diferenciado do que de outras áreas críticas, como a da saúde e educação. Isto porque, melhorar a qualidade de vida da população nesses últimos segmentos, está diretamente relacionada a criação de novas tecnologias que possibilitem equacionar os problemas aí existentes.

É o caso dos centros de pesquisas, como o Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais-CNPEM, um complexo de laboratórios nacionais que desenvolve pesquisa de ponta, com destaques para câncer e doenças negligenciadas.

Nessa mesma linha, a Rede Nacional de Ensino e Pesquisa – RNP, um laboratório nacional para desenvolvimento tecnológico de redes avançadas com alto desempenho para pesquisa e educação colaborativa à distância, em velocidade de 1.000 vezes a banda larga comercial, conectando 73 hospitais de ensino e pesquisa, realizando sessões diárias de colaboração em educação continuada, pesquisa e opinião médica.

Portanto, a elaboração de políticas eficientes na área de CT&I e a sua implementação por atores capacitados e responsáveis, podem representar importantes estratégias para a resolução de diversos problemas integrantes de outras áreas e elevar o Brasil no patamar de desenvolvimento nos níveis internacionais.

Porém, não basta pensar em novo padrão de financiamento do desenvolvimento científico e tecnológico, como a única alternativa para alcançar esse objetivo; de nada adiantaria empreender esforços na promoção e incentivo do desenvolvimento científico e tecnológico, se todos os atores do sistema não estiverem envolvidos nesse processo, incluindo aquele que tem por atribuição exercer o controle dessa gestão.

Em suma, se os Tribunais de Contas não tiverem a percepção do estatuto