As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as Instituições Científicas e Tecnológicas – ICTs (previstas na Lei 10.973, de 02/12/2004) da esfera federal, também estiveram no foco da fiscalização do TCU, especialmente quanto as suas relações com as
Fundações de Apoio.
A formalização de parceria das IFES e as demais ICTs com fundações de natureza privada, visando obter o apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, inclusive na gestão administrativa e financeira estritamente necessária à execução desses projetos, mediante a celebração de convênios, foi prevista na Lei n. 8958, de 19/12/1994 (alterada pela Lei 12.349, de 15/12/2010 e pela Medida Provisória de 19/07/2010) e regulamentada pelo Decreto 5205, de 14/09/2004 (mais tarde revogado pelo Decreto n. 7423/2010).
Essas mesmas legislações preveem que a parceria deve ser materializada sob a forma de convênio, por prazo determinado e com dispensa licitatória fundamentada no inciso XIII do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, desde que as Fundações sejam instituídas com a finalidade específica de exercer essas atividades.
Importante destacar que, pela sua natureza privada e, à vista de não constar a previsão de recursos do orçamento da União a serem transferidos às tais Fundações de Apoio, essas entidades não pertencem à jurisdição do TCU e, nessa condição, não se submetem à fiscalização rotineira daquele Tribunal, como todos os órgão das administração pública federal direta e indireta. Ou seja, não há obrigatoriedade legal delas encaminharem prestação de contas anual dos atos e fatos da sua gestão.
Por outro lado, a execução dos contratos firmados entre as IFES/ICT’s e as respectivas Fundações de Apoio são objetos de fiscalização do TCU, como se vê na leitura do artigo 3º da Lei n. 8958/1994, que trata da matéria:
Lei n. 8958/1994
Art. 3º. Na execução de convênios, contratos, acordos e/ou ajustes que envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações contratadas na forma desta Lei serão obrigadas a:
I - observar a legislação federal que institui normas para licitações e contratos da administração pública, referentes à contratação de obras, compras e serviços; II - prestar contas dos recursos aplicados aos órgãos públicos financiadores; III - submeter-se ao controle finalístico e de gestão pelo órgão máximo da Instituição Federal de Ensino ou similar da entidade contratante;
pelo Tribunal de Contas da União e pelo órgão de controle interno competente. Segundo consta informado no relatório de auditoria do TCU (2008a) referente à Fiscalização de Orientação Centralizada – FOC realizada em algumas Universidades Federais, o número de fundações de apoio às IFES, criadas para esse fim, ultrapassa o número de 100 e, apesar de captarem recursos financeiros para aquelas Instituições de Ensino, as receitas e despesas não são registradas nos demonstrativos próprios da contabilidade dessas últimas, ficando, dessa forma, fora do controle externo.
Diante disso, desde o ano 2000 o TCU vem realizando auditoria em universidades federais para analisar a legalidade e legitimidade da atuação de suas fundações de apoio.
Inicialmente, o foco daquelas inspeções recaiu apenas nas IFES, permanecendo fora do escopo das auditorias, a relação entre as ICT’s e suas fundações de apoio.
Especialmente no período 2000 a 2001, o TCU atuou em 13 IFES, cujos processos foram consolidados no TC 017.029/2001-2 que, ao ser apreciado pelo Pleno daquele Tribunal, foi expedida a Decisão no 655/2002/TCU, delimitando os aspectos essenciais para contratações firmadas pelas IFES com suas fundações de apoio, por intermédio da dispensa de licitação prevista no art. 1o da Lei no 8.958/1994. Por um bom tempo, manifestações de dirigentes das IFES fizeram sentir a repercussão daquela decisão.
Na sequência, diversas outras decisões da mesma natureza, relacionadas à atuação das IFES e respectivas fundações de apoio foram se somando para contribuir para um cenário de insegurança no ambiente de P&D.
O ápice do conflito culminou quando o TCU realizou em 2008 uma auditoria na modalidade FOC, procedimento que inclui preparação centralizada, execução descentralizada e consolidação dos resultados, destinada a investigar a legalidade da execução dos projetos das IFES realizados por intermédio de fundações de apoio, com fundamento na Lei 8.958/1994 e que constou do processo n. 017.177/2008-2.
A justificativa para a realização da referida FOC apresentada pelo Ministro do TCU responsável pela relatoria do processo, foi a preocupação com os contornos graves que se desenhavam no contexto da crise que envolveu a Fundação Universidade de Brasília e uma de suas fundações e apoio, a Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec), nos primeiros meses de 2008 e que evidenciou a necessidade de que aquele Tribunal iniciasse ampla ação de controle voltada para aspectos importantes do relacionamento das IFES com suas fundações de apoio.
Os trabalhos de auditoria daquela FOC envolveram a atuação de unidades do TCU sediadas em alguns Estados, executada de forma centralizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex/MG), responsável pelo planejamento, orientação e consolidação dos resultados, com colaboração da Secex/RS e da Secex/RJ, e de forma descentralizada a cargo das Secretarias de Controle Externo nos seguintes Estados: Bahia, Ceará, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Minas Gerais, São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Goiás, Roraima, Amazonas e Acre.
Naquele mesmo relatório constam descritas diversas irregularidades e ilegalidades apontadas pela equipe de auditores do TCU, decorrentes das parcerias entre aquelas instituições, dentre as quais se destacam:
a) a prática da contratação direta de fundações de apoio tem subvertido as hipóteses de dispensa de licitação previstas no art. 1o da lei de regência, em especial pelo uso elástico do conceito de desenvolvimento institucional;
b) a fiscalização exercida pelas curadorias de fundações dos ministérios públicos estaduais é frágil;
c) os achados demonstram, ainda que residualmente, a contratação de fundações de apoio não credenciadas no MEC/MCT por universidades federais;
d) as fundações de apoio, em regra, não têm observado os procedimentos previstos na Lei no 8.666/93 nas contratações por elas efetivadas em projetos desenvolvidos com esteio na Lei no 8.958/1994;
e) são frágeis, quando não inexistentes, os mecanismos de transparência e de prestação de contas dos contratos/convênios firmados pelas IFES com suas fundações de apoio;
f) os achados evidenciaram a debilidade do controle finalístico e de gestão das fundações de apoio pelas instituições apoiadas e a ausência de regras claras de relacionamento que possibilitem a efetividade deste controle;
g) os gestores têm desprezado as deliberações emanadas dos órgãos de controle interno e externo;
h) os requisitos de participação dos servidores das instituições federais contratantes têm sido desvirtuados pela alocação continuada de servidores das IFES em projetos, com a percepção perene de bolsas e a caracterização de contraprestação de serviços;
i) o pessoal contratado para os projetos tem sido muitas vezes deslocado para o exercício de atividades permanentes ou inerentes aos planos de cargos das IFES, configurando a terceirização irregular de serviços (burla à licitação) e a contratação indireta de pessoal (burla ao concurso público);
j) o instituto do ressarcimento pelo uso de bens e serviços próprios da instituição federal contratante tem sido constantemente solapado pelo estabelecimento de percentuais fixos de remuneração e pela retenção de valores em contas privadas das fundações de apoio (fundos de apoio institucional);
k) persiste a prática irregular de empenho de recursos para fundações de apoio, com dispensa de licitação, com o objetivo de assegurar a execução de recursos transferidos intempestivamente para as IFES ao final do exercício financeiro. Em decorrência, submetido o relatório da FOC à apreciação do Pleno do TCU, aquele colegiado proferiu o Acórdão n. 2731, de 26/11/2008, no qual constaram diversas determinações dirigidas ao Ministério de Educação, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG, Ministério da Ciência e Tecnologia e aos dirigentes da IFES, dentre elas, destaca-se:
9.2. determinar ao Ministério da Educação que, no prazo de 180 dias a contar da ciência desta deliberação institua ato normativo regulamentando o relacionamento das Instituições Federais de Ensino Superior com suas fundações de apoio, de modo que as IFES adotem providências para o cumprimento das seguintes medidas: (...)
9.2.9. exijam que as contratações relativas a projetos classificados como de desenvolvimento institucional impliquem produtos que resultem em melhorias mensuráveis da eficácia e eficiência no desempenho da IFES, (...) evitando enquadrar nesse conceito atividades tais como: manutenção predial ou infra estrutural, conservação, limpeza, vigilância, reparos, aquisições e serviços na área de informática, expansões de atividades de secretariado, serviços gráficos e reprográficos, telefonia, tarefas técnico-administrativas de rotina, como a realização de concursos vestibulares, e que, adicionalmente, não estejam objetivamente definidas no PDI da IFES; (...)
9.2.29. não transfiram, para as fundações de apoio, recursos destinados à execução de obras ou serviços de engenharia, tendo em vista o não- enquadramento desta atividade no conceito de desenvolvimento institucional, nos termos da jurisprudência firmada pelo Tribunal; (...)
9.4. determinar aos Ministérios da Educação, do Planejamento Orçamento e Gestão e da Ciência e Tecnologia que:
9.4.1. orientem todas as agências financiadoras, fundos e órgãos subordinados para que não efetuem contratos ou convênios de repasse de recursos financeiros, com objetivos de fomento à pesquisa científica ou tecnológica, diretamente para
fundações de apoio a IFES, se destinados a projetos abrangidos pela Lei nº 8.958/1994, hipótese em que tais avenças devem ser feitas diretamente com as IFES;
Por fim, alertou os dirigentes das IFES que a persistência das distorções detectadas naquela Auditoria poderá ensejar a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, inclusive a inabilitação dos responsáveis, por um período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal e a declaração de inidoneidade da fundação de apoio para participar, por até cinco anos, de licitação/contratação na Administração Pública Federal.
Após a publicação da decisão daquele Acórdão, seguiu-se intenso debate a respeito em vários segmentos da sociedade.
A polêmica instalada resultou na imediata propositura e realização, em 15/04/2009, da 7ª Reunião extraordinária, da comissão de ciência, tecnologia, inovação, comunicação e informática da Câmara Federal, tendo por finalidade a Audiência Pública, para debater a questão das fundações de apoio às universidades e futuro do gerenciamento da ciência e tecnologia no Brasil, levando-se em conta as decisões contidas no já mencionado Acórdão n. 2731/2008 do TCU.
Naquela reunião participaram os membros da referida comissão parlamentar, o Secretário de Fiscalização e Tecnologia da Informação do Tribunal de Contas da União - TCU, representante do Ministério da Educação, Presidente da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC e o Reitor da Universidade Federal de Minas Gerais.
Da análise da transcrição da ata da mencionada reunião (Senado Federal, 2009) originada daquela mencionada reunião, observa-se algumas manifestações questionando o papel do Tribunal de Contas, ressaltando as determinações contidas no Acórdão 2731/2008, como se observa da fala do parlamentar abaixo:
DEPUTADO BILAC PINTO (PL-MG): Nós temos a lei que regulamentou as fundações que é a Lei 8.958 de 94, ela fundamenta inclusive o próprio relacionamento que essas fundações têm que ter com seus entes e com seus parceiros. Nós temos por outro lado um decreto que, em função desse problema que houve com as fundações que o Tribunal de Contas fez criando 50
proposições. 50. (…) Então eu volto ao cerne da nossa discussão aqui. Quer dizer é fundamental o papel dessas fundações, essa parceria com as universidades. (SENADO FEDERAL, 2009:57).
Naquele mesmo evento percebe-se que, defendendo a posição das IFES, o Representante da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG também teceu críticas à atuação do TCU quanto às determinações contidas no Acórdão n. 2731/2008:
SR. RONALDO PENA, Reitor da UFMG: Ora, no relatório está escrito: "A despeito do que dispõe o Decreto 5.205 de 2004, considero que esse Tribunal deve manter o entendimento que vem adotando até o presente". Isso é legislar, não é? Isso é legislar, quer dizer, o Decreto pode ser mudado, a lei pode ser mudada, mas a lei está escrita, não é? (…)
A outra: "Orienta em todas as agência financiadoras, fundos e órgãos subordinados para que não efetuem contratos ou convênios, repasses, recursos etc., se destinados a projeto abrangidos pela Lei 8.908". Ora, se o projeto é abrangido pela Lei, ele só tem sentido se for com a fundação, porque a lei é a Lei de fundações, se o projeto é abrangido pela lei então não pode passar o recurso para a fundação.
Isso criou um reboliço tão grande que foi suspenso por 365 dias, mas eu estou dizendo aqui diante dos Senadores, com todo o respeito ao TCU, que eu respeito muito, e é um órgão necessário, é uma corte de conta necessária, que não vai dar tempo. Daqui 365 dias vai ter que prorrogar ou fazer alguma outra coisa. Não é possível pensar que a FINEP, o CNPq, a CAPS (sic), vai passar dinheiro para as universidades, para grandes projetos de pesquisa que estão em andamento de grande importância para colocação do nosso país no conjunto das nações do mundo. No caso, são as construções, desenvolvimento institucional, julgados, modelo de gestão, em 13 de março de 2007, Acórdão nº 349/2007, passam a não ser desenvolvimento institucional, portanto, não podem mais serem feitos, em 26/ 11/2008. Acórdão nº 2.731. Quer dizer, um choque de dois acórdãos, não é? Que a gente acha que prejudica, pelo menos a UFMG, a nova interpretação. (SENADO FEDERAL, 2009:40).
A comunidade científica também se manifestou em relação às determinações do Acórdão 2731/2008-TCU, como amplamente noticiada na mídia:
As regras impostas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no ano passado impedem as fundações de apoio de receberem diretamente recursos para projetos, como vinha acontecendo. Essa mudança teria provocado a escassez dos recursos para a investigação científica e aumentado a burocracia para a gestão das propostas. O resultado, dizem os pesquisadores ouvidos pelo JB, é uma apatia no meio acadêmico, com cientistas trocando os laboratórios pelas salas de aula e a interrupção de pesquisas em vários campos. (...)
Diretor do Instituto Alberto Luiz Coimbra (Coppe), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Luiz Pinguelli Rosa acusa as mudanças implementadas pelo TCU de prejudicarem apenas as pesquisas feitas pelas universidades públicas, provocando uma inversão de valores que deveria ser combatida pelas autoridades.