O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços está previsto no artigo 155, II, da Constituição Federal:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir im- postos sobre:
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comuni- cação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.
O imposto incidirá sobre toda a circulação de mercadoria e em alguns serviços específicos, cuja competência tributária é dos Estados de arreca- darem, conforme está previsto no caput do artigo já citado. A sua incidên- cia fica delimitada em caráter geral pela lei complementar de nº 87/96.
Quando um tributo, no caso em tela o ICMS, é criado ele possui uma função social, que é ser receita pública, todavia, essa análise é mera- mente restrita sem analisar os efeitos correlatos que o mesmo pode causar na sociedade e na economia. De maneira que pelo seu caráter de extrafis- calidade, que é intrínseco em todo tributo, também poderá ser utilizado como regulador e/ou interventor do mercado, a criar limites para a atua- ção da atividade privada ou ampliando capacidades, assim, a sua função
R O S E N I P I N H E I R O ( O R G . ) social não está apenas no retorno de tal arrecadação tributária para
a sociedade em forma de serviços públicos dignos para o atendi- mento das necessidades públicas.
Ora, o tributo é arrecadado não somente porque tal é o poder coer- citivo do Estado perante os cidadãos, mas, principalmente, porque deve voltar à sociedade sob a forma de serviços públicos efetivos. Por vezes, esses serviços não são prestados pelo poder público, mas é mister que esse crie todas as condições para que outros possam prestar o devido atendi- mento das necessidades públicas. Nesse caso estamos querendo abordar especificamente a iniciativa privada, ou seja, o tributo terá ou poderá ter dois vieses, o primeiro efeito é o da arrecadação, sendo quase sempre o principal objetivo do tributo, sobre uma perspectiva positivista, enquanto o segundo efeito foca nos efeitos paralelos ou correlatos a causar sobre uma determinada área não delimitativa onde o tributo incide.
O efeito secundário, paralelo ou correlato engendrado pelo poder pú- blico e para a sociedade, é na maioria das situações, mais importante do que o primário (arrecadação), inclusive quando se deixa de arrecadar, a depender da estratégia utilizada e o cenário social, existindo a inversão de foco, ou seja, o objetivo de determinado tributo em um determinado cenário e momento é de buscar criar estímulos para a mudança de hábitos ou comportamentos dos contribuintes, que são por diversas vezes definidos por uma intervenção/ indução sobre a economia com a criação de novos empreendimentos.
Uma das formas para alcançar essa indução é através do intermédio da majoração ou da redução de alíquotas, quando se zera a alíquota de algum tributo estamos diante do cenário de isenção. Dentre as leis criadas pelo governo do Estado do Pará para a regulação dessa situação sobre miné- rios, publicou-se a Lei de nº 5.530/89, que isentava o ICMS de produtos destinados ao exterior, como também os semielaborados, mas sem muito sucesso. Situação que mudou na década subsequente.
Segundo Lira (2003) 1990 é a segunda e atual etapa da política de concessão de incentivos fiscais e financeiros no Estado do Pará e na Ama- zônia. A lógica que passou a revelar tal política não mais se preocupou com a viabilização da implantação de empreendimentos industriais (minerais) na região (no Pará e no Maranhão); antes procurou, intensificar a produ- ção industrial existente graças ao incentivo à ampliação da verticalização industrial do setor (mantendo a vertente exportadora). Por outro lado,
reduziu o custo de comercialização dos produtos colocados no mercado externo, de acordo com a política de redução “custo Brasil”.
Destarte, o governo tentou através da criação de algumas leis pro- piciar um ambiente favorável a recepção desses investimentos. A LC nº 87/96 (conhecida como Lei Kandir) teve papel fundamental nesse itine- rário, pois, tangenciava inevitavelmente na questão sobre a desoneração de ICMS para atrair capitais para a região. Essa lei como qualquer outra tem seus prós e contras. Alguns saem beneficiados enquanto outros não. E com o passar dos tempos começou a ser alvo de muitas reclamações dos estados-membros, pelo fato de diminuírem seu poder de arrecadação ou até mesmo não arrecadarem aquilo que achavam que seria o justo.
A Lei Kandir, que legisla a respeito do ICMS no Brasil, como a União está regulando perspectivas gerais, tem força superior às das leis estaduais, as- sim, as legislações estaduais por força do art. 146, inciso I da Constituição.
A respectiva lei em seu artigo 2º, §1º, inciso III informa que o ICMS incide sobre o momento em que a mercadoria entra no Estado destinatário, válido para as seguintes mercadorias: petróleo, combustíveis líquidos e ga- sosos e seus derivados, energia elétrica não destinada a comercialização ou a industrialização, decorrentes das operações interestaduais, sendo o respecti- vo imposto devido aos estados onde estiver localizado o adquirente.
Outro aspecto de redução da capacidade tributária está previsto no artigo 3º, inciso II da lei complementar onde afirma que o ICMS não incide sobre as operações de mercadorias e prestações de serviços que se destinem ao exterior, possuindo sentido lógico tal artigo, pois não se ex- porta tributos. Mas a segunda parte do dispositivo é que é o ponto preo- cupante por incluir produtos primários e produtos industrializados semie- laborados. Outro ponto alarmante é que o Estado do Pará tem como sua principal economia a extração de produtos primários e semielaborados, ou seja, produtos que ainda não tiveram agregação de valor e ainda serão transferidos para outros setores da indústria para adquirir valor agregado para ser comercializado com o consumidor final.
O que pode parecer uma mera escolha do legislador, na verdade acaba por retirar diversos recursos tributários do Estado do Pará e repassá-los para os Estados adquirentes desses produtos. Dessa forma, existe perda de receita do Estado do Pará em virtude do Estado Amazônico ser o maior produtor e transmissor de energia elétrica do país, ou seja, a respectiva lei reduziu a capa- cidade tributária do Estado Amazônico de conseguir auferir receita tributária.
R O S E N I P I N H E I R O ( O R G . ) Conforme a norma técnica da FAPESPA – Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas, o resultado da perda bruta de receita em decorrência da LC 87/96 (Lei Kandir) é apresentado pelo gráfico de nº 1.
Gráfico de nº 1: Valor das estimativas de perdas brutas de arrecadação de ICMS desonerado pela Lei Kandir do Estado do Pará de 1997–2016 (valores correntes em milhões de reais).
Fonte: Elaborado pelo autor com base nas informações divulgadas pela nota técnica da Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas – FAPESPA. Disponível em: <http:// www.fapespa.pa.gov.br/upload/Arquivo/anexo/1366.pdf?id=1497373099>. Data de acesso
em: 25.04.2019.
A perda de receita começa discreta crescendo de forma constante por dez anos, retrai e volta a crescer atingindo patamar na casa do bilhão de reais no ano de 2008 e chega ao pico no ano de 2013, altura que a perda de ICMS atinge a marca de cerca de 3,6 bilhões de reais e regride, encerran- do no ano de 2016 com queda de receita acima dos três bilhões.
A queda na receita chega ao patamar de cerca de 25% da receita to- tal do Estado do Pará, demonstrando que essa falta é relevante, gerando
por consequência significativa a insatisfação social e política para com o panorama construído. O total de perda desse intervalo de tempo alcança aproximadamente a marca de 36 (trinta e seis) bilhões de reais, faz com que o Estado do Pará seja o terceiro Estado da federação a deixar de arre- cadar receita pública de ICMS no país, ficando atrás apenas dos Estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro, conforme dados da FAPESPA.
Lira (2003, pp. 35-36) afirma que a Lei Complementar nº 87/96 foi aprovada no Congresso Nacional com iniciativa do governo federal, mas com o apoio das unidades federativas. Seu objetivo era ser um instrumento de po- lítica econômica destinado a reduzir o chamado “custo Brasil”, na medida em que determinou a desoneração da cobrança do ICMS sobre as exportações brasileiras de produtos primários e produtos industrializados semielaborados ou serviços e sobre as operações interestaduais relativas à energia elétrica e ao petróleo, inclusive lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo, quando destinados à industrialização ou à comercialização.
Ainda em validade os efeitos da Lei Estadual n.º 5.530/89, o governo paraense editou a Lei n.º 5.758, de 30 de agosto de 1993, que passou a assegurar o diferimento do pagamento do ICMS sobre operações relati- vas à extração, industrialização, circulação e comercialização de bauxita, alumina, alumínio e seus derivados, no território paraense, desde que não ocorressem saídas dos produtos para fora do território (mercado interno ou externo) ou dentro do Estado (consumidor final) (LIRA, 2003, p. 36).
Assegurou-se um tratamento tributário especial ao complexo indus- trial aluminífero, possibilitando com que o pagamento do ICMS passasse a ser cumulativo (diferentemente do que previa anteriormente a Lei Es- tadual nº 5.530/1989), ao mesmo tempo em que o pagamento deixaria de ser cobrado em cada operação e passaria a cobrado somente na última operação, ou seja, postergado para que a sua ocorrência se desse apenas na etapa final do processo produtivo local. Este tratamento tributário seria de 10 anos a contar da data de início da operação, sendo admitida prorroga- ção por igual período (LIRA, 2003, p. 36).
Já em 1996, por meio da Lei nº 5.943/1996, o governo adotou nova política de incentivos fiscais às atividades produtivas localizadas no seu território, através de: a) incentivos fiscais (inclusive para a mineração) sob a forma de isenção, redução da base cálculo, diferimento, crédito presu- mido e suspensão; b) incentivos financeiros, sob a forma de empréstimo,
R O S E N I P I N H E I R O ( O R G . ) em valor correspondente a até 75% do ICMS; c) incentivos de caráter de infraestrutura, para instalação ou relocalização de empreendimentos em polos de desenvolvimento no Estado (LIRA, 2003, p. 36).
Ocorre que, no início a desoneração ocorria sobre tributos da União. Logo, a desoneração do tributo ocorria somente nesse ente, e não sobre os tributos dos Estados. Os Estados não sofriam com a isenção tributária. A situação muda de figura quando Os Estados-membros começam a deixar de arrecadar ICMS.
Lira (2003, p. 43) explica que quando o princípio da isenção visava garantir que a região se tornasse por excelência a captadora ou geradora de divisas externas para o país – e por conta disso as isenções tributárias ocor- riam nos tributos pertinentes à União –, o Pará, o Maranhão e o Amapá não sofreram impacto negativo na sua arrecadação tributária; ao contrá- rio, elevaram a sua arrecadação por conta da dinamização da produção local com a implantação dos empreendimentos minerais em seu território.
Mas, quando o princípio da isenção passou a ser o da redução do chamado “custo Brasil” – e, consequentemente, as isenções tributárias deveriam também incidir nos tributos estaduais, no caso, no ICMS, que constitui a principal fonte de arrecadação dos estados –, essas unidades federativas sofreram uma redução na sua arrecadação própria, visto que, após a vigência da LC n.º 87/96 (e suas alterações), os produtos primários e os semi beneficiados voltados para a exportação deixaram de ser tributa- dos com relação ao ICMS (LIRA, 2003, p. 43).
O fim, destarte, é sempre o bom atendimento da população e da so- ciedade que necessita de um serviço público que lhe garanta uma boa educação. Esse é o grande desafio para tentar equilibrar a exclusão de ICMS que visa atrair investimentos e capital para essas áreas e o desenvol- vimento em si dessas áreas minerárias que carecem do desenvolvimento social adequado para o progresso.
A história das finanças confirma que qualquer empresário para in- vestir seu dinheiro necessita de um mínimo de segurança jurídica. Esse princípio jurídico é uma das pedras fundamentais para que o dinheiro da livre iniciativa possa circular em empreendimentos que geram lucro e por consequência beneficiem o homem e a sociedade.
Segundo Borges (2011) os recursos que advém dos royalties de explo- ração de minérios na Amazônia poderiam ter melhor utilização em micro
e pequenas empresas, capacitação de mão de obra através do devido treina- mento, microcrédito para as pessoas carentes e necessitadas, sem falar outras formas de apoio à população local, bem como aos menos favorecidos.
2º capítulo: Desenvolvimento Social
Desenvolvimento não se resume a uma única área, mesmo quando abordado dentro da esfera econômica, diversas são as variáveis que somam para resultar em um certo índice de desenvolvimento econômico, mui- tas vezes voltado para a produtividade. Contudo, desenvolvimento social pode estar ou não apartado das questões econômicas, sendo de mais pleno efeito quando unificados e trabalhados de maneira conjunta para benefí- cios mútuos de ambas as áreas, apesar de a produção (o trabalho) ser a base de todas as interações sociais.
Seja no viés social como econômico, a intervenção do Estado e a liber- dade do Mercado podem variar constantemente dentro de uma época, as- sim como diversificar em diferentes regiões, dependendo das peculiaridades das variáveis analisadas. Variáveis essas que conjugam todos os elementos sobre a amostra a ser analisada, como espaço, tempo, atividades mercantis e sociais, dentre outras, em síntese o recorte do universo de estudo.
Num primeiro momento, desenvolvimento já foi compreendido como aumento da produção, ou seja, quanto mais uma determinada re- gião conseguia produzir, mais rica ela era, pois, a sua população conse- guiria adquirir bens e serviços de outras localidades, de maneira a ter um maior bem-estar.
Em um segundo momento desenvolvimento não estaria mais atre- lado à produção geral. O referencial seria a quantidade da unidade por pessoa (potencial trabalhadora), que poderia resultar para a produção de um determinado local. Destarte, quanto mais uma unidade de trabalha- dor conseguisse produzir, mais rica essa região seria, pelo simples fato de necessitar menos para conseguir produzir uma mesma quantidade.
Em um terceiro momento, desenvolvimento era sinônimo de qua- lidade de vida, nessa entendida como bem-estar, não bastaria existir forte atividade econômica, mas também precisaria existir condições de segurança para a garantia contínua da produção e da produtividade, de certa forma uma segurança jurídica efetiva, garantiria segurança econômica, assim, o bem-estar
R O S E N I P I N H E I R O ( O R G . ) dos trabalhadores é uma forma de conseguir com que o mesmo mantivesse ou aumentasse a sua produtividade, como melhoria na qualidade da educa- ção, saúde, segurança pública, qualidade no ambiente de trabalho, seguridade social, saneamento básico, alimentação, comunicação, dentre outras.
Podemos observar que, a concepção de desenvolvimento muda em conjunto ao aumento de variáveis que podem ser analisadas para alvejar- mos o que seria desenvolvimento. Evidentemente que essas variáveis po- dem ser melhor alcançadas tanto com o livre mercado, como pela inter- venção estatal, o que definirá uma ou outra resposta será o momento em que a amostra em questão será analisada.
Pode-se realizar o devido questionamento de qual seria o objetivo da Constituição Brasileira fazendo menção do termo desenvolvimento nacio- nal (art. 3º, inciso III), o que leva a diversas análises do próprio dispositivo isolado e em interpretação sistêmica com o próprio ordenamento jurídico.
Todas as concepções trazidas acima se encaixam dentro da herme- nêutica constitucional, o que leva a uma escolha do leitor e do legislador infraconstitucional para uma estratégia simples ou complexa sobre como utilizar as ferramentas jurídicas para atingir o que é deixado de maneira ampla pelo legislador constitucional originário.
Liberdade ao legislador infraconstitucional de manipular os instru- mentos jurídicos para, de maneira geral, alcançar os objetivos da Repú- blica Federativa do Brasil, amplamente sobre os campos da economia, sociedade, instituições e ambiente, direta ou indiretamente, a estratégia adotada pela sociedade, por intermédio da representação parlamentar de- finirá as bases e matrizes do que é desenvolvimento diante do momento em que cada política será implantada.
Dentre as ferramentas disponibilizadas pelo legislador constitucional originário estão as isenções tributárias, as quais pelo federalismo político fiscal brasileiro, a União (com força no art. 43):
Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular
sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualda- des regionais.
§ 1º Lei complementar disporá sobre:
II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desen- volvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.
§ 2º Os incentivos regionais compreenderão, além de ou- tros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos fe- derais devidos por pessoas físicas ou jurídicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas.
Combinado com o artigo 146 da Constituição onde prevê a União legislando a respeito de aspectos gerais dos tributos Estaduais:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tri- butária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tribu- tários;
c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pe- las sociedades cooperativas.
Permite legislar a respeito dos aspectos gerais dos tributos Estaduais e Municipais, por meio de Lei Complementar, como é o caso da LC 87/96 (Lei Kandir), a qual isentou a tributação pelos Estados sobre minérios brutos