Classificação funcional Antecedentes

Em capítulo anterior, sobre a história do orçamento brasileiro,12 viu-se que, já em 1933, houve tentativa de introdução do critério funcional por meio de uma classificação ainda bastante embrionária. Com o Decreto-lei ne 1.804/39 e, espe­ cialmente, com o Decreto-lei ne 2.416/40, que padronizaram os orçamentos esta­ duais e municipais, foi adotada uma classificação por serviços e subserviços, que não deixava de ser a própria classificação funcional. Mais tarde, com a Lei ns 4.320/64, o critério foi definitivamente consagrado. Dez funções, cada uma subdividida em dez subfunções, foram então criadas. Procederam-se algumas alterações ao longo do tempo, mas a listagem das funções que mais tempo vigorou foi a seguinte:

0 - Governo e Administração Geral 1 - Administração Financeira 2 - Defesa e Segurança

3 - Recursos Naturais e Agropecuários 4 - Viação, Transportes e Comunicações 5 - Indústria e Comércio

6 - Educação e Cultura 7 - Saúde

8 - Bem-estar Social 9 - Serviços Urbanos

As subfunções tinham como objetivo tirar um pouco do caráter de agregação das funções. Exemplificando, as dez subfunções da Função 6 - Educação e Cultura - eram as seguintes:

6.0 -Adm inistração 6.1 - Ensino Primário

6.2 - Ensino Secundário e Normal 6.3 - Ensino Técnico-Profissional 6.4 - Ensino Superior

6.5 - Ensino e Cultura Artística 6.6 - Educação Física e Desportos

Classificação da Despesa 9 5

6.7 - Pesquisas, Orientação e Difusão Cultural 6.8 - Patrimônio Artístico e Histórico

6.9 -D iversos

Percebe-se que a classificação funcional tinha sua utilidade principal no plano sintético, isto é, propiciava informações sobre o volume das despesas num nível de agregação bastante alto. Assim, por exemplo, o orçamento da União mostrava, por intermédio da Subfunção 4.2 - Transportes Rodoviários que aí seria apli­ cado determinado volume de recursos, sem, no entanto, dar indicações sobre as realizações a serem efetivadas. Os outros critérios que se apresentavam, combi­ nados com a classificação funcional, não podiam auxiliar, pois tinham seus obje­ tivos próprios.

Consciente de que a trajetória do aperfeiçoamento orçamentário passaria pelo critério funcional, o Governo Federal deu o próximo passo, introduzindo, a partir de 1974, a classificação funcional-programática.13 Na realidade, o govem o apro­ veitou um dispositivo da Lei ne 4.320/64,14 que autoriza o Executivo a atualizar os anexos da mesma, e ampliou substancialmente a classificação funcional, além de desdobrá-la em maior número de categorias classificatórias. O critério ficou, en­ tão, assim estruturado: a categoria função foi mantida e teve seu número ampliado para 16. A categoria subfunção desapareceu e em seu lugar surgiram os programas, que se subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades.

A dassificação funcional associada à classificação por programas vigorou até o exercício de 1999, no caso dos orçamentos da União, dos Estados e do Distrito Federal, e até o exercício de 2001 nos orçamentos municipais. A partir dos referi­ dos exercidos, por determinação de portarias do Govemo Federal, retomou-se à dassificação por funções e subfunçoes separada da classificação por programas.15

Finalidade

Quais os montantes de recursos aplicados nas áreas de Educação, Saúde, Trans­ portes etc.? As aplicações dos Municípios no Ensino Fundamental vêm crescendo? Em que proporção? A finalidade principal da dassificação funcional é fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado. De acordo com Burkhead, a “classificação funcional pode ser chamada classificação para os cida­

dãos, uma vez que proporciona informações gerais sobre as operações do Gover­

13 Portaria ne 9, de 28-1-1974, do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. 14 Art. 113.

15 Portaria na 117, de 12-11-1998, substituída pela Portaria n- 42, de 14-4-1999, ambas do Minis­ tério do Orçamento e Gestão.

9 6 Orçam ento P úblico * G iacom oni

no, que podem ser apresentadas em uma espécie de orçamento resumido” . (Grifos do original)16

Categorias

O critério funcional de classificação da despesa possui duas categorias: função e subfunção, A função é entendida como “o maior nível de agregação das diver­ sas áreas de despesa que competem ao setor público” . Já a subfunção “ representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público” .17

A nova classificação funcional compreende 28 funções e 109 subfunções.18 O aumento do número de funções em relação à classificação funcional-programática decorre, basicamente, da opção em transformar em duas o que era, antes, uma

função agrupada. Exemplo: na classificação funcional-programática, Educação e

Cultura formavam a Função 08; na nova classificação, passam a constituir as Fun­ ções 12 e 13, respectivamente.19 O classifícador apresenta igualmente novidades, visando destacar novas áreas em que ação do Estado passa a ter especial signifi­ cado. É o caso, por exemplo, das Funções 03 - Essencial à Justiça; 14 - Direitos da Cidadania; 19 - Gestão Ambiental; 21 - Organização Agrária; e 27 - Desporto e Lazer.

Do ponto de vista instrumental, o classifícador inova ao trazer a Função 28 - Encargos Especiais, que “engloba as despesas em relação às quais não se pos­ sa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portan­ to, uma agregação neutra” .20 Com essa medida, corrige-se importante deficiência das classificações anteriores que, na falta de classificação neutra ou compensató­ ria, ensejavam equívocos nas demonstrações e nos registros das transações.

Com relação às subfunções, as mesmas poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo à Portaria ns 42/99.21 Das 109 subfunções da nova classificação, mais da metade eram p ro­

gramas ou subprogramas na classificação funcional-programática, o que reforça

16 BURKHEAD, J. Op. cit. p. 149.

17 Portaria ne 42, de 14-4-1999: art. l fi, §§ I a e 3a.

18 Ver, no final deste capítulo, o classifícador por funções e subfunções no Apêndice 6.1.

19 Outros exemplos: 05 - Defesa Nacional e 06 - Segurança Pública; 08 - Assistência Social e 09 - Previdência Social; 10 - Saúde e 17 - Saneamento; 15 - Urbanismo e 16 ~ Habitação; e 22 - In­ dústria e 23 - Comércio e Serviços.

20 Portaria na 42, de 14-4-1999: art. § 2a. 21 ídem, art. I a, § 4a.

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a crítica feita, muitas vezes, ao caráter tradicionalista do classificador aprovado pela Portaria na 9/74.22