I Norma geral
A. Classificação institucional Finalidade
A classificação institucional, também chamada departamental é, provavel mente, a mais antiga das classificações da despesa orçamentária. Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa, isto é, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a progra mação orçamentária. É um critério classificatório indispensável para a fixação de responsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.
A classificação institucional apresenta vantagens e desvantagens, vistas assim por Teixeira Machado:
a) Vantagens
1. Permite “comparar” imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas.
2. Permite identificar o agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, para dado programa.
3. Serve como ponto de partida para o estabelecimento de um programa de contabilização de custos dos vários serviços ou unidades adminis trativas.
4. Quando combinado com a classificação funcional, permite focalizar num único ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.
b) Desvantagens
1. Se usado de forma predominante, impede que se tenha uma visão global das finalidades dos gastos do governo, em termos das funções precípuas que deve cumprir.
2. Tende a gerar rivalidades interorganizacionais na obtenção de do tações, quando da preparação do orçamento e da sua aprovação no Legislativo.
3. A demonstração de quanto um órgão está autorizado a despender, em determinado exercício, não contribui em nada para a melhoria das decisões orçamentárias, por apresentar apenas quantias que são necessárias para o funcionamento interno do órgão, fato que interes
Classificação da Despesa 9 1
sa mais ao administrador do mesmo do que ao legislador ou ao povo em geral.7
Categorias
A classificação institucional é constituída por duas categorias - órgão e unidade
orçamentária - cuja base legal encontra-se nos artigos 13 e 14 da Lei nQ 4.320/64.8
De acordo com esses dispositivos, a categoria órgão tem o sentido de órgão de Govemo ou unidade administrativa. Já a unidade orçamentária compreende uma repartição do órgão ou um agrupamento de serviços que se subordinam a deter minado órgão. Das duas categorias, a unidade orçamentária é a mais importante, pois a ela se consignam os recursos orçamentários (dotações).
Durante algum tempo, houve certa confusão no entendimento correto des ses conceitos, sendo comum encontrarem-se orçamentos que consideravam como
unidades orçamentárias o que, na realidade, eram projetos e atividades, como, por
exemplo: conservação de estradas, pavimentação de ruas, iluminação pública, manutenção do ensino etc. Com a introdução, posteriormente, da classificação funcional-programática, as dúvidas foram eliminadas, já que a unidade orçamentá
ria claramente assumiu a conotação de unidade executora do projeto ou atividade
(categorias componentes da nova classificação).
Teixeira Machado e Heraldo Reis ajudam a esclarecer a questão ao conside rarem que a cada unidade orçamentária deve corresponder:
• responsabilidade pelo planejamento e execução de certos projetos e ati vidades;
• competência para autorizar despesa e/ou empenhar. Desse modo, a unidade orçamentária tomar-se-á o centro de:
• planejamento;
• elaboração orçamentária; • execução orçamentária; • controle interno; e • de custos.9
7 MACHADO JR., J. T. Op. cit. p. 114.
8 wArt. 13. Observadas as categorias econômicas do artigo 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de Govemo, obedecerá ao seguinte esquema: “Art. 14. “Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.”
9 MACHADO JR., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei rfi 4.320 comentada. 26. ed. Rio de Janeiro: IBAM. 1995. p. 51.
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Em decorrência do modelo federativo brasileiro, os entes da Federação - a União, o Distrito Federal, cada Estado e cada Município - têm seu orçamento pró prio, em que adotam plano de contas dos órgãos e unidades orçamentárias, o qual acompanha, com bastante proximidade, a estrutura administrativa respectiva. Nem todos os setores, porém, aparecem destacados no orçamento; a classificação institucional mostra apenas aquelas unidades responsáveis pela execução da pro gramação de trabalho contemplada no orçamento.
Assim, no orçamento da União aparecem os órgãos e repartições federais, classificados inicialmente pelos três Poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo. O Poder Executivo, por exemplo, é primeiramente subdividido em órgãos: Presi dência da República, Ministério da Agricultura, da Educação, da Saúde, dos Trans portes etc. Cada órgão, por sua vez, é subdividido em unidades orçamentárias. Exemplificando: o órgão Ministério da Educação compreende diversas unidades
orçamentárias: Universidade Federal do Rio de Janeiro, Fundação Universidade
Federal de Ouro Preto etc.
A grande descentralização que caracteriza a estrutura organizacional do Go verno Federal tem implicações importantes para o critério institucional. Confor me as disposições do Decreto-lei na 200/67, a administração federal brasileira compreende:
• a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estru tura administrativa da Presidência da República e dos ministérios; • a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: - autarquias;
- empresas públicas;
- sociedades de economia mista; - fundações públicas.10
Na vigência da regra constitucional anterior a 1988, o orçamento anual com preendia despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebiam subvenções ou transferências à conta do Tesouro. A nova Constituição Federal inovou neste particular, pois passou a exigir que as receitas e despesas dos Poderes da União, seus fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social.11
10 Decreto-lei n2 200, de 25-2-1967: art. 4a, atualizado pela Lei ne 7.596, de 10-4-1987. 51 Constituição Federal de 1988: art. 165, § 5S, I.
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Conforme foi visto no capítulo anterior, sobre os princípios orçamentários, a atual Constituição exagera nas exigências quanto ao cumprimento da univer salidade orçamentária. Entre as entidades da administração indireta, há várias situações de interesse para a presente questão. As autarquias e fundações públi
cas geram pouca ou quase nenhuma receita própria e dependem de recursos do
Tesouro para sua manutenção. No caso das sociedades de economia mista, ocor re o contrário; em geral, elas operam em mercado competitivo e são lucrativas. Entre as empresas públicas, há aquelas financeiramente autossuficientes, como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), e há as que dependem de aportes regulares de recursos do Tesouro, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). Além dessas situações, tem, também, interesse para a
classificação institucional o caso das empresas estatais que prestam serviços quase
exclusivamente para o Estado.
Essas questões deverão ser adequadamente esclarecidas pela lei complemen tar que, conforme determinação constitucional, será elaborada com vistas a pôr em prática os novos conceitos sobre o orçamento público e, mesmo, normatizar a gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta. A nova lei deverá definir, por exemplo, o nível de detalhamento do orçamento de uma en tidade de administração indireta que dependa de transferências do Tesouro para sua manutenção, assim como o detalhamento da entidade que é autossuficiente financeiramente.
A partir do exercício de 1988, o Poder Executivo federal optou por reduzir a discriminação da classificação institucional, reunindo todos os setores da adminis tração direta de cada órgão em apenas uma unidade orçamentária. Já as entidades da administração indireta e os fundos continuaram a constituir, cada um, unidades
orçamentárias. Com essa menor discriminação na lei orçamentária, tem-se menor
transparência nas contas da administração direta, em especial dos ministérios mais bem dotados de recursos.
O orçamento federal brasileiro apresenta outra particularidade no âmbito da classificação institucional. Trata-se da caracterização, como órgão, de certas des pesas ou encargos que não possuem nenhuma conotação própria de entidade ou unidade administrativa. É o caso, por exemplo, dos “órgãos” Encargos Financei ros da União, Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Operações Oficiais de Crédito e Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal. Em tais “órgãos” , estão consignadas grandes somas de recursos, daí a razão de sepa- rá-las e individualizá-las também na classificação institucional. Alocar tais pro gramações ao lado das demais despesas do Ministério da Fazenda - supervisor da maior parte desses recursos incharia de maneira desproporcional o orçamento desse órgão e impediria a desejável transparência sobre parcela importante das finanças federais.
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