Orçamento tradicional x Orçamento-programa »

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Apesar das dificuldades que cercaram a implantação do PPBS, boa parte de seus elementos conceituais está, presentemente, integrada no Orçamento-pro­ grama, cuja feição moderna, conforme já afirmado, incorporou quase todas as ideias reformistas geradas, especialmente, após a Segunda Guerra Mundial. 0 Orçamento-programa resultante dessas modernas orientações é mais ambicioso e, consequentemente, de mais difícil aplicação prática. Isso é compreensível, pois aumentou a distância a ser ultrapassada entre as formas tradicionais e modernas de orçamentação. No Quadro 8.1 estão sintetizadas as principais diferenças entre o orçamento tradicional e o Orçamento-programa.

Quadro 8.1 Principais diferenças entre o orçamento tradicional e o Orçamento-pro-

grama.

Orçamento Tradicional Orçamento-programa

1. 0 processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e pro­ gramação.

2. A alocação de recursos visa à aquisição de meios.

3. As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.

4. Na elaboração do orçamento são consi­ deradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.

5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.

6. Principais critérios classificatórios: uni­ dades administrativas e elementos. 7. Inexistem sistemas de acompanhamento

e medição do trabalho, assim como dos resultados.

8. 0 controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legali­ dade no cumprimento do orçamento.

1. 0 orçamento é o elo entre o plane­ jamento e as funções executivas da organização.

2. A alocação de recursos visa à consecu­ ção de objetivos e metas.

3. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técni­ cas das alternativas possíveis.

4. Na elaboração do orçamento são consi­ derados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. 5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.

6. Principal critério de classificação: functonal-programático.

7. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados.

8. 0 controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações gover­ namentais.

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p. Lim itações e críticas a o O rçam en to-p ro gram a

Mesmo em sua concepção mais original, o Orçamento-programa já representa­ va significativo avanço em relação aos sistemas orçamentários vigentes. A riqueza conceituai do novo modelo de orçamento era sua grande força, mas, ao mesmo tempo, uma forte limitação, pois implicava vencer, além da natural resistência às xnudanças, típica da administração pública, as concepções e os princípios de uma área cheia de tradições.

Após a implementação da classificação programática, o que foi alcançado sem muitos problemas na maior parte dos países e instituições, surgiu uma dificuldade concreta: a adoção de padrões de medição do trabalho, especialmente a defini­ ção dos produtos finais. Segundo Gonzalo Martner “para o Orçamento-programa, \ a definição dos produtos finais é fundamental, é a que dá significado ao sistema

j;.-ie' é, por sua vez, seu fator mais limitante” .13 Em primeiro lugar, há a necessidade

:; de que os novos conceitos sejam conhecidos por todos os órgãos executores de h atividades e programas, bem como por todos os técnicos que elaboram e avaliam

projetos e programas e por todas as autoridades que tomam decisões. Em segun- do lugar, as próprias dificuldades em identificar produtos finais fazem com que í sejam apressadamente apontados como tal verdadeiros produtos intermediários ou

produtos de segunda Unha, que certamente perderão na comparação com outros produtos finaü, quando do cotejamento dos programas a serem contemplados com

;;; recursos. Em terceiro lugar, certas atividades relevantes do Estado são intangíveis, r ; seus resultados não se prestam a medições; um sistema orçamentário que valoriza ^sobremaneira a quantificação dos produtos finais pode, nesses casos, acabar indu- 2; zindo decisões de alocação de recursos grosseiramente equivocadas.

: O Orçamento-programa estava às voltas com essas limitações no plano da men- l suração física quando houve a tentativa de implantação do PPBS no serviço fede-

ral americano. As ambições do novo sistema significaram novas limitações. Uma £ das principais aparecia junto ao primeiro dos requisitos do PPBS: a identificação / dos objetivos e propósitos do governo. O novo sistema orçamentário recomenda a : utilização de análise científica na definição dos objetivos governamentais, o que, no entendimento de Frederick Mosher, é impossível de ser feito, pois a escolha í dos objetivos resulta de juízos de valor havendo, ainda, muita motivação política í no processo de decisão.14

13 MARTNER, Gonzalo. Op. cit. p. 199-200.

fi ;14 Apud CARVALHO, Getúlio. Orçamento-programa: o fito e o mito. Revista de Administração Mu-

f . nicipal Rio de Janeiro, 20(118): 61, maio/jun. 1973; apud CARVALHO, Getúlio. Processo decisório:

o a fronteira política e os limites econômicos. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: 7(1): 5.-.12, jan./mar. 1973.

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Na opinião de Allen Schick, autor identificado com a doutrina do PPBS, o fracasso da tentativa de introdução do sistema na administração civil americana ■ deveu-se, especialmente, a erros na estratégia de implantação.

A morte do PPBS resultou de múltiplas causas, mas qualquer delas isoladamente produziria o mesmo efeito. Morreu em virtude da maneira por que foi introduzido, por cima do muro e sem muita preparação. Mor- - reu por causa da arrogante insensibilidade dos novos homens no poder às tradições orçamentárias, às lealdades institucionais e às relações pessoais. Morreu por falta de adequado suporte e liderança com parcos recursos in­ vestidos. Em seu apogeu, a equipe do Bureau de Orçamento encarregada;: de orientar e promover o esforço governamental não ia além de 12 profis­ sionais. O PPBS morreu por deficiência de bons analistas e de dados e por i exigir muito tempo para suprir o déficit. As causas do passamento do PPBS ^ foram tão variadas e numerosas quanto as perspectivas daqueles que estu­ daram a debacle.15

A lista de Schick continua: o Bureau de Orçamento ao implantar o PPBS sim- í plesmente transplantou os procedimentos vigentes no Departamento de Defesa, sem considerar as particularidades dos departamentos civis. Além disso, o sistema ; todo foi concebido sem levar em conta a participação do Congresso no processo í orçamentário. De todas as causas do fracasso, a principal, segundo o autor, foi a ; resistência empreendida pelos orçamentistas que os técnicos do PPBS (economis- tas, analistas de sistemas etc.) não souberam vencer.16

Aaron Wildavsky, geralmente apontado como o mais severo crítico do PPBS, j não concorda com tais justificativas e afirma que os defeitos do sistema estão no ; plano dos princípios, não de implementação. Com duas classes de argumentos ataca os princípios do PPBS. Em primeiro lugar, o critério que preside a elabora- : ção dos orçamentos é o incrementalismo, isto é, grande parte dos recursos é apro­ priada em programas antigos, já objetos de análises e decisões anteriores, e os novos programas têm de competir em busca dos poucos recursos disponíveis, o chamado incremento anual. O orçamento seria então uma espécie de iceberg, cuja grande parte submersa está sempre comprometida e “ a salvo” das avaliações.17 Para operar adequadamente, o PPBS necessitaria de uma realidade bem diversa, em que os programas seriam permanentemente reavaliados e substituídos caso não produzissem os resultados desejados. N o outro argumento, Wildavsky criti­ ca o PPBS por pretender enquadrar as grandes decisões em processos racionais e científicos. Escreve o autor:

15 SCHICK, Allen. Op. cit. p. 139. 16 Idem, ibidem. p. 133-155.

17 WILDAVSKY, Aaron. The politics ofthe budgetary process. 2. ed. Boston: Little Brown and Com- pany, 1974. p. 13.

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PPBS é como a equação simultânea de intervenção governamental na sociedade. Se alguém define precisamente os objetivos, se encontra medi­ das quantitativas para eles, se especifica meios alternativos de alcançá-los com diferentes tipos de recursos, e se os ordena de acordo com as conve­ niências, terá resolvido os problemas sociais daquele período. Esse alguém terá apenas que manter o orçamento atualizado a cada ano.18

Ao buscar esse tipo de racionalidade, o PPBS seria irracional, pois ignoraria as forças dos grupos de pressão e as influências políticas que cercam o processo decisório governamental.19

18 Idem, ibidem. p. 206-207.

19 Idem, ibidem. Outro trabalho que comenta as posições críticas de Wildavsky e analisa os dile­ mas do PPBS é LEZAR, Eliane Seigneur. Como salvar o PPBS? Revista ABOP Brasília, 4(2): 101-129, maio/ago. 1978.