Codificação do processo administrativo no direito brasileiro

Conforme mencionado anteriormente, a LPAF tem por escopo regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. É inegável que a referida lei

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FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Os Direitos Administrativos e os Direitos Processuais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, p. 29.

118 _{SANDULLI. Aldo M. Il procedimento amministrativo. Milão: Giuffrè, 1964. p. 56-175-290.} 119

83 traz em si inspirações importantes oriundas do direito alienígena120, mas a principal inspiração trata-se do CPC vigente quando de sua elaboração.

A codificação do processo administrativo no Brasil obedeceu a uma tendência de codificações de leis de processo administrativo nos países latino-americanos que teve início na década de 70.121 O movimento doutrinário também foi importante para que a processualidade na atividade administrativa fosse evidenciada.

Válido destacar que a codificação densificada por meio da LPAF, para além do ambiente internacional propício ao seu desenvolvimento, decorre de uma importante evolução legislativa no Brasil. Em 1938, por meio do anteprojeto de Código de Direito Administrativo apresentado por Themístocles Brandão Cavalcanti, foi dado início à consciência da importância de sua regulamentação, apesar do projeto apresentado não ter efetivamente resultado na elaboração de uma lei sobre o tema.

Já havia nessa época a consciência de que os preceitos do processo jurisdicional não poderiam ser replicados em sua integralidade para os processos na esfera administrativa. Em outros termos, ainda que a processualidade administrativa em muito se inspire em alguns institutos do processo judicial, há peculiaridades essenciais do processo jurisdicional que não são aplicáveis ao processo administrativo. A título ilustrativo, o princípio do juiz natural é uma garantia inerente ao processo jurisdicional que, de um modo geral, não se aplica em sua integralidade122 à Administração Pública, uma vez que,

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Dentre as inspirações, merece destaque a influência da legislação processual de direito administrativo espanhola (Lei n.º 30/92, também conhecida por Lei Espanhola da Administração Pública e Procedimento Administrativo – “LAP”). As influências mais evidentes da legislação espanhola na Lei n.º 9784/1999 consistem (a) na redação do artigo 3º, que trata dos direitos dos cidadãos; (b) na redação dos artigos 12, 13 e 14 que tratam da delegação de competência pelos órgãos administrativos; (c) na redação dos artigos 6º, 7º e 8º que tratam do inicio do processo.

121 _{A Argentina editou em 1972 uma norma geral sobre procedimento administrativo. O Uruguai, inspirado}

pelo normativo argentino, promulgou em 8 de agosto de 1973 o Decreto n.º 640/1973 com normas de caráter geral sobre o padrão de atuação da Administração Pública. Em 1978, a Costa Rica edita um Código de Direito Administrativo que, entre outras disposições, previa normas de caráter processual. Em 1984, a Venezuela editou a Lei Orgânica de Procedimentos Administrativos da Venezuela e, em 1984, a Colômbia inseriu um novo trecho sobre processo administrativo no Código contencioso administrativo.

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A Argentina editou em 1972 uma norma geral sobre procedimento administrativo. O Uruguai, inspirado pelo normativo argentino, promulgou em 8 de agosto de 1973 o Decreto n.º 640/1973 com normas de caráter geral sobre o padrão de atuação da Administração Pública. Em 1978, a Costa Rica edita um Código de Direito Administrativo que, entre outras disposições, previa normas de caráter processual. Em 1984, a Venezuela editou a Lei Orgânica de Procedimentos Administrativos da Venezuela e, em 1984, a Colômbia inseriu um novo trecho sobre processo administrativo no Código contencioso administrativo.

122 _{O Superior Tribunal de Justiça já entendeu que o princípio do juiz natural seria aplicável ao processo}

84 mesmo no caso de órgãos com função jurisdicional, é pouco comum a existência de uma estrutura permanente e independente de servidores encarregados da função decisória123.

Foram então elaboradas normas processuais com caráter específico para regulamentar determinados processos administrativos, demonstrando que a lacuna administrativa acerca de uma processualização da atividade administrativa era preenchida por meio de normas específicas. Nesse sentido, importante mencionar exemplos de normativos que antecederam a elaboração da LPAF como, por exemplo, o processo de tombamento (regulamentado pelo Decreto-lei n.º 25/1937), o processo de desapropriação (regulamentado, no âmbito federal, pelo Decreto n.º 70.235/1972); e posteriormente, os processos disciplinares administrativos no âmbito federal (Lei n.º 8.112/1990); o processo licitatório (Lei n.º 8.666/1993), bem como os processos previstos no âmbito da antiga lei de defesa da concorrência (Lei n.º 8.884/1994).

A exposição de motivos da LPAF deixa claro que sua edição reflete uma mudança de perspectiva de uma Administração Pública de caráter essencialmente autoritário para um viés mais democrático e participativo:

“A Comissão firmou como parâmetros básicos da proposição os ditames da atual Constituição que asseguram a aplicação nos processos administrativos dos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como reconhecem a toso o direito de receber informações dos órgãos públicos em matéria de interesse particular ou coletivo e garantem o direito de petição e a obtenção de certidões em repartição pública (art. 5º, nºs XXXIII, XXXIV e LV). Considerou ainda a missão atribuída à defesa de direitos difusos e coletivos com a participação popular e associativa.”

Em relação a seu alcance, a LPAF enfrentou algumas dificuldades relacionadas à divisão de competências federativas. A rigor, a LPAF estaria adstrita a processos em curso

aplicação do princípio do juiz natural mostra-se viável em sede de processo administrativo, como corolário dos princípios de segurança jurídica, do devido processo legal e da ampla defesa. (...)”. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 24.258/RN. Recorrente: Ricardo Augusto De Oliveira Cavalcanti. Recorrido: Estado do Rio Grande do Norte. Relatora: Ministra Denise Arruda. Brasília, DF, 13 de novembro de 2007.

123 _{Vale ressaltar que a inaplicabilidade prima facie do princípio do juiz natural não implica permite a prática}

de abusos, uma vez que a Administração Pública ainda está sujeita aos princípios da imparcialidade e impessoalidade que inibem a adoção de qualquer comportamento abusivo.

85 na esfera federal, sendo certo que a autonomia federativa garante a Estados e Municípios a prerrogativa de elaboração de regulamentação própria sobre a matéria.124

Ainda que sem violação da autonomia dos entes federativos não se possa impor a aplicação, para além de um caráter subsidiário, da LPAF a das outras esferas da Administração Pública, é evidente que uma norma dessa importância exerce influência na normatividade de outras esferas do Estado brasileiro.125 Para ilustrar, convém mencionar a Lei Distrital n.º 2.834/2001 que expressamente estende a aplicabilidade da LPAF aos atos e processos administrativos no âmbito da Administração direta e indireta do Distrito Federal.

Ainda que cada ente federativo disponha de competência para elaborar legislação própria para a regulamentação do processo administrativo, a estrutura das fases processuais, tal como prevista na LPAF, guiou a normatividade de outras esferas, sendo, logo, um importante ponto de partida à correta compreensão da dinâmica da processualidade administrativa para que, em um segundo momento, seja possível inserir adequadamente a teoria da desconsideração da personalidade jurídica.

2.2.3 A estrutura do processo administrativo prevista na Lei n.º 9.784/1999 e sua relação