Collor de Mello (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1995): reprodução de práticas regulatórias e inovação com programas de avaliação

Na condição de um processo socialmente construído e estruturado por uma pluralidade de atores e seus divergentes interesses, a avaliação e a regulação da educação superior brasileira ganham centralidade e expandem-se como política de Estado a partir dos anos de 1990, na República Nova (BARREYRO; ROTHEN, 2009; DOURADO, 2002; FERREIRA; ASSIS, 2013; SOUSA, 2009; WEBER, 2010).

A primazia pelo desenvolvimento econômico sob as orientações do neoliberalismo impôs, por meio de um discurso teórico-ideológico sistematicamente elaborado e forte, reformas no Estado como um receituário técnico e singular no processo de superação de seus problemas econômicos e para estabilidade financeira.

É no governo de Collor de Mello (1990-1992), em sintonia com o conteúdo político, social e ideológico do governo Thatcher (1979-1990) na Inglaterra, que o discurso neoliberal começa a se firmar no Brasil como uma estratégia para superação dos problemas econômicos, notadamente da persistência do fenômeno da alta inflação que impactava na gestão da economia nacional, bem como das possibilidades da inserção desse País no mercado internacional. Sobre esse início da era neoliberal no Brasil, Paulini (2006, p. 90) faz a seguinte afirmação:

A difusão cada vez maior do discurso neoliberal é que foi produzindo, desde o governo Collor, os argumentos necessários para promover, num país recém-democratizado, com um movimento social e ainda comemorando as “conquistas” de 1988, esse tipo de mudança.

Sob tais orientações e a par de imperiosa determinação constitucional de garantia de um padrão de qualidade, conforme art. 206, inciso VII, no contexto do governo Collor de Mello, a necessidade urgente de um processo sistemático e global da avaliação das instituições e cursos foi pauta em eventos acadêmicos organizados por instituições federais, assim como de planos do Estado.

Em abril de 1992, no III Seminário Internacional de Administração Universitária,62 a avaliação das instituições e cursos de graduação foi tratada como 62 _{Seminário foi realizado no período de 27 a 30 de abril de 1992, promovido conjuntamente pela} Organização Universitária Interamericana (OUI), Universidade Federal do Rio Grande do Norte e

um tema de extrema atualidade e complexidade, impondo a reflexão do meio acadêmico sobre a necessidade de sistemas de avaliação para a totalidade do ensino superior brasileiro. Ademais, foram apresentados modelos de avaliação desenvolvidos em universidades públicas nacionais e internacionais.63

As diferentes concepções e valores político-científicos e pedagógicos sobre o papel das universidades brasileiras não foram aspectos inibidores na definição de consensos entre os participantes do seminário. Pelo contrário, a avaliação tanto das universidades públicas como das demais instituições foi considerada uma realidade inevitável. Nesse sentido, Landim (1992, p. 58), participante do seminário e reitor da Universidade Estadual de São Paulo à época, afirmou:

Se há consensos sobre a necessidade da avaliação, registram-se divergências profundas quanto às formas de operacionalização, quer da autoavaliação, no âmbito das próprias universidades, quer da realizada por órgãos externos a essas instituições.

A afirmação desse reitor representava a posição da comunidade acadêmica, advinda de propostas formuladas no governo José Sarney, notadamente do Geres, pela forte vinculação do financiamento à avaliação das universidades. Ademais, havia o temor de que a avaliação externa fosse confiada aos órgãos do governo responsáveis pela alocação de recursos e, com efeito, interferências indevidas e pressões pudessem cercear a autonomia acadêmica dessas instituições.

Em outra perspectiva, a avaliação era advogada como instrumento de gestão para aperfeiçoamento e desenvolvimento da instituição. Nesse sentido, algumas propostas pioneiras foram apresentadas, a exemplo da avaliação dos cursos de graduação e da avaliação institucional da Universidade de Brasília (UnB). Enquanto algumas universidades brasileiras colocavam em prática suas propostas de avaliação, o governo Collor de Mello instituiu, pela Portaria n. 287, de 10 de dezembro de 1992, Comissões de Especialistas de ensino vinculadas à Secretaria

Universidade de Québec, com apoio do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB), Organização dos Estados Americanos (OEA), Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (ACDI), Secretaria Nacional do Ensino Superior (SENESu-MEC), Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Associação de Universidades Amazônicas (UNAMAZ) e Fundação Norte-Rio-Grandense de Pesquisa e Cultura (FUNPEC).

63 _{A iniciativa da UnB é uma demonstração da proatividade das universidades públicas brasileiras ao} assumirem a avaliação institucional e de cursos como uma forma de rever e aperfeiçoar o projeto acadêmico e sociopolítico dessa organização acadêmica em uma perspectiva formativa de autorregulação. Ademais, a adoção de políticas institucional de avaliação foi um salto à frente das iniciativas estatais.

de Educação Superior (SESu) do Ministério da Educação (MEC), para o delineamento de uma proposta de avaliação do ensino superior.

Sobre essa questão, Barreyro e Rothen (2009), Zainko (2008) e Weber (2010) destacam que o trabalho dessas comissões consistia em prestar assessoria à SESu/MEC na instalação e acompanhamento de um processo permanente de avaliação para fins de melhoria dos padrões de qualidade do ensino superior. A famigerada inexistência de padrões de qualidade, como anunciado pela comissão de 1985, continuava sendo uma questão emblemática nesse governo.

Aparentemente, os propósitos reformistas do Estado em prol da reestruturação de sua relação com as instituições de educação superior, prioritariamente as sob sua responsabilidade financeira, contemplavam, entre outros aspectos, ações de aprofundamento do papel da avaliação como um instrumento de política para o desenvolvimento desse nível educacional. Para Zainko (2008), em essência, a intenção era outra: o que se buscava era incrementar a eficiência e a produtividade das instituições de educação superior por meio de ações centralizadoras e controladoras por parte do Estado.

Nesse sentido, embora o discurso da qualidade como melhoria das condições de ensino das instituições orientasse essa produção, o modelo de eficiência e produtividade para atendimento aos desígnios do capitalismo internacional ganhava força. Em tal conjuntura, negociações e trocas para a legitimação dos interesses hegemônicos da lógica do capital (MÉSZÁROS, 2000) são, mais uma vez, assumidas como fulcro orientador do desenvolvimento econômico a partir do governo Collor de Mello.

Diante da configuração política que o governo Fernando Collor de Mello instituiu para a educação superior, os processos de autorização e reconhecimento de instituições e cursos de graduação foram ratificados no conteúdo do Decreto n. 359/1991. Além disso, intentou-se restringir o papel do CFE na elaboração e deliberações sobre a expansão e o desenvolvimento da educação superior, conferindo-se maior participação aos Conselhos Estaduais de Educação (CEE), especialmente nos processos de autorização em seus limites territoriais. A partir de então, esse sistema comportaria as instituições federais e as mantidas pela iniciativa privada em todo o território nacional.

A investida na diminuição do poder do CFE fazia-se pelo discurso de garantia do padrão de qualidade da educação superior, destacando o papel da SESu na sistemática de autorização e reconhecimento das instituições e seus cursos. No entanto, o CFE continuou com a gestão desses processos, com a possibilidade de transferência aos CEE nos termos do art. 15 da Lei n. 4.024, de 1961. Em vista do disposto nesse artigo, o estado que mantivesse durante cinco anos universidade própria, com funcionamento regular, faria jus a essa prerrogativa.

Com o impeachment de Collor, Itamar Franco assumiu a Presidência da República; com ele, as ideias da “reestruturação produtiva” (FRIGOTTO, 2005; VIEIRA, 2000), como eixo central da estratégia econômica que se apoia na desregulamentação, na privatização e na regulação pelo mercado, começam a ser efetivamente colocadas em prática pelo Estado. Nesse contexto, ao mesmo tempo que apresentou elementos de continuidade dos processos de regulação nacional do governo Collor de Mello, promoveu relevantes concretizações no que diz respeito à avaliação da educação superior. O conteúdo dos dispositivos legais contidos no quadro 15, a seguir, retratam essa questão.

Dispositivos legais Ementa

Resolução n. 1, de 4 de fevereiro de 1993

Fixa normas para autorização de funcionamento de Instituições Isoladas de Ensino Superior, de cursos de Graduação e aumento de vagas em cursos existentes e dá outras providências.

Portaria n. 130, de 14 de julho de 1993

Cria a Comissão Nacional de Avaliação para estabelecer diretrizes e viabilizar a implementação do processo de avaliação institucional nas universidades brasileiras.

Portaria n. 171, de 1º de setembro de 1993

Cria o comitê assessor do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras – PAIUB.

Decreto n. 1.303, de 08 de novembro de 1994.

Dispõe sobre a criação de universidades e estabelecimentos isolados de ensino superior e dá outras providências.

Portaria n. 1.855, de 30 de dezembro de 1994

Institucionaliza a Comissão Nacional de Avaliação das Universidades Brasileiras – PAIUB.

Quadro 15 – Documentos da regulação nacional no governo de Itamar Franco Fonte: elaboração da autora (2013).

A Resolução n. 01/1993, elaborada em nome da garantia de um padrão de qualidade, exigência constitucional expressa no art. 206, inciso VII e art. 209, inciso II da Constituição de 1988, introduziu apenas duas alterações na sistemática de autorização e reconhecimento das instituições e seus cursos. A primeira, em relação ao projeto do curso, o qual deveria abordar (i) bases legais, filosóficas, socioculturais e institucionais que fundamentavam a concepção, os objetivos do curso; (ii)

organização curricular; (iii) corpo docente; instalações físicas, laboratórios e equipamentos; (iv) planejamento econômico-financeiro do curso; (v) linhas de pesquisa e projetos; (vi) atividades e projetos de extensão. A segunda, em relação ao do corpo docente, para o qual, além da titulação, exigiu-se que a instituição apresentasse plano de aperfeiçoamento, formas de qualificação e remuneração.

Com essas mudanças, o corpo docente ganha mais peso na certificação da qualidade de um curso. Em decorrência da concepção mercadológica da educação superior no Brasil, as maiores concentrações das funções docentes estavam nas instituições privadas, por exemplo: no ano de 1985, do total de 113.459 funções docentes, 49.010 eram de instituições privadas, correspondendo a 43,16%; no ano de 1993, o percentual de funções docente nesse tipo de instituição chegou em 47,07% (MEC/INEP/SEEC, 1998).

Ademais, se, por um lado, o Estado inseria no conteúdo dos atos regulatórios indicadores de qualidade que destacavam a dimensão do corpo docente, acirrando mecanismos de controle sobre essa questão, por outro, o movimento docente, nas suas representações em nível nacional e estadual, militava em prol de configurações mais adequadas, formativas e de valorização das funções docentes nas instituições.

Diferentemente da perspectiva de um curso de graduação efetivar-se pelo ensino como única atividade formativa, o movimento docente almejava cursos que promovessem também a pesquisa. Nesse sentido, a exigência do Estado pela titulação e produção científica era uma forma de impulsionar a pesquisa também nas instituições isoladas. Por essa razão, o conteúdo da Resolução n. 01/1993 determinava o número de professores com mestrado e doutorado para cada instituição.

No ano de 1990, dos 131.641 professores em exercício na educação superior brasileira, 34,5% atuavam sem pós-graduação; 31,6%, com especialização; 21,1%, com mestrado; e 12,9%, com doutorado. Ademais, 70% dos docentes que trabalhavam em instituições privadas distribuíam-se no grupo de sem pós-graduação e especialização (MEC/INEP/SEEC, 1998). Sob essas condições, interessava ao Estado ampliar o peso do corpo docente como um indicador de qualidade dos cursos.

Nessas circunstâncias socioeconômicas e educacionais determinadas, a publicação das Portarias n. 130/1993 e 171/1993, do Decreto n. 1.303/1994 e da

Portaria n. 1. 855/1994 representou um importante avanço no movimento de produção de processos de avaliação da educação superior brasileira, estabelecendo as condições para transformar o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileira (PAIUB) em uma política pública.

O PAIUB,64 _{com ênfase na graduação, representou uma antecipação ao papel} do Estado na produção de uma política pública fundamentada em uma concepção de avaliação formativa, plural e emancipatória (BELLONI, 2000; DIAS SOBRINHO, 2003; SAUL, 2000; LEITE, 2005; BARREYRO; ROTHEN, 2011).

Em um contexto de Estado avaliador sob a lógica das orientações neoliberais, contraditoriamente, a configuração do PAIUB foi essencialmente pedagógica, formativa e de fomento à cultura avaliativa. Nessa direção, a avaliação institucional era assumida como um processo sistemático e permanente de melhoria da universidade. Pela sua responsabilidade como bem público, a educação superior necessitava ser avaliada por concepções para além da lógica do capital, que criava condições de referência autojustificadora para as crises do capitalismo (MÉSZÁROS, 2008).

Assim, ao propor princípios e objetivos em uma perspectiva de transformação, reordenamento de políticas e práticas institucionais por meio de processos endógenos, autorreferenciados, instituídos pelos atores internos à instituição, a ideia de regulação externa existia apenas como processo complementar e pela titularidade das universidades, delineada por uma função formativa, de autorregulação, sem formalismos autoritários definidos pelo Estado.

Conforme assinala Dias Sobrinho (2002, p. 85), ante a diversidade de funções atribuídas à avaliação, o PAIUB poderia ter tido como objetivo central a “instrumentação de medidas administrativas e de conformação do sistema institucional de acordo com os interesses do governo”, implicando uma perspectiva de controle e regulação nacional amparada por leis e pela cultura burocrática, como tradicionalmente se realizou.

64 _{Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileira (PAIUB), resultado da iniciativa e} articulação político-ideológica da SESu/MEC com a Associação Nacional de Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), o Conselho dos Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB), a Associação Brasileira das Universidades Estaduais e Municipais (Abruem) e a Associação Brasileira das Escolas Superiores Católicas (Abesc).

No entanto, a avaliação para fins de regulação nacional, a exemplo da autorização e reconhecimento de cursos, não foi a ênfase atribuída pelos atores vinculados às universidades e demais organizações da educação superior que participaram da elaboração da proposta do PAIUB65_{. Em tal propósito, o Estado} exercia o papel não de condutor, mas de articulador e financiador (RISTOFF, 2000) do trabalho avaliativo, situação que gerou desconfiança por parte das instituições e sindicatos dos docentes e dos funcionários quanto à a intencionalidade do governo com tal aplicação.

Ademais, a necessária ênfase na graduação fez do PAIUB uma referência histórica, já que, até aquele momento, a política da avaliação era uma realidade da pós-graduação stricto sensu. Assim sendo, a avaliação do ensino de graduação envolvia fatores inerentes às condições de desenvolvimento das atividades curriculares, aos processos pedagógicos e organizacionais, aos resultados alcançados e, por último, à formação dos profissionais tendo em vista as exigências do contexto social (PAIUB, 1993, p. 7).

A nosso ver, a proposta inicial do PAIUB previa que a avaliação do ensino possibilitasse um diagnóstico do curso, mediante a análise e exposição de um conjunto de elementos que materialize suas condições. Em tal direção, contrapor o pretendido e o realizado pela instituição universitária não significa a negação de um projeto específico de avaliação de cursos, mas a afirmação da necessária análise de questões que envolvem condições, processos e resultados internos e externos, de forma articulada.

Nessa lógica, a avaliação interna produzirá o aprofundamento de dimensões como aprofundamento da avaliação externa. De forma metódica, as condições, processos e resultados deveriam ser apreciados em sua complexidade, não configurando um retrato parcial e fragmentado da realidade, que por essência é dinâmica e mutável.

Com essa interação, instaura-se um conceito de ‘universidade’, de ‘ensino de graduação’ distinto da lógica de eficiência, produtividade, medição e comprovação de resultados. Defende-se uma avaliação institucional pautada no interesse público e social, que contemple essencialmente um sentido acadêmico, pedagógico, de fundo valor ético-político (DIAS SOBRINHO, 2003; LEITE, 2005; QUEIROZ, 2008). 65 _{Relevantes profissionais das universidades brasileiras e demais organização da Educação}

Em muitas universidades públicas brasileiras, a produção e prática do PAIUB não só inaugurou a avaliação institucional, como também instituiu um formato de avaliação interna para fazer frente aos princípios de eficiência, eficácia e produtividade postos nas incipientes propostas geradas, ainda que não colocadas em prática, nos governos de José Sarney e Collor de Mello.

Ademais, se, em condições históricas e materiais anteriores, a regulação nacional estruturou-se por meio de mecanismos legais, normativos, com natureza externa e coercitiva do Estado, o que se propôs pelo PAIUB foi a autorregulação como atitude político-ideológica de identificação de suas potencialidades e fragilidades para fins de desenvolvimento institucional.

Por isso, reconhecemos que o PAIUB66 superou o vazio teórico-metodológico da avaliação da educação superior, imprimindo um sentido formativo, inovador, participativo e negociado: de a universidade enfrentar seus desafios e dilemas oriundos da sua função política e missão social. Mesmo não tendo sido oficialmente extinto, no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, esse programa foi subsumido pelas decisões da Reforma do Estado em 1995, a qual provocou alterações substanciais nos rumos da educação superior brasileira, implicando uma sistemática de avaliação a serviço da regulação nacional, com formato gerencialista, predominantemente filiada aos interesses neoliberais.

2.6 Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002): avaliação a serviço