CONSTITUCIONAL Nº14, A LEI 9.424/96 E O FUNDEF.
COMPETENTE A INSTITUIR
IMPOSTO.
IMPOSTO SÍMBOLOS
Imposto de produtos estrangeiros I.I.
Exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados
I.E.
A renda e proventos de qualquer natureza I.R.
Produtos industrializados I.P.I.
Operações de crédito, câmbio e seguro ou relativos a títulos ou valores mobiliários.
I.O.F.
A propriedade territorial rural I.T.R.
UNIÃO Art. 153
Grandes fortunas I.G.F.
Transmissão “causa mortis” e doação, de quaisquer bens ou direitos
Operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços
I.C.M.S.
Propriedade de veículos automotivos I.P.V.A.
Estados Art. 155
Adicional de 5% sobre o I.R.
Predial territorial urbano I.P.T.U.
Transmissão “inter-vivos” I.T.B.I.
Vendas a varejo de combustíveis, líquidos e gasosos Municípios
Art. 156
Serviços de qualquer natureza I.S.S.
Fonte: Constituição Federal de 1988 apud: OLIVEIRA, 2002, p. 92
No inciso II do Art. 68 são acrescentados como fonte de recurso para a educação, além dos impostos, as “receitas de transferências constitucionais e outras transferências”. Tais receitas são transferidas de um órgão federativo para outro, buscando equacionar a capacidade arrecadadora e as responsabilidades de cada esfera de governo. Como exemplo desse processo, temos os Fundos de Participação dos Estados e Municípios que se constituem em forma de repasse de recursos do governo federal para Estados e Distrito Federal (FPE) e Municípios (FPM).
Oliveira (2002) apresenta a composição dos fundos de participação de acordo com os índices definidos pela Constituição Federal:
Da União aos Estados e ao Distrito Federal, composto por 21,5% do arrecadado do IR e do IPI, constituindo o FPE; do IR de autarquias e fundações estaduais; de 10% do IPI ao Estado/DF, proporcionalmente às suas exportações de produtos industrializados; de 20% dos impostos residuais11. (Arts. 157 e 159).
Além destes, são transferidos 3% do IR e do IPI para financiamento do setor produtivo nas Regiões Norte, Centro-Oeste, e Nordeste, sendo que, para esta última, 50% devem destinar-se ao semi-árido (Art. 159, I, c). Da União e dos Estados aos municípios, compostos por 22,5% do IR e do IPI, constituindo o FPM; por 50% do ITR dos imóveis nele situados; por 50% do IPVA dos veículos lá licenciados; por 25% do ICMS e pelo IR devido por suas autarquias e fundações municipais (Arts. 158 e 159). (In: OLIVEIRA, 2002, p. 92-3)
A transferência de recurso entre um ente federativo e outro é muito importante como fonte de financiamento da educação para a maioria dos municípios brasileiros, que possuem uma arrecadação inferior ao necessário para desempenhar suas competências com recursos próprios.
O mecanismo de transferências constitucionais, instituído pela CF, ampliou a participação dos Estados e municípios no conjunto de receita tributária, sinalizando o aprofundamento da tendência descentralizadora das finanças públicas no Brasil, acompanhado também, como nos coloca Souza Júnior (2003), “[...] de repasse de obrigações que antes eram do executivo federal para os demais entes federativos”. (p.94)
No inciso III do Art. 68 da LDB, consta também como fonte de financiamento para a educação a “receita do salário-educação e de outras contribuições sociais”.
O Salário-educação é uma contribuição social devida pelas empresas à educação fundamental, regular e supletiva, podendo ser empregado na educação de seus empregados e filhos destes, ou ser recolhido aos cofres públicos para aplicação neste nível de ensino (CF, 212, 5).A criação do salário-educação significou a responsabilização prática das empresas para com a educação.
Sua origem, como nos explica Oliveira (2002), está na constituição de 1934, art. 139, que institui que toda empresa “(...) fora dos centros escolares, e onde trabalharem mais de 50 pessoas, perfazendo estas e seus filhos, pelo menos dez analfabetos, será obrigada a lhes proporcionar ensino primário gratuito”. Daí em diante aparece no texto de 1937, art.129, sem especificar número de trabalhadores; no texto de 1946 (art. 168, III) e assim por diante, até a incorporação na lei atual. (OLIVEIRA, 2002, p.94)
Como as empresas não se mobilizaram a cumprir tais dispositivos descritos nas leis anteriores, em 27 de outubro de 1964, a Lei 4.440 (art. 1) estatuiu o salário-educação, com aplicação vinculada ao ensino fundamental, na época, ensino primário e após a Lei 5.692 de 1971, ensino de primeiro grau. A primeira regulamentação do salário-educação foi definida pelo Decreto Lei nº 55.551 de 12 de janeiro de 1965, sofrendo diversas modificações posteriores que elevaram a alíquota inicial “de 2% do salário mínimo mensal de adulto estipulado para a localidade” (art. 04), para os atuais 2,5% da folha de pagamento das empresas. (OLIVEIRA, 2002, p.95)
O salário-educação tem como base de arrecadação a folha de contribuição da empresa à Previdência Social o que se constitui em uma questão polêmica. Segundo Castro:
[...] questão importante é a alíquota dessa fonte que incide na folha de contribuição das empresas, isto é, verifica-se o que as empresas pagam, em grande parte, pelo número de empregados que possuem. As grandes empresas, que possuem administração e tecnologia sofisticadas, e que, por isso mesmo, possuem menos empregados, acabam pagando menos. Inversamente, uma empresa que emprega mão-de-obra intensiva acaba pagando mais, ainda que seu lucro líquido tenha a tendência a ser menor. Neste caso, a incidência na folha de contribuição das empresas funciona como mecanismo regressivo. Além disso, deve-se acrescentar que o salário- educação, ao ser cobrado sobre a folha de contribuição das empresas, onera o fator trabalho e como mais um encargo social que eleva o custo de mão- de-obra, pode ajudar a comprimir o emprego, em momentos de crise. (CASTRO, 2001, p.23-4)
A questão levantada pelo autor é bastante pertinente uma vez que, com a revolução tecnológica, os sistemas de produção se modificaram, passando grande parte das empresas tecnologicamente equipadas a não precisar mais de abundante mão-de-obra e nem por isso são
menos lucrativas, pelo contrário. Assim, incidindo o salário-educação sobre a folha de pagamento, muitas empresas com maior tecnologia e melhor lucratividade ficam fora dessa obrigação enquanto às que mantém os empregos são oneradas por isso.
O salário-educação é recolhido pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), remetido ao Ministério da Previdência, que o repassa ao Ministério da Educação. Este envia a verba relativa a dois terços do valor arrecadado para o Estado arrecadador em cotas mensais denominadas: Quota Estadual do Salário Educação (Qese). O terço restante, a Cota Federal, constitui o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que é aplicado nos Estados e Municípios com maior defasagem educacional. (OLIVEIRA, 2002, p. 95).
O inciso IV do Art. 68 traz consigo mais uma fonte de recursos, a “Receita de Incentivos Fiscais”. Os incentivos fiscais constituem-se em isenções ou reduções de impostos que, segundo Oliveira (2002), tem por objetivo:
[...] induzir determinado comportamento dos agentes econômicos [...]. Um exemplo disso foi o antigo incentivo para o Movimento Brasileiro de Alfabetização (Mobral), que permitia as empresas aplicarem parte de seus impostos diretamente neste programa educacional12 [...]”. (OLIVEIRA, 2002, p. 95-6)
A última fonte de recurso prevista pelo Art. 68, inciso V - “outros recursos previstos em lei” - significa que, a LDB possibilita o estabelecimento de outras fontes de recursos para a educação desde que estabelecidas por legislação competente.
O segundo tema tratado pela LDB, relacionado ao financiamento, é o da vinculação
de recursos, ou a previsão de uma porcentagem mínima da receita de impostos a ser aplicada
em educação. Essa vinculação estabelecida no art. 212 da CF, já citado anteriormente neste texto, está detalhada no Art. 69 da LDB da seguinte forma:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Lei Orgânicas, da receita resultante de
impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público.
§ 1- A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não será considerada, para efeito de cálculo previsto neste artigo, receita do governo que transferir.
§ 2- Serão consideradas excluídas das receitas de impostos mencionadas neste artigo as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária de impostos.
§ 3- Para Fixação inicial dos valores correspondentes aos mínimos estatuídos neste artigo, será considerada a receita estimada na lei do orçamento anual, ajustada, quando for o caso, por lei que autorizar a cobertura de créditos adicionais, com base no eventual excesso de arrecadação.
§ 4- As diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, que resultem no não atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro.
§ 5- O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ocorrerá imediatamente ao órgão responsável pela educação, observados os seguintes prazos:
I- recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês, até o vigésimo dia;
II- recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês, até o trigésimo dia;
III- recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês, até o décimo dia do mês subseqüente.
§ 6- O atraso da liberação sujeitará os recursos à correção monetária e à responsabilização civil e criminal das autoridades competentes.
Essa vinculação estabelecida no art. 69 diz respeito apenas à receita de impostos, não incluindo taxas, contribuições de melhoria e/ou contribuições sociais.
A regulamentação dessa vinculação está descrita nos incisos do mesmo artigo, procurando sanar eventuais distorções na compreensão da administração gestora dos recursos.
O primeiro parágrafo esclarece que a transferência de recursos de um ente federativo a outro não poderá contar como receitas investidas por este, os recursos que foram transferidos. Tais transferências serão contadas apenas nas receitas do governo que a recebeu e a investiu diretamente.
O segundo parágrafo deixa claro que, para efeito de cálculo do recurso que deverá ser aplicado em educação, não se considerarão possíveis operações de créditos (empréstimos ou dividas adquiridas anteriormente para serem pagas com orçamento seguinte).
Na hipótese da arrecadação ser maior do que a prevista, os parágrafos terceiro e quarto estabelecem como e quais procedimentos devem ser tomados para que, ao final do exercício, sejam remanejados os recursos, corretamente corrigidos com o índice de inflação do período anterior.
O quinto parágrafo foi um grande avanço no mecanismo de vinculação introduzido pela LDB, pois este, estabelece prazos para os órgãos que administram a educação repassem os recursos, prevendo ainda, a incidência de correção monetária a partir do décimo dia depois do prazo estipulado.
No sexto parágrafo, está prevista a responsabilização das autoridades encarregadas da realização dessas transferências.
Após a regulamentação da vinculação de recurso, a LDB trata nos artigos 70 e 71, da definição do que pode ser considerado “Manutenção de Desenvolvimento do Ensino (MDE)” e o que está fora das aplicações efetivas dos recursos vinculados à educação.
O art. 70 descreve o que são despesas em educação, enquanto o art. 71, o que são exceções e que não está incluído na MDE. Segue abaixo, a redação integral dos artigos citados:
Artigo 70- Considerar-se-á como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
I- remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II- aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III- uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV- levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V- realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI- concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII- amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
VIII- aquisição de material didático-escolar e manutenção e desenvolvimento de programas de transporte escolar.
Esse artigo especifica o consenso em torno do que poderia ser considerada despesa em manutenção e desenvolvimento do ensino.
Dentre as despesas incluídas como pertencentes a MDE, uma gerou forte polêmica, refere-se ao transporte. Segundo Oliveira (2002), as divergências ocorreram porque enquanto em “[...] algumas localidades a garantia do transporte é condição para a efetivação do direito à educação, em muitos casos pode propiciar distorções”. (p. 103)
As exceções, ou seja, o que não se constituiu despesas com MDE está descrito no artigo a seguir:
Artigo 71 – Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
I- pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II- subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;
III- formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV- programas suplementares de alimentação, assistência médico- odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V- obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI- pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia a manutenção e desenvolvimento do ensino.
Dentre as despesas não consideradas como MDE, convém destacar a exclusão da “merenda escolar”, anteriormente mantida em sua maioria por estes recursos; e a proibição, que antes se demonstrava corriqueira, das despesas com infra-estrutura urbana, mesmo que beneficie, direta ou indiretamente a escola. Outra atividade muito comum dentro da administração pública e que foi excluída das despesas com MDE refere-se ao pagamento de pessoal docente em desvio de função.
Segundo Oliveira (2002), a LDB no debate do que pode ou não ser considerado despesas com MDE foi omissa com relação às verbas destinadas para pagamentos dos
Inativos (aposentados); aos hospitais universitários e aos funcionários de outras secretarias, quando postos à disposição da educação e, não necessariamente realizando atividades relacionadas ao ensino, o que pode causar, na opinião do autor, diversas distorções.
A determinação de índices de investimento em educação e o que pode ser ou não considerado gastos com educação, pela Constituição de 1988 e demais Leis Complementares, significam, na história educacional brasileira, um marco indispensável para a garantia dos direitos da população, já que por diversas constituições anteriores vivemos à mercê de decisões de governantes que nem sempre estavam comprometidos com a causa popular e que, muitas vezes, foram omissos em relação à garantia do financiamento público da educação.
Os artigos 72 e 73, repetindo dispositivos já presentes na Constituição Federal de 88, contemplam a necessidade de publicização e fiscalização da aplicação dos recursos públicos destinados à educação, bem como a importância de fiscalização no cumprimento da vinculação dos recursos.
O capítulo que trata sobre o financiamento na LDB também procura regulamentar o que vem a ser um padrão de qualidade para o ensino, previsto no art. 206, inciso VII da Constituição de 88, e o faz nos artigos 74, 75 e 76 da seguinte forma:
Art. 74 – A União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.
Parágrafo único – o custo mínimo de que trata este artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subseqüente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.
Art. 75 – A ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino.
§ 1º - A ação que se refere este artigo obedecerá à fórmula de domínio público que inclua a capacidade de atendimento e a medida do esforço fiscal do respectivo Estado, do Distrito Federal ou do Município em favor da manutenção e do desenvolvimento do ensino.
§ 2º - A capacidade de atendimento de cada governo será definida pela razão entre os recursos de uso constitucionalmente obrigatório na manutenção e desenvolvimento do ensino e o custo anual do aluno, relativo ao padrão mínimo de qualidade.
§ 3º - Com base nos critérios estabelecidos nos §§ 1º e 2º, a União poderá fazer a transferência direta dos recursos a cada estabelecimento de ensino, considerado o número de alunos que efetivamente freqüentam a escola. § 4º - A ação supletiva e redistributiva não poderá ser exercida em favor do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios se estes oferecerem vagas, na área de ensino de sua responsabilidade, conforme o inciso VI do Art. 10 e o inciso V do Art. 11 desta Lei, em número inferior à sua capacidade de atendimento.
Art. 76 – A ação supletiva e redistributiva prevista no artigo anterior ficará condicionada ao efetivo cumprimento pelos Estados, Distrito Federal e Municípios do disposto nesta Lei, sem prejuízo de outras prescrições legais.
Os artigos tratados acima constituem as premissas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), ficando dessa forma, inutilizados os artigos 75 e 76 uma vez que a definição da capacidade de atendimento é definida atualmente de acordo com as regras do FUNDEF.
A respeito do padrão de qualidade defendido pela LDB nos artigos acima Oliveira nos aponta que:
[...] a previsão de um “padrão de qualidade” a que todos teriam direito, nos termos da declaração do direito à educação incorporado à CF 88, é (re) interpretado neste dispositivo e, de maneira mais clara, pelo governo federal ao implantar o Fundef, como um valor de “gasto” por aluno (Art. 74). Com isso, inverte-se o processo. Não se parte da discussão do que seria o ensino de qualidade e em seguida discute-se o montante de recursos necessários para atendê-lo, mas do montante de recursos disponíveis no momento. Dessa forma, não estamos tratando de um custo-aluno necessário para garantir um padrão de qualidade, mas “gasto” possível nas condições atuais é a referência para definir o padrão de qualidade ou uma suplementação de caráter redistributivo por parte da União, desde que a esfera recebedora esteja aplicando corretamente seus recursos financeiros em educação. (OLIVEIRA, 2002, p. 108)
A exposição do autor a respeito do Art. 74 revela a orientação adotada a partir dos anos 90. A criação do FUNDEF, discutida a seguir, prezou mais pelo controle na gestão e distribuição eqüitativa dos recursos nas diferentes regiões e municípios, do que pela definição de um melhor padrão de qualidade, levando em consideração o investimento necessário para isso. Dessa forma, o calculo se inverte, passando a existir per capita mínimo anual definido
sempre pela divisão entre a previsão de recursos orçamentários para o ano seguinte e o número de alunos matriculados no ensino fundamental regular apontado pelo censo do ano anterior.
Além disso, a LDB acabou por privilegiar o ensino privado quando não delimitou critérios rígidos para definição de transferências de recursos para esse setor, conforme prevê o artigo 77:
Art. 77 – Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas que:
I – comprovem finalidade não-lucrativa e não distribuam resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcela de seu patrimônio sob nenhuma forma ou pretexto;
II – apliquem seus excedentes financeiros em educação;
III – assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades;
IV – prestem contas ao Poder Público dos recursos recebidos.
§ 1º - Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para a educação básica, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública de domicílio do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão da sua rede local.
§ 2º - As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do Poder Público, inclusive mediante bolsas de estudo.
Destacamos a crítica feita por Oliveira (2002) a esse artigo tão polêmico aprovado pela LDB, consideramos que o comprometimento com o ensino público teria se efetivado por meio da definição clara de que somente estariam aptas a receberem recursos públicos, as instituições sem fins lucrativos que oferecessem todas as suas vagas gratuitamente, o que não ocorreu. (p.112)
Como vimos, a LDB não traz definição de fontes, nem define quantidade de recurso a ser disponibilizado ao desenvolvimento do ensino infantil.
A Lei Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394/1996), promulgada em 23 de dezembro de 1996, mostrou a coesão da equipe formada pelo governo da época, uma vez que a lei formulada pelo MEC, intitulada Lei Darci Ribeiro, substitui o projeto de Lei
Jorge Hage, originário da Câmara dos Deputados e fruto de longa discussão. Aprovada em