FONTE: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E GESTÃO ECONÔMICA DO MUNICÍPIO

DE FRANCA. Balancetes com os relatórios financeiros e Relatórios digitalizados enviados pela prefeitura ao

Tribunal de Contas do Estado. DADOS ORGANIZADOS PELA AUTORA.22

* Valores definidos no orçamento

** Valores disponíveis (arrecadado no ano)

*** Valores efetivados com a despesa (pagos e não pagos), de 1994 a 2000 os valores são empenhados a partir de 2001 já são os processados, os efetivamente gastos.

***** referente aos valores processados

20 _{Para saber mais sobre o INPC acessar}

http://www.ibge.gov.br/home/estatística/indicadores/precos/inpc_ipca/informet.shtm, acessado em 23/08/2006 às 11h.

21 _{Os valores dotados foram retirados dos balancetes orçamentários ou balancete analítico da receita de cada ano}

apresentado.

22 _{Os dados acima apresentados foram organizados pela autora a partir de duas fontes documentais: os balancetes}

com os relatórios financeiros arquivados junto a Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de Franca e a base de dados digitalizada com os relatórios financeiros remetidos ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Estes dois documentos apesar de não diferirem quanto aos dados numéricos, apresentam informações diferenciadas, ao ponto que, os valores efetivamente processados apenas aparecem nos relatórios enviados ao TCE/SP, não constando nos relatórios arquivados junto a Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão Econômica do município de Franca.

A partir dos anos destacados, nesta primeira tabela, faremos alguns apontamentos importantes para o estudo em questão, a saber: o contexto sócio-econômico municipal; planejamento geral orçamentário; variação da arrecadação e dos gastos municipais; fatores externos e análise geral do orçamento municipal.

Quanto aos aspectos referentes ao planejamento orçamentário das contas municipais, fica evidente sua precariedade e deficiência tanto sob o ponto de vista de sua elaboração, quanto da sua execução, controle e acompanhamento.

Comparando a segunda coluna referente aos valores previstos no orçamento municipal (orçados), com a terceira coluna referente aos valores efetivamente arrecadados (dotados), verificamos que de 1994 até 1998 há uma considerável discrepância que somente pode ser explicada pela falta de orientação técnica sobre a matéria, haja vista que os valores arrecadados muito distantes estão dos valores do orçamento municipal elaborado pelo prefeito e aprovado pela maioria ou mesmo totalidade dos vereadores da Câmara Municipal da Cidade; de 1999 a 2000, estas discrepâncias, apesar de diminuírem, ainda se apresentam de forma bastante significativa, equilibrando-se apenas nos anos de 2001 a 2004.

Outro aspecto importante apresentado na tabela I, refere-se à relação entre valores arrecadados e valores gastos pela administração municipal, os dados evidenciam a realização de gasto muito além dos valores arrecadados pelos cofres públicos municipais. A discrepância entre a relação arrecadação/gasto atinge índices alarmantes nos anos de 1996 e 199723; a partir de 1999 há um maior equilíbrio, porém, ainda se verifica uma relativa discrepância; equilibrando-se a partir de 2001.

A relação entre empenhado/processado e o que foi efetivamente pago com os recursos do ano em vigência também é discrepante, sendo os pagamentos sempre um valor menor em relação aos gastos efetivados. Essa relação aponta para a política de não cumprimento por parte da administração pública dos contratos e valores assumidos pela mesma. Apesar de verificarmos junto às fontes que muitos desses valores não pagos se

23 _{É importante ressaltar para que 1997, foi o primeiro ano de mandato no prefeito Gilmar Dominicci, e assim}

sendo, tanto o orçamento, quanto as regras para a aplicação dos recursos foram elaborados pelo governo anterior, sendo aprovados ainda no ano de 1996 (o orçamento do ano vigente sempre é aprovado na vigência do ano anterior).

referem a operações realizadas em desacordo com as normas inerentes à administração pública.

Outra consideração imprescindível a se fazer ao analisar o orçamento municipal entre 1994 a 2004 é que, durante esse período, foram promulgadas duas leis que influenciaram de forma direta na constituição do orçamento público municipal e interferiram significativamente no financiamento do setor educacional, além da legislação específica da área educacional, já discutidas no capítulo anterior. A Lei Complementar nº 87 de 13 de setembro de 1996 - Lei Kandir, que dispõe sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, e a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal, merecem uma breve síntese, dada à influência que essas exerceram sobre as finanças públicas, causando impacto direto na arrecadação e gestão das finanças municipais.

A Lei Complementar nº 87 de 13 de setembro de 1996 - Lei Kandir, ao dispor sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, estabelece no art. 2º em quais casos o imposto será exigido pela União. Com a determinação das operações que será cobrado o imposto e a exclusão dos casos onde o imposto (ICMS) não incide, no artigo 3º, a Lei Kandir procura coibir a prática de abuso na cobrança duplicada deste imposto sob a mesma mercadoria ou serviço.

Com sua regulamentação, a Lei Kandir cria nova matriz de arrecadação do ICMS pela União e nova forma de devolução e distribuição de parte desse imposto para Estados e Municípios.

Antes da Lei Complementar nº 87/96, Lei Kandir, o montante de imposto (ICMS), arrecadado pela União somente voltava para os cofres dos Estados e Municípios se o órgão federal estivesse de acordo e sob regras impostas pelo próprio órgão. A partir dessa lei, a devolução e distribuição do montante de ICMS arrecadado pela União para Estados e Municípios far-se-á de acordo com a arrecadação feita em cada município e Estado, ou seja, o município onde a arrecadação de ICMS for maior, terá um retorno financeiro deste imposto, maior que o que apresentar uma arrecadação menor.

O índice de participação, para devolução e distribuição desse imposto para Estados e Municípios, está definido no Anexo da Lei Kandir, de acordo com o grau de arrecadação desse imposto em cada Estado, ficando a parcela destinada ao Estado de São Paulo, incluídas as parcelas de seus municípios, proporcional ao coeficiente individual de participação de 31,14180%, como estabelecido no item 1.5 do Anexo da Lei Complementar nº 87/96. Por ser o que mais contribui para a arrecadação do ICMS, o Estado de São Paulo possui o maior coeficiente de participação determinado pelo item 1.5 do Anexo da Lei Kandir.

A nova matriz de devolução e distribuição do ICMS para municípios e Estados criada pela Lei Kandir, influenciou diretamente nos orçamentos municipais e estaduais, já que estes entes federados terão devolvido para seus cofres o montante proporcional à arrecadação de ICMS efetuada dentro de sua jurisdição, de acordo com o coeficiente de participação estabelecido pelo item 1.5 do Anexo dessa mesma Lei.

No caso do Município de Franca, podemos observar um aumento considerável nas receitas municipais a partir de 1997, provavelmente, resultado do aumento na participação no ICMS devolvido pela União a este município, de acordo com o estabelecido na Lei Kandir.

A diminuição ou o aumento da participação do município na arrecadação do ICMS afeta diretamente a educação, já que este se constitui em uma parcela considerável de financiamento para o setor educacional.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, por conseguinte, prevê mecanismos de disciplina e implementação de medidas de Transparência da Gestão Fiscal e de atendimento aos dispositivos de responsabilidade e integração, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal.

Uma das exigências claras se refere ao equilíbrio entre receitas e despesas, de forma que o gestor para se adequar a essa norma terá que cumprir os princípios estabelecidos, quais sejam, critérios limitados para empenho, controle dos custos e avaliação dos resultados obtidos com os investimentos financeiros realizados pelo órgão, critérios mais rígidos e transparentes na efetuação de transferências para entidades públicas e privadas, dentre outros como prestação de contas nos prazos estabelecidos pela Lei e correção das possíveis distorções financeiras apresentadas no decorrer da gestão.

A Lei de Responsabilidade fiscal objetiva promover uma moralização na administração pública e para isso utiliza mecanismos de sanção, que se tornam mais eficientes à medida que vinculam a falta ou inadimplência do gestor público diretamente a sanções durante o correr do processo. Ou seja, as sanções são automáticas, impedindo o gestor que estiver descumprindo as determinações da Lei de receber benefícios da parte de outro gestor, dar continuidade a iniciativas de gastos e investimentos, obter crédito e garantia, etc.

Em diversas situações de inadimplência, referente à gestão dos órgãos públicos e suas autarquias, a Lei prevê sanções, dentre elas, está o excesso nos gastos com pessoal delimitado no artigo 19 e especificado as repartições no artigo 20.

Além das limitações referentes aos gastos com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina limites para transferências voluntárias, dentre outros, impondo sanções automáticas (art. 31) aos órgãos que não cumprirem com as determinações e estiverem em desacordo com as regras estabelecidas, para um bom equilíbrio das contas públicas.

Além das limitações automáticas, o gestor público do órgão executivo não poderá contrair despesas no final de sua administração, sem que essas possam ser cumpridas dentro de sua gestão, impossibilitando, assim, o gasto exagerado ao final dos mandatos, que sempre traziam problemas para a futura administração do órgão (art.42)

A Lei prevê ainda a transparência da gestão fiscal por meio de prestação de contas regulares a toda sociedade civil, dando ampla divulgação das ações do órgão público, inclusive em meios eletrônicos, desde o planejamento inicial por meio dos planos, orçamentos e Lei de Diretrizes Orçamentárias até a execução orçamentária e as devidas prestações de contas (art. 48,49 e 51).

As determinações feitas pela Lei de Responsabilidade Fiscal aos municípios começam desde a observância da Constituição Federal ou Lei Orgânica do Município, obrigando todos os entes da Federação a ajustarem sua Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual de acordo com o que esta estabelece, obrigando-os a corrigirem no decorrer do processo os eventuais desvios dos rumos inicialmente estabelecidos na projeção orçamentária, por meio dos relatórios intermediários e na Prestação de Contas Anual, no caso municipal feita ao Tribunal de Contas Federal e/ou Estadual.

Nos relatórios intermediários, feitos bimestralmente e quadrimestral, eventualmente trimestrais, semestrais e anuais, o gestor deve explicitar os resultados, metas e objetivos, de forma a esclarecer se as etapas previstas foram cumpridas e se não ocorreram impedimentos e desvios. Na ocorrência de desvios, os próprios relatórios obrigam sua correção em prazo pré-fixado, com pena de a administração não ter continuidade ou ser prejudicada, podendo o gestor responsável sofrer penalidades. Sem dúvida, tais mecanismos objetivam a uma gestão responsável e transparente, o que afetou, significativamente, as administrações públicas a partir da data de publicação da Lei, já que muitos administradores não prezavam pelo rigor e transparência na manipulação das finanças públicas.

Além das punições implícitas, a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê outras punições tidas como explícitas e integradas a outras leis, como as sanções ligadas aos crimes contra as finanças públicas, previstas na Lei nº 2.848/1940 (Código Penal), alterada pela Lei nº 10.028/2000, dentre outras. As penalidades ligadas ao excesso de despesas chegam até a perda do cargo público pelo gestor, de acordo com a Lei nº 9.801/1999, que dispõe sobre as normas gerais para perda de cargo público por excesso de despesa e dá outras providências.

Separamos da primeira tabela, os dados da arrecadação municipal e dos gastos processados, para uma breve comparação da diferença entre os recursos arrecadados e os gastos consolidados. Vejamos:

TABELA II

VALORES ARRECADADOS X VALORES PROCESSADOS PARA DESPESAS DO