Comunicação Pública – Conceitos, indicadores de qualidade e atual realidade

A primeira metade do século XX foi período de criação de importantes empresas de comunicação pública no mundo No Brasil, a comunicação pública pode ser considerada como uma evolução de vários conceitos transversais na busca de uma definição para diferentes tipos

40 _{Governo inclui leilão do 5G e EBC no pacote de concessões e privatizações. Disponível em: <}

https://www.poder360.com.br/governo/governo-inclui-leilao-do-5g-e-ebc-no-pacote-de-concessoes-e- privatizacoes/>. Acesso em: 08 dez 2019

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de comunicação praticadas pelo Estado, por governos e por diferentes organizações da sociedade em distintos contextos históricos.

Somente após o término da ditadura militar em 1985 e com o processo de redemocratização no Brasil, a comunicação pública passou a ser relacionada com o atendimento do direito do cidadão e a viabilização de demandas da sociedade. Segundo Brandão (2006) a comunicação pública pode ser identificada em pelo menos cinco áreas diferentes de conhecimento no país, anunciadas conforme quadro a seguir:

Quadro 3: Usos de diferentes conceitos de Comunicação Pública em áreas do conhecimento

CP como Comunicação Organizacional

Essa acepção estaria associada à comunicação no ambiente interno e externo das organizações. Ou seja, na capacidade de influir na formação da opinião pública, por meio da divulgação institucional, por exemplo, e da eficácia em comunicar.

CP como Comunicação Científica Está ligada à criação de canais de integração da ciência com a sociedade, no sentido de despertar o interesse da opinião pública por temas relacionados à ciência, divulgação desta e informação na área de saúde pública.

CP como Comunicação do Estado e Governamental

Dimensão da Comunicação Pública que entende ser de responsabilidade do Estado e do Governo o estabelecimento de fluxos informativos e comunicativos com os cidadãos, engajada na construção da agenda pública e no direcionamento para a prestação de contas.

CP como Comunicação Política Pode ser identificada a partir de dois enfoques. O primeiro, por meio de mecanismos de comunicação que possibilitem a expressão pública de ideias e posicionamentos políticos de governos e partidos. A segunda, pelas disputas entre proprietários de veículos de comunicação e o direito da sociedade de interferir e ter acesso a esses veículos e conteúdos.

CP como estratégia de comunicação da sociedade civil organizada

Relacionada a práticas de comunicação desenvolvidas por comunidades, membros do Terceiro Setor e de movimentos populares, sendo também reconhecida por Comunicação Comunitária ou Alternativa. Entende-se a prática da comunicação a partir da consciência de que as responsabilidades públicas não são exclusivas dos governos, mas sim de toda a sociedade.

Fonte: Brandão (2006) apud Guerreiro (2016)

Apesar de diversas definições acadêmicas sobre o assunto, nesta pesquisa a expressão comunicação pública é usada para denominar as empresas que oferecem serviço de produção e distribuição de conteúdo por meio de veículos de mídia, não tendo como finalidade a obtenção de lucro, e que ofereçam mecanismos de autonomia com participação social frente aos

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interesses dos Três Poderes do Estado. Importante essa distinção para ressaltar a diferença entre a comunicação pública que será tratada nesta dissertação e a “comunicação pública organizacional” feita, por exemplo, pelas assessorias de imprensa e núcleos de comunicação nos ministérios do Governo Federal, nas casas legislativas do Poder Legislativo e nos espaços do Poder Judiciário.

No Brasil, a comunicação promovida pelo Estado confunde-se com sua herança caracterizada pelo arbítrio, pelo patrimonialismo e pelo autoritarismo. A tentativa de se fazer esta diferenciação com a comunicação pública foi expressada na Constituição de 1988, que em seu Artigo 223 estabelece a necessidade da complementaridade dos sistemas público, estatal e privado. A ausência de uma regulação objetiva – até a criação da Empresa Brasil de Comunicação – do que deveria ser caracterizado como comunicação pública, e não estatal, no Brasil, é parte do desafio de se fazer valer essa complementaridade na prática, sob o ponto de vista, principalmente, da criação de mecanismos que propiciem a autonomia da comunicação pública com relação ao Governo Federal da vez. Essa diferenciação não aparece na Constituição de 1988.

Dessa forma, a análise do Estado e das comunicações no Brasil deixa evidente o panorama extremamente complexo da comunicação pública em que se articulam interesses públicos e privados. Para Mariana Martins de Carvalho “a história dos usos e apropriações dessa comunicação por governos autoritários, mas também por governos “democráticos”, fez recair sob ela o estigma de comunicação governamental, ou comunicação “chapa-branca” (CARVALHO, 2014, p.280).

A Unesco organizou no Brasil, no ano de 2012, um estudo coordenado por Eugênio Bucci, Marco Chiaretti e Ana Maria Fiorini, com o objetivo de agregar um conjunto de indicadores de qualidade nas emissoras públicas, relacionado a campos como o da “transparência das informações e uso dos recursos públicos, a diversidade na produção dessas emissoras, a originalidade e a preocupação com novas linguagens e novas plataformas, entre outros” (BUCCI, CHIARETTI e FIORINI, 2012, p. 09). Para além desses indicadores, o estudo da Unesco contribui também com o apuramento de vários conceitos. Os modelos de Comunicação Pública existentes são distintos, mas, para a Unesco, algumas características são ou deveriam ser comuns: (i) independência editorial e financeira; (ii) autonomia dos órgãos de governança; (iii) pluralidade, diversidade e imparcialidade da programação; (iv) claro mandato de serviço público, estabelecido em documentos legais pertinentes; e (v) prestação de contas e

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fortalecimento dos instrumentos necessários à Accountability junto ao público e junto aos órgãos reguladores independentes (Idem).

Nesse sentido, a participação da sociedade torna-se uma ferramenta capaz de garantir uma das diferenciações da comunicação pública com relação ao campo privado ou governamental: a autonomia de sua linha editorial com foco no interesse público. Embora caiba ao Estado impulsionar o sistema de comunicação pública, uma vez que é ele que detém a titularidade sobre os meios públicos de comunicação.

Laurindo Leal Filho (2016) explica que este caráter público, como de qualquer ente estatal, se dá através da transparência da gestão. Dessa forma, os veículos serão mais ou menos públicos de acordo com os mecanismos existentes no seu interior que garantam de alguma forma a participação da sociedade em suas linhas gerais de orientação e administração. Exercem esse papel conselhos curadores, audiências públicas, ouvidorias, grupos de assessoramento, sociedades de ouvintes e telespectadores, entre outros (LEAL FILHO, 2016, p. 24-25). Para Leal Filho, uma empresa de comunicação só será pública se for gerada a partir de foros democráticos capazes de darem conta da diversidade cultural existente na sociedade. Daí a importância da existência de Conselhos Curadores, “amplamente representativos da sociedade, capazes de trazer para a produção midiática vozes, anseios e realizações existentes no conjunto da população, capazes de transitar pelos meios de comunicação públicos” (2016, p. 25).

Nesse sentido, o Conselho Curador da EBC não foi necessariamente um conselho orientador de políticas públicas como veremos na análise das reuniões, mas sim, um órgão político orientador/fiscalizador de uma empresa que tem papel fundamental no Sistema Público de Comunicação do país. O Conselho Curador tem o desafio de contribuir para que a sociedade civil tenha relevância no desafio de tornar a empresa de comunicação efetivamente pública, com autonomia editorial, mesmo com seu orçamento vinculado diretamente ao Tesouro Nacional.

Uma empresa de comunicação pública, portanto, pode ter seu órgão máximo de poder num conselho independente de representantes da sociedade. A nomeação pode passar por, ou mesmo se originar, em órgãos de Estado. Os conselheiros, no entanto, não devem obediência ou lealdade ao governante e devem possuir um mandato e terem autonomia legal. Neste sentido, o conjunto de princípios, disposições constitucionais, leis e regulamentos que compõem o ambiente normativo da mídia pública tem na participação da sociedade um de seus pilares.

Colocando lado a lado uma necessidade de diferenciação entre comunicação pública e comunicação governamental, o estudo da Unesco citado acima considera que toda emissora

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estatal é pública, porém, nem toda emissora pública é estatal. Assim, mesmo uma empresa de radiodifusão estatal não deve defender um partido político ou uma visão única ideologizada da política:

Empresa estatal não deve ter como sinônimo ser uma emissora de propaganda partidária empenhada na defesa dos interesses eleitorais ocasionalmente instalados no governo. (...) a definição de emissora estatal resulta do atendimento de três requisitos: sua propriedade e sua natureza jurídica a vinculam direta ou indiretamente ao Estado, nos termos da legislação que rege a administração pública do país; sua gestão cotidiana está subordinada a autoridades de um dos três poderes da República; e sua programação sofre limites decorrentes dos dois requisitos anteriores, estando, portanto, mais a serviço das necessidades de divulgação decorrentes da lógica interna do Estado do que a serviço de refletir livremente o debate e a diversidade cultural que resulta das dinâmicas não-estatais típicas da vida social. (BUCCI, CHIARETTI e FIORINI, 2012, p. 21-22).

Por outro lado, para os autores as emissoras de radiodifusão públicas não podem ser controladas por nenhum dos três poderes da República – Executivo, Judiciário e Legislativo – e sua produção de conteúdo não pode sofrer ingerências de quaisquer autoridades externas:

Em primeiro lugar, sua propriedade e sua natureza jurídica não a vinculam direta ou indiretamente ao Estado, nos termos da legislação que rege a administração pública, mas também não a caracterizam como empresa comercial, uma vez que ela não tem finalidade de lucro e não é financiada pelo mercado anunciante. Como regra, ela não veicula comerciais e nesse mercado, não compete com as emissoras comerciais. Em segundo lugar, seu financiamento é de natureza pública, ou seja, ela vive de dotações regulares vindas do Estado ou da sociedade. Quando vindos da sociedade, os recursos que financiam a emissora pública podem resultar de uma taxa – compulsória (license fee) – ou de doações voluntárias. O fundamental, para esta conceituação, é que esses aportes financeiros estejam previstos em lei e sejam protegidos por lei, de tal forma que não podem ser desviados, pela autoridade pública, para outras finalidades, e também não podem ser contingenciados de acordo com a discricionariedade do agente público. A lei, também, deve deixar expressa a não vinculação da emissora pública a qualquer autoridade externa ao seu próprio corpo funcional. Ressalte-se que os conselhos curadores, que abrigam representantes da sociedade e representantes de instituições, como universidades, são órgãos internos, que integram o corpo da emissora pública. O que contraria sua natureza de emissora pública não é a existência dos conselhos, nem a existência de representantes da sociedade nos conselhos, mas a subordinação, legal ou informal, tácita, a uma autoridade do Poder Executivo, do governo ou de outro poder estatal. A emissora pública não deve prestar qualquer forma de contrapartida política ao recebimento de recursos dos poderes públicos. (BUCCI, CHIARETTI e FIORINI, 2012, p.22-23).

Benson e Powers, pesquisadores responsáveis pelo estudo “Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism From Around the World.” analisando a radiodifusão pública em quatorze países democráticos, notaram a existência de quatro características importantes para o funcionamento autônomo e adequado das emissoras públicas.

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1. Em muitos desses países, o financiamento é estabelecido para um período de múltiplos anos, e não para apenas um ano. Isso evita que o governo vincule diretamente o aporte de recursos à aprovação ou reprovação de algum programa em particular.

2. As emissoras públicas se fortalecem quando existe a percepção de que elas respondem aos cidadãos, e não aos políticos ou anunciantes. Esse efeito pode ser obtido por meio do tipo de financiamento (a taxa) ou por meio da existência de organizações de vigilância, que incentivem o envolvimento do cidadão e a prestação de contas das emissoras.

3. O aparato legal que sustenta a existência das emissoras públicas nesses países enfatiza a importância do oferecimento de uma programação de alta qualidade e a inclusão de diferentes opiniões. Também procura coibir a influência governamental sobre a programação, criando inclusive rígidos critérios técnicos para a concessão de financiamento.

4. Em todos os países existem agências ou conselhos de supervisão ou administração cujo objetivo é separar as emissoras públicas e o governo em exercício. Tais agências ou conselhos, por sua vez, também precisam ter sua independência garantida.41

No Brasil, apesar de a Constituição Brasileira prever em seu Artº 223º a complementaridade dos sistemas público, estatal e privado, a Carta Magna não diferencia o sistema público do sistema estatal em seu texto. Somente no ano de 2008 é que o sistema público de radiodifusão foi regulamentado e delimitado por meio da Lei 11.652, de 7 de abril de 2008, que criou a Empresa Brasil de Comunicação (EBC) e definiu os princípios e objetivos do sistema público.

A lei de criação EBC remete-se a uma preocupação com a garantia da diversidade de opiniões, de respeito às diferenças, aos direitos humanos e à promoção de cidadania. Para Paulino et al (2016, p. 59), estas características devem, portanto, “ser entendidas dentro do âmbito da conquista de direitos sociais decorrente da mobilização da sociedade civil nos períodos da redemocratização e da pós-redemocratização”. Alguns parágrafos dos artigos 2º e 3º da Lei 11.652/2008, e que não sofreram alterações com a nova Lei 13.417/2017, remetem a esta intenção e propõem o arcabouço normativo geral para o sistema público de comunicação no Brasil:

41 _{BENSON, R.; POWERS, M. Public Media and Political Independence: Lessons for the Future of Journalism}

from Around the World. fev. 2011. p. 4. Disponível em: <https://www.issuelab.org/resource/public-media-and- political-independence-lessons-for-the-future-of-journalism-from-around-the-world.html >. Acesso em: 08 out. 2019.

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Art. 2o _{A prestação dos serviços de radiodifusão pública por órgãos do Poder} Executivo ou mediante outorga a entidades de sua administração indireta deverá observar os seguintes princípios:

I - complementaridade entre os sistemas privado, público e estatal; II - promoção do acesso à informação por meio da pluralidade de fontes de produção e distribuição do conteúdo; III - produção e programação com finalidades educativas, artísticas, culturais, científicas e informativas; IV - promoção da cultura nacional, estímulo à produção regional e à produção independente; V - respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família; VI - não discriminação religiosa, político partidária, filosófica, étnica, de gênero ou de opção sexual; VIII - autonomia em relação ao Governo Federal para definir produção, programação e distribuição de conteúdo no sistema público de radiodifusão; IX - participação da sociedade civil no controle da aplicação dos princípios do sistema público de radiodifusão, respeitando-se a pluralidade da sociedade brasileira.

Art. 3o _{Constituem objetivos dos serviços de radiodifusão pública explorados pelo} Poder Executivo ou mediante outorga a entidades de sua administração indireta: I - oferecer mecanismos para debate público acerca de temas de relevância nacional e internacional; II - desenvolver a consciência crítica do cidadão, mediante programação educativa, artística, cultural, informativa, científica e promotora de cidadania; III - fomentar a construção da cidadania, a consolidação da democracia e a participação na sociedade, garantindo o direito à informação, à livre expressão do pensamento, à criação e à comunicação; IV - cooperar com os processos educacionais e de formação do cidadão; V - apoiar processos de inclusão social e socialização da produção de conhecimento garantindo espaços para exibição de produções regionais e independentes; VII - direcionar sua produção e programação pelas finalidades educativas, artísticas, culturais, informativas, científicas e promotoras da cidadania, sem com isso retirar seu caráter competitivo na busca do interesse do maior número de ouvintes ou telespectadores. (Lei da EBC, nº 13.417 de 2017)

A construção da comunicação pública brasileira em sintonia com preceitos de cidadania e direitos humanos está ligada à própria construção coletiva acerca da necessidade de uma comunicação pública gerada no seio de mobilizações da comunidade académica da área, de sindicatos e movimentos sociais ao longo dos últimos 30 anos de democracia (PAULINO et al, 2016, p.60).

Apesar da Radiobrás, durante o primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), já esboçar uma gestão incipiente de comunicação pública, com uma Manual de Jornalismo que pretendia ter como foco “o direito à informação” e o “foco no cidadão”, é com a criação da EBC que o projeto de uma empresa nacional de comunicação pública sai do campo das intenções.

Com a EBC criada foi também implementado o seu Conselho Curador. Composto por 22 integrantes sendo 15 representantes da sociedade civil, o órgão tinha como missão separar a comunicação governamental da comunicação pública realizadas pela EBC. E uma Ouvidoria também foi mantida na empresa, com a missão de atender às demandas do público e a fazer críticas sobre a produção de conteúdos dos canais administrados pela Empresa Brasil de Comunicação.

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Apesar da Lei da EBC regular o sistema público previsto no artigo 223 da Constituição Brasileira, ainda há lacunas na regulação e conceituação do que seria o sistema de comunicação estatal. De fato não existe ainda uma regulação específica para este tipo de sistema, porém, à luz da interpretação da própria Constituição no que se refere à proibição de recursos públicos para a proveito individual e a impessoalidade como um princípio da Carta Magna, afere-se que o sistema estatal não deve ser confundido com a promoção de um ou mais políticos ou de um mais partidos em detrimento de outros.

A Lei da EBC traz um complicador em termos de fiscalização do cumprimento da comunicação pública pois abarca em uma mesma empresa o objetivo de produção da comunicação pública e a competência para produzir comunicação governamental. Por meio de Artigo 8º da lei, a EBC tem a competência de “implantar e operar as emissoras e explorar os serviços de radiodifusão pública sonora e de sons e imagens do Governo Federal” e de “prestar serviços no campo de radiodifusão, comunicação e serviços conexos, inclusive para transmissão de atos e matérias do Governo Federal”. Soma-se a tudo isso o fato de a empresa ter sido criada ligada institucionalmente à Secretaria de Comunicação da Presidência da República, órgão que tem a finalidade de fazer a publicidade dos atos do governo.

Legalmente existe uma diferença entre “ter o objetivo de” e “ter a competência para”. Se de um lado é obrigação da EBC, ou seja, é seu objetivo, coordenar o sistema público de comunicação, por outro lado, a empresa também possui a competência para implantar e operar serviços de radiodifusão para o Governo Federal. A Lei, portanto, gera a interpretação de que a EBC “pode”, mas não “deve” fazer a comunicação governamental do Poder Executivo.

Incluindo as divergências de abordagens sobre comunicação pública e entendendo criticamente a abrangência de atividades da EBC com relação a suas competências com a comunicação do Governo Federal, para Paulino et al (2016, p. 60), pode dizer-se que o debate em prol do direito à informação e à comunicação, pela democratização dos meios de comunicação e em defesa das rádios comunitárias ocorrido antes e durante os anos 1990, além da efervescência das reivindicações por mais participação e inclusão de diferentes grupos que compõem a sociedade brasileira no sistema público de radiodifusão nos anos 2000, constituíram fatores essenciais para a formulação de parâmetros que limitaram o que seria uma comunicação pública alinhada com a promoção da cidadania e da diversidade:

Ainda que sempre tenha havido no Brasil uma preocupação com a divulgação de informação do Estado (em determinados períodos históricos sob a forma de propagan- da), no sentido pleno do termo público, a comunicação pública é finalmente entendida como diferente de comunicação governamental ou de comunicação política. O debate

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sobre a pertinência e a relevância do setor público – que admite várias fontes de financiamento – tende a pôr em causa esta distinção, mas à luz da lei, os princípios e objetivos dos serviços de radiodifusão pública explorados pelo poder executivo ou outorgados a entidades da sua administração indireta não se confundem com a promoção dos governos. (PAULINO et al, 2016, p. 61).

De 2007 a 2016, a Empresa Brasil de Comunicação não esteve imune aos hibridismos que sua lei de criação impôs no que se refere à possibilidade de ingerência do Governo Federal na rotina operacional da produção da comunicação pública. Diante do fato de a empresa estar ligada legalmente à Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República e ser a responsável pela transmissão de atos do governo, bem como pela Publicidade Legal do Governo Federal, a EBC sofreu nesses quase dez anos impactos que causaram consequências em sua linha editorial. Daí a necessidade do trabalho de fiscalização editorial e de cumprimento da missão pública da empresa feito pelo Conselho Curador, que será analisado adiante neste trabalho, da Ouvidoria da EBC, de empregados e de iniciativas que lutam pela democratização das comunicações no Brasil, como FNDC, Intervozes, Frente Parlamentar pela Liberdade de Expressão e o Direito à Comunicação com Participação Popular, entre outros. Com a crise