Nos últimos dez anos, académicos e profissionais avaliadores, têm gerado muitos novos conceitos e abordagens conceptuais para a avaliação de políticas públicas. Este ponto do Capítulo, procura efetuar uma abordagem analítica relativamente a alguns desses conceitos e abordagens que mais relevância tiveram para este Estudo.
Seguindo ANDRADE (1996), pode afirmar-se que a avaliação se apresenta como um procedimento comum, que de certa forma, até faz parte do quotidiano de todas as pessoas. Nesta perspetiva, tudo pode ser passível de avaliação, desde um filme, a um espetáculo, à eficácia de um equipamento, entre muitos outros exemplos, sendo possível atribuir a cada um desses objetos de avaliação, notas de mérito ou de demérito, com o objetivo de as classificar de positivas ou negativas. O que, em si mesmo, se traduz na emissão de um julgamento qualitativo, no qual se reflete também o ponto de vista de quem julga.
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. Naturalmente que, e seguindo ANDRADE (1996), para as avaliações mais complexas, torna-se imprescindível a sua realização de acordo com determinadas técnicas e métodos científicos, levando em conta objetivos previamente estabelecidos. Para ANDRADE (1996), uma avaliação será portanto uma investigação aplicada, importante em qualquer atividade, envolvendo aspetos particulares, conforme o tipo de atuação pretendida, e que, embora obedecendo a uma filosofia comum, baseada em princípios e postulados próprios, cada caso será um caso47.
Segundo MEANS (1999:17), “avaliar uma política pública, é julgar o seu valor em relação a critérios explícitos48 e com base em informações especialmente reunidas e analisadas.” Esta definição genérica e abstrata conduz a prática da avaliação para o contexto específico de uma política pública49, sendo que, dentro deste contexto, esta será, de acordo com BASLÉ (2006), antes de mais, uma teoria de ação, que espera efeitos resultantes de uma determinada utilização de recursos sobre a qual recairá a avaliação50. ORSINI (1998), por seu lado, apresenta um conceito diferente, considerando as políticas públicas, antes de mais, como sendo unidades de análise, assumindo que, dentro desse significado, uma política pública é uma sequência organizada e coerente de ações, que procuram dar uma resposta, mais ou menos institucionalizada, a uma situação considerada como problemática.
Facilmente se apreende, que enquanto BASLÉ (2006), apresenta uma perspetiva mais vocacionada para a obtenção de efeitos provenientes de uma utilização de recursos, ORSINI (1998), mostra-nos um prisma mais vocacionado para ações, que pretendem dar resposta, a uma situação considerada como problemática, podendo, de certa forma, verem-se estas ideologias como complementares.
Para HM THEASURY (2011b:11), “a avaliação é um processo objetivo de
compreender como uma política ou outra intervenção foi implementada, quais os efeitos que teve, para quem, como e porquê”. Nesta perspetiva, é possível conduzir uma avaliação para verificar a razão de ser de uma política pública, para identificar os seus sucessos, que se
47 Ex.: a avaliação de um projeto de defesa do ambiente não será igual à de um projeto de produção agrícola. 48 Ex.: a pertinência ou a eficiência de uma intervenção.
49 Muitos conceitos poderiam ser apresentados para definir uma política pública, mas dado o âmbito deste
Estudo, optou-se por expor apenas os que, se mostram como os mais sintéticos e encadeados no Estudo desenvolvido.
50 Para BASLÉ (2006), uma vez que os políticos não explicitam detalhadamente essa teoria de ação, somente
examinando documentos de base e leis é possível extrapolar essa mesma teria de ação (ou lógica de intervenção da política).
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. poderão reproduzir e os insucessos a não repetir, bem como também para, numa perspetiva de prestação pública de contas, informar os cidadãos sobre os resultados alcançados.
Assim sendo, segundo HM TREASURY (2011b:45), “a avaliação examina a execução de uma política, programa, ou projeto, face ao que era esperado, e é concebida para garantir que os conhecimentos aprendidos possam ser remetidos de volta para o processo de tomada de decisão. Isso, garante que a ação do governo possa ser continuamente realinhada e redefinida de forna a refletir os melhores objetivos atingidos e promover o interesse público”.
Uma vez que a avaliação constitui uma importante atividade nos ciclos de programação das políticas públicas cofinanciadas pela União Europeia, importa também perceber que cultura de avaliação poderá estar a ser promovida a esse nível.
Para BASLÉ (2006), o progresso na avaliação de políticas públicas é um fenómeno universal. Na União Europeia (UE), a Comissão Europeia tem sido pioneira numa nova cultura de avaliação51. Seguindo de perto ainda BASLÉ (2006), a avaliação, no contexto dos Fundos Europeus, é um processo52 que produz outputs, tais como relatórios de resultados, de processo ou qualitativos, ou algum novo conhecimento sobre a eficácia, eficiência e impacto dos fundos e das políticas. Nesta base, o principal objetivo da avaliação apresenta-se como sendo o de recolher informação que possa ser utilizada, a esta escala, diretamente na ação pública europeia. Ainda de acordo com BASLÉ (2006), a avaliação não é apenas uma pesquisa científica, e um estudo de avaliação não é também exclusivamente de índole académica, mas o desafio para a avaliação é conseguir produzir diretamente conhecimento útil e que tenha valor para a sociedade.
Numa perspetiva mais específica, de acordo com a COMISSÃO EUROPEIA53, a avaliação pode ser entendida, como o julgamento das intervenções de acordo com os seus resultados, impactos e necessidades que lhes estavam inerentes satisfazer. A avaliação apresenta-se assim, como sendo um processo, que culmina num julgamento sobre uma intervenção, focando as necessidades, os resultados e os impactos dessa mesma intervenção.
51 BACHTLER e WREN, (2006), acrescentam mesmo que o crescimento da importância da avaliação de
políticas públicas no seio da UE é parte de um mais abrangente ‘boom’ internacional na avaliação de políticas e de programas, que refletem precisamente a necessidade de legitimar e justificar intervenções governamentais, embora com diferenças substanciais entre países.
52 Mais concretamente, uma aplicação de racionalidade processual.
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. Para a COMISSÃO DE GESTÃO (2001) avaliar deve ser visto na perspetiva de julgar o valor de uma política, ou intervenção pública, utilizando as melhores metodologias e os critérios mais explícitos para cada realidade concreta, e tendo por base a análise de informação empírica.
Dentro dessa perspetiva, a EUROPEAN COMMISSION (2004), não só assume essa direção para a avaliação, como ainda a complementa com a identificação precisa das principais recomendações, que considera conduzirem a uma boa avaliação. Assim sendo, de acordo com a EUROPEAN COMMISSION (2004), pode-se afirmar que uma avaliação poderá: i) contribuir para o desenho de intervenções, proporcionando um input para estabelecer prioridades políticas; ii) contribuir para uma alocação de recursos eficiente; iii) melhorar a qualidade da intervenção; iv) transmitir os resultados alcançados pela intervenção.
Mais recentemente, para o OBSERVATÓRIO do QREN54 “a avaliação traduz-se num
procedimento sistemático de apuramento e análise de dados, tendo em vista identificar os resultados, efeitos ou impactos de programas e projetos, assim como aferir a relevância, eficiência e eficácia, destes, face aos respetivos objetivos e estratégia estabelecidos.”
Por essa via, de acordo com o OBSERVATÓRIO do QREN, a avaliação contribui para a melhoria dos processos de gestão e de decisão política, para uma repartição mais eficaz e eficiente dos recursos públicos e uma maior responsabilização das entidades que os gerem, perante a população, bem como, para a qualificação do debate nos vários domínios das políticas públicas.
Ao nível da União Europeia, a avaliação é o resultado de um processo iniciado pela regulamentação Europeia, contemplando essa mesma regulamentação, todos os desenvolvimentos de alocação, orçamentação, implementação, controlo, monitorização e avaliação dos fundos.
Em cada Estado-membro, as autoridades responsáveis pela gestão dos programas e dos fundos, são obrigadas a adotar os procedimentos de avaliação da UE ao nível regional e nacional. Deste modo, é possível que os novos conhecimentos oriundos das avaliações possam ser utilizados para reorientar as Políticas Públicas da UE55 e as próprias políticas
54 Disponível em: “http://www.observatorio.pt/item1.php?lang=0&id_channel=16&id_page=88”.
55 Com base em BARCA (2006) pode-se constatar como em relação a Itália, as obrigações de avaliação da UE
foram utilizadas como parte de uma estratégia consciente para melhorar a possibilidade de verificar e modificar os objetivos e instrumentos da política.
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. públicas futuras, nacionais, regionais e locais, que vierem a ser definidas. Sejam estas de âmbito mais setorial ou de natureza sobretudo territorial.