No presente trabalho, discutiu-se o processo de fragmentação internacional da produção e a formação das cadeias globais de valor ressaltando as implicações econômicas para os países em desenvolvimento. O resultado da análise permitiu identificar o potencial de mudança estrutural decorrente da atuação neste paradigma de produção.
Diante dos possíveis resultados decorrentes da participação nessa nova organização da produção, foi feito um mapeamento da inserção e evolução dos países nas cadeias associados à mudança estrutural com base no cálculo da variação de 12 indicadores, que, combinados, captaram características inerentes ao avanço dos países nas redes internacionais. A partir do conjunto de indicadores, foi utilizada a técnica de clusters, que identificou seis padrões de atuação nas cadeias e o desempenho obtido em termos de mudança estrutural. Entre os grupos identificados, dois referem-se aos países cujo crescimento na participação nas cadeias ocorreu em serviços, um (i) com elevada mudança estrutural e outro, (ii) com mudança estrutural em menor intensidade. Os outros quatro grupos referem-se aos países com participação crescente em atividades manufatureiras, dentre eles têm-se: (iii) os que apresentaram intensa mudança estrutural, (iv) os com mudança estrutural em nível mais baixo, (v) os com mudança estrutural nula e por fim (vi) o grupo com baixo crescimento de participação nas cadeias e baixa mudança estrutural, sendo que nestes países, os setores intensivos em recursos naturais são relevantes em suas estruturas de exportação.
Com os padrões identificados, observou-se que a intensidade do potencial de mudança estrutural decorrente deste paradigma de produção tem relação com o padrão de atuação nas cadeias referente à inserção e evolução através do upgrading e, sobretudo aos estágios produtivos os quais se encontram os países. Assim, baseados nas atividades desempenhadas no período da inserção, no upgrading e no estágio produtivo dos países, foram traçados possíveis trajetórias a serem percorridos neste paradigma de produção ao longo dos diferentes estágios produtivos, que podem culminar ou não em mudança estrutural. Esta irá ocorrer quando o efeito de transbordamento do upgrading de cadeia ou funcional for suficiente para o salto do país para degrau mais elevado.
Após identificar as trajetórias evolutivas nas cadeias, buscou-se localizar os países nas mesmas, sendo que, em algumas situações, estes se situam em pontos de aprisionamento. Esta situação de aprisionamento corresponde à incapacidade dos países evoluírem em termos de estágio produtivo e assim ampliarem os ganhos decorrentes de sua inserção internacional. A
identificação da localização dos países baseou-se nas características intrínsecas aos grupos gerados no mapeamento (resultante da análise de cluster e extensão da análise), na composição das estruturas produtivas dos países e nas características dos processos de industrialização dos mesmos.
Com o mapa das trajetórias evolutivas e a localização dos países nesta dinâmica, foram identificados três comportamentos quanto à participação nas cadeias e o seu potencial de induzir a mudança estrutural.
O primeiro comportamento corresponde aos países que se inseriram nas cadeias e que apresentaram pouca alteração do padrão de atuação no período, restringindo, com isso, aos ganhos de curto prazo. Este resultado tem sido obtido pelos países cuja participação vem ocorrendo via exportação de recursos naturais (Brasil, Chile, Rússia, e outros) e nos casos em que os produtos gerados nas atividades de montagem e processamento de baixo VA são destinados a demanda doméstica de outros países (México, República Checa, Eslováquia, Hungria).A evolução inerente a esta atuação ocorreu em geral em termos de upgrading de produto e processo.
O segundo comportamento é característico de países que obtiveram alguma evolução nas cadeias, conseguindo estender um pouco esses ganhos, classificados como ganhos de curto e médio prazo. A evolução ocorreu via upgrading de cadeia (mas a atuação dos países permanece em etapas de baixo VA) ou então via upgrading funcional, ocorrendo, porém, pontualmente e com efeitos limitados sobre o restante da economia. Como esses países encontravam-se em estágios produtivos iniciais, os avanços ocorridos representaram uma elevada mudança estrutural. Tal mudança foi, no entanto, “superficial”, por não se sustentar ao longo do tempo. Nas diversas trajetórias entre os dois estágios iniciais encontram-se vários países asiáticos (Indonésia, Filipinas, Tailândia, entre outros), destacando-se ainda a Malásia e a Índia em função de algumas particularidades. O caso da Malásia refere-se a um exemplo de aprisionamento ao final de uma trajetória, mostrando que a evolução nas cadeias não ocorre automaticamente. No caso da Índia, fica evidente a existência de um padrão de evolução específico, com o upgrading de cadeia ocorrendo com o país atuando em etapas mais sofisticadas, sobretudo referentes a serviços, e com acentuada endogenização tecnológica já no estágio produtivo dois, e com possibilidades de continuidade desse resultado em função das características do padrão de atuação seguido.
Por fim, identificou-se um terceiro comportamento, referente aos países que conseguiram - ou estão a caminho - obter ganhos de longo prazo decorrente da inserção nas cadeias globais de valor. Ao voltar-se para o investimento no desenvolvimento de
competências tecnológicas e produtivas e no aprimoramento e criação de novos produtos, os efeitos de transbordamento dessas atividades para o restante da economia contribuíram para o alcance de um estágio produtivo mais alto, que, sob a ótica da fragmentação da produção, consistiu em restringir a atuação do país às atividades sofisticadas. Isso ocorreu, diferentemente do que foi observado no comportamento descrito anteriormente, em virtude de um processo de upgrading funcional generalizado. Dentre estes países, estão os Tigres Asiáticos, que foram os primeiros receptores das atividades terceirizadas pelas corporações japonesas que acabaram por impulsionar a generalização do atual paradigma produtivo. A evolução desse padrão de atuação ocorreu nos anos 90, atualmente estando esses países estabilizados nestas posições. A Coreia já atingiu o estágio mais elevado, de país desenvolvido, enquanto Taiwan, Cingapura e Hong Kong encontram-se no meio do caminho e provavelmente sem maiores evoluções em função de suas próprias características – economias pequenas, dependentes de mercados externos, e em alguns casos, atuando como centros financeiros. Ainda nesta trajetória rumo ao último degrau, encontra-se a China, cuja inserção nas CGV ocorreu nas atividades de baixo VA transferidas pelos Tigres Asiáticos. A evolução inicial ocorreu sob a forma de upgrading de cadeia, mas que hoje evoluiu para um processo de upgrading funcional generalizado associado a um intenso processo de endogenização tecnológica.
Por trás dos três padrões de desempenho obtidos nas cadeias, observou-se a influência de elementos exógenos e endógenos. Para os países que vem obtendo os ganhos de curto e médio prazo, os elementos exógenos – referentes à mão-de-obra barata e/ou localização geográfica – contribuíram de forma destacada. Adicionalmente, observou-se que a implementação de algumas políticas potencializou a atratividade dos mesmos favorecendo sua inserção nas cadeias globais e também evoluções pontuais neste cenário, mas com efeito de transbordamento para o restante da economia limitado. Dentre entre as políticas, têm-se ações voltadas à criação de infraestrutura adequada, implementação de ZPE’s, concessão de incentivos fiscais e creditícios, incentivos à qualificação da mão-de-obra e à absorção de tecnologia utilizada.
Já nos países em que a participação nas cadeias gerou ganhos de longo prazo, os elementos endógenos decorrentes de políticas produtivas foram mais eficazes em termos de desenvolvimento, embora a existência de alguns elementos exógenos.
Relacionado a este último, observa-se que um ambiente favorável em termos de regulação internacional e de financiamento externo durante a guerra fria, contribuiu para que esses países colocassem em prática medidas que aceleraram o crescimento dos mesmos. Hoje,
com um ambiente regulatório desfavorável à adoção de políticas voltadas à endogenização tecnológica, a China se aproveitando do tamanho de seu mercado doméstico (outro elemento exógeno), e a Índia, da flexibilidade da regulação internacional dos serviços, também adotam um conjunto de medidas voltadas à sustentação de seu crescimento. Neste sentido, apesar dos elementos exógenos contribuírem positivamente para o resultado desses países, os elementos endógenos decorrentes de políticas produtivas são fundamentais na obtenção dos ganhos de longo prazo.
Quanto aos elementos endógenos referentes às políticas produtivas, muitos dos instrumentos utilizados pelo grupo com ganhos curto e médio prazo também foram adotados por estes países, no entanto, eles foram integrados em um conjunto de estratégias de crescimento de longo prazo, que, associados aos elementos exógenos, implicaram na sustentação dos ganhos ao longo do tempo. Com a preocupação em reduzir a dependência da tecnologia estrangeira através da geração de capacidades internas, as políticas voltaram-se à criação de competências nacionais guiadas por três pilares importantes. O primeiro referiu-se à existência de uma política industrial cujos incentivos foram condicionados a contrapartidas pelos empresários. O segundo pilar baseou-se na maior exigência de transferência tecnológica do IDE, através de sua orientação a setores específicos ou de exigências de transferência tecnológica por meio da realização de joint ventures com empresas nacionais ou de regras de conteúdo local. O terceiro pilar consistiu na efetivação de políticas tecnológicas focadas na construção de infraestrutura tecnológica e de uma base de conhecimento nacional sólidas em paralelo ao incentivo à cooperação entre os diversos agentes que compõe o Sistema Nacional de Inovação.
Diante do que foi exposto, conclui-se que a intensidade da mudança estrutural decorrente da atuação nas CGV está relacionada ao estágio produtivo o qual o país se encontra e ao padrão de evolução nas cadeias no que diz respeito ao upgrading e ao efeito de transbordamento associado. Sobre a influência do primeiro, observa-se a ocorrência frequente de upgrading de cadeia induzindo a mudança estrutural de economias em estágio produtivo inicial. A inserção nas cadeias globais em geral alavanca o processo de industrialização desses países, com os elementos exógenos de localização e de abundancia de mão-de-obra se destacando como fatores determinantes de sua atuação. Como exemplos, destacam-se as pequenas economias asiáticas que compõem a rede de produção na região. No entanto, observa-se que para a sustentação desses ganhos ao longo do tempo, e com isso, a mudança estrutural dos países rumo ao degrau produtivo mais elevado, sua evolução associa-se
principalmente ao processo de upgrading funcional generalizado, induzido por estímulos de políticas produtivas comprometidas com a endogenização tecnológica.
No passado, a existência de um ambiente regulatório internacional era favorável a esse tipo de evolução, porém, o novo sistema regulatório internacional impõe limitações para a adoção de medidas de política industrial, tecnológica, de IDE e comercial, o que dificulta o processo de transferência tecnológica para os países mais atrasados. O atual avanço dos países em termos de sustentação dos ganhos decorrentes dessa atuação – China e em menor intensidade, a Índia – tem sido potencializado pelo tamanho do mercado e também por atuações em setores de serviços cuja regulação internacional é menos restritiva, com espaço relativamente maior para a adoção de políticas que estimulem o desenvolvimento do setor. Vale lembrar, no entanto, que ambos os países se beneficiaram do ambiente regulatório anterior mais permissivo para incentivar no passado investimentos que influenciam o presente resultado.
Assim, para os países em desenvolvimento que pretendem, no atual contexto caracterizado pela existência das cadeias globais de valor, promover mudança estrutural e assim avançar no processo de desenvolvimento, a busca de nichos de serviços intensivos em conhecimento nas cadeias, inclusive os associados a atividades manufatureiras, surge como uma alternativa à adoção de políticas que promovam a endogenização tecnológica. De todo modo, e mesmo diante das restrições regulatórias elencadas, o arsenal de políticas produtivas deve se direcionar para a construção de capacitações nacionais aptas a absorção e desenvolvimento de tecnologia. Tal direcionamento ou prioridade deve se sobrepor ao receituário de simples liberalização de comércio e de investimento que normalmente são propostas pelas agências internacionais como forma de se alcançar uma maior - e melhor - participação nas CGV.
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