Elementos Endógenos para o Upgrading Funcional Generalizado

Os países de industrialização recente que vem sustentando os ganhos decorrentes da atuação no paradigma de produção fragmentada internacionalmente – Tigres Asiáticos, China e em um padrão diferente, a Índia69 – são aqueles que desde os anos 1950, adotaram estratégias de desenvolvimento de longo prazo com uma forte preocupação referente à endogenização tecnológica decorrente da indução da industrialização. Iniciando-se com um modelo de industrialização por substituição de importação, existiu um forte planejamento nestas economias em que a coordenação dos investimentos públicos diretos e indiretos em prol desse objetivo assumiu papel de destaque neste processo. A adaptação posterior para uma industrialização orientada para as exportações impediu que o crescimento destes países fosse limitado por restrições no balanço de pagamento (divisas) contribuindo também para a eficiência e competitividade de suas estruturas produtivas. Assim, com a emergência do paradigma de fragmentação internacional da produção, não houve descontinuidade em suas estratégias crescimento de longo prazo, sendo somente adaptadas ao novo contexto, de forma a aproveitar as oportunidades decorrentes da criação de uma rede de produção regional asiática. A continuidade do crescimento desses países baseou-se na menor dependência de

69_{A Índia vem se destacando na dinâmica das cadeias globais de valor ao desempenhar atividades de serviços,}

priorizando setores intensivos em tecnologia/conhecimento, com competitividade internacional e de expressividade em sua pauta de exportação. No entanto, observa-se ainda que setores tradicionais ainda é relevante para esta economia, existindo bastante heterogeneidade estrutural – um setor agrícola atrasado e de subsistência – e alta concentração de renda no país, o que justifica sua localização no segundo estágio produtivo.

tecnologia estrangeira através da endogenização da tecnologia comprada, o que permitiu posteriormente a transição para o desenvolvimento de tecnologias próprias.

Sob os moldes de um projeto de desenvolvimento de longo prazo, a adoção de políticas ativas voltadas a criação de competências nacionais aptas a atividades mais sofisticadas no âmbito das cadeias de valor por estes países foi norteada por três pilares importantes. O primeiro refere-se à existência de uma política industrial altamente vinculada à competitividade internacional da produção decorrente desses incentivos. O segundo, a existência de uma preocupação quanto à endogenização tecnológica dos investimentos estrangeiros. E, em terceiro, a efetivação de políticas tecnológicas consistentes num cenário de acirramento da concorrência internacional e de competitividade ditada pela diferenciação e inovação.

A concessão de diversos benefícios – como isenção fiscal, crédito subsidiado e protecionismo a setores específicos – foi condicionado a padrão de desempenho exportador ou a gastos em inovação e P&D, tanto para as empresas nacionais quanto para as estrangeiras. Na Coréia e em Taiwan, houve inclusive concessão de capital de longo prazo condicionado a exportações futuras e a gastos em pesquisa e desenvolvimento. Este instrumento, embora voltado ao incentivo às exportações, teve alcance muito superior em termos de inovação e desenvolvimento de tecnologia (AMSDEN, 2009).

Os países que evoluíram ou estão evoluindo para atividades mais sofisticadas nas cadeias e com os efeitos refletindo para o restante da economia, a entrada de IDE nesses países esteve diretamente relacionada ao seu potencial de transferência tecnológica. Para esses países, o fluxo de investimento estrangeiro ou foi restrita a alguns setores de acordo com seus regimes de investimento ou planos de desenvolvimento, geralmente os de maior intensidade tecnológica e inexistentes domesticamente, ou então, com exigências referentes à transferência de tecnologia através de joint ventures ou mesmo, de regras de conteúdo local. Na China, a transferência ocorreu inclusive no âmbito das zonas de processamento a exportação, que somado aos investimentos em pesquisa e capacitação doméstica influenciou no aumento da criação de VA doméstico também nessas regiões (AMSDEN, 2009; OECD, 2013;DAHLMAN, 2009; MILBERG, GEREFFI e JIANG, 2013)70.

A intensificação do desenvolvimento tecnológico nos últimos tempos, e o seu papel na captura de valor adicionado pelos responsáveis, tornou a Política Tecnológica e de Inovação

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Milberg, Gereffi e Jiang (2013, p. 16) são mais específicos ainda sobre o papel do IDE na China, ao afirmarem que, “Foreign investment and foreign capital joint ventures with local enterprise are encouraged under tightly controlled conditions, including targeted use of Special Economic Zones that were monitored and evaluated and continued only when successful for the development of domestic industry.”

um elemento fundamental no processo de desenvolvimento econômico e mudança estrutural, que no contexto das CGV, é obtido através do upgrading funcional e a possibilidade de endogenização tecnológica decorrente da atuação em atividades mais sofisticadas. Com base nisso, a construção de uma infraestrutura tecnológica e de uma base de conhecimento nacional sólidas tornam-se o foco de uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo (FREEMAN & SOETE, 2008).

Sob uma abordagem sistêmica da inovação, em que esta ocorre a partir de redes de relações entre empresas, instituições de ensino e pesquisa, infraestrutura de pesquisa pública e privada e outras instituições, a política tecnológica volta-se para a criação de capacitação local apta a absorção, desenvolvimento e expansão da tecnologia utilizada, formando-se com isso o Sistema Nacional de Inovação. Além da construção dessa infraestrutura tecnológica e do incentivo a cooperação entre esses agentes, a política baseia-se na concessão de benefícios voltados à inovação por parte das empresas via isenção fiscal e crédito subsidiado e também em investimentos públicos em P&D em áreas estratégicas.

Todos os países que vem alterando o seu padrão de atuação nas cadeias rumo a atividades mais sofisticadas e com esse processo transbordando para o restante da economia, a preocupação com o desenvolvimento tecnológico esteve presente. Na Coreia e Taiwan, os resultados positivos da industrialização induzida pela substituição de importações nos anos 60, já vinham refletindo no aumento do nível salarial desses países. A preocupação com a perda de competitividade na indústria de baixa e média tecnologia serviu como incentivo aos gastos voltados à sofisticação tecnológica. Na China e na Índia (embora neste último, o efeito de transbordamento não tenha ocorrido para toda a economia e com isso, limitando sua trajetória rumo ao degrau produtivo mais elevado), a necessidade de autonomia militar fez com que esses países despendessem grandes quantias em pesquisa, com os planos quinquenais já nos anos 1960, priorizando o desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia.

Assim, os investimentos nestes países para a formação de um SNI têm incluído elevados gastos em educação, não só num incentivo a qualificação geral, mas priorizando-se a formação de capital humano especializado em áreas tecnológicas – cientistas e engenheiros (AMSDEN, 2009), e também a criação de infraestrutura apta a desenvolvimento de tecnologia, como laboratórios, centros de pesquisa e instituições auxiliares. Um importante incentivo à interação e cooperação entre esses agentes tem ocorrido através da criação de parques tecnológicos, cujos espaços recebem uma série de incentivos fiscais e de infraestrutura e com a entrada altamente seletiva e condicionada. A proximidade entre

empresas, universidades e centros de pesquisa favorece a troca de conhecimento entre estes, contribuindo fortemente para o desenvolvimento de tecnologia e inovação – na Índia, em desenvolvimento de software, e na China, em aparelhos eletrônicos e robótica (PRATES, 2013; MEDEIROS, 2013a; 2013b; MAIO, 2009).

Particularmente, sobre os elementos que potencializaram a evolução da Índia no cenário das cadeias, cujo país vem transitando de uma economia com grande participação de setores tradicionais para uma estrutura com relevância crescente de serviços de TI, autores como Amsden (2009), Prates (2013), Nassif (2006), Dahlman (2009) ressaltam alguns aspectos. O primeiro deles refere-se preocupação em formar uma infraestrutura tecnológica nacional e o segundo, o estabelecimento do setor de TI como estratégico no desenvolvimento do país. Apesar da preocupação com o estímulo a setores de maior intensidade tecnológica ocorrer somente nos planos quinquenais a partir dos anos 1980, a primeira política cientifica e tecnológica foi instituída nos anos 1950 visando-se estimular a qualificação nas áreas de ciência e tecnologia através da criação de diversas instituições de ensino médio e universitário na área. Nos anos 70, iniciou-se uma política de liberalização de importações de equipamentos utilizados pelos segmentos de TI e a orientação exportadora de serviços na área, sendo que a economia indiana no período era altamente fechada. A partir dos anos 80, os planos quinquenais passaram a incentivar o desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia (eletrônicos), sendo implementada uma política tecnológica mais abrangente em que se ressaltava a importância da cooperação tecnológica e a importação de tecnologia. Com isso, grandes conglomerados multinacionais intensivos em tecnologia foram atraídos para o país juntamente com parte de seus laboratórios de P&D, como Motorola e Hewlett-Packard (NASSIF, 2006). Adicionalmente, houve manutenção de programas de suporte tecnológico à P&D nas áreas espaciais (reflexo da autonomia militar) e criação de esquemas de absorção destas tecnologias pelo setor industrial e estimulo ao desenvolvimento e comercialização de tecnologias domésticas. O resultado dessa política foi o êxito no desenvolvimento da área de computadores de alta performance. Nos anos 2000, o novo plano quinquenal, passou a priorizar setores de serviços de TI, com a “Nova Política Tecnológica” definindo metas que fortalecesse a posição do país no segmento, aumento dos gastos em P&D, da participação de cientistas e engenheiros na força de trabalho total71.

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Para uma descrição detalhada sobre a evolução da Índia em atividades de TI nas CGV e as medidas específicas que contribuíram para isso, consultar Gereffi e Fernandez-Stark (2010).

No cerne do processo evolutivo dos países nas cadeias globais de valor através do upgrading funcional, esteve presente a indução desse movimento através da endogenização tecnológica. Uma série de incentivos contribuiu para a criação de capacitações nacionais contribuindo para o avanço em direção a setores intensivos tecnologicamente, e sob o contexto das CGV, direcionarem-se ou concentrarem-se nas atividades mais sofisticadas do segmento.

Em linhas gerais, levando em consideração que a intensidade da mudança estrutural relaciona-se ao padrão de atuação nas cadeias e ao estágio produtivo o qual o país se encontra, identificaram-se possíveis trajetórias evolutivas nas CGV, dentre elas, aquelas que contribuem para a mudança estrutural associada ao deslocamento dos países ao estágio produtivo mais elevado. Inerentes a este caminho percorrido, verifica-se a influência do upgrading funcional, em que o efeito de transbordamento da atuação em atividades intensivas em conhecimento sobre o restante da economia permite que países dêem o salto para o degrau produtivo mais elevado. Dentre os elementos que potencializam os países passarem por esta trajetória, e, com isso, obter os ganhos de longo prazo, têm-se os elementos endógenos, mais especificamente, políticas produtivas que possibilitaram a endogenização tecnológica. Essas políticas já vêm sendo adotadas por muito tempo, independente da existência das CGV, embora alguns países tenham se aproveitado da oportunidade surgida com o processo de fragmentação internacional da produção. Com os benefícios da endogenização tecnológica, esses países conseguiram uma melhor inserção e evolução nas cadeias globais de valor, sendo pouco afetados pelo atual sistema de regulação internacional do comércio, cujo ambiente regulatório dificulta o avanço dos países em seus estágios produtivos.