CAPÍTULO 2: FEDERALISMO E OUTRAS FORMAS DE ESTADO
2.4 CONFEDERAÇÃO
90 ANTUNES, Paulo de Bessa. Federalismo e competências ambientais no Brasil. Op. Cit., p. 14 91 Cfr. ESPANHA, Constitución española. Op. Cit., Artículo 149.
92 Cfr. Julgado de grande importância por parte do Tribunal Constitucional espanhol. Disponível em
www.hj.tribunalconstitucional.es/HJ/en/Resolucion/Show/2956. Acessado em 30/05/2018.
93 MAGALHÃES, José Luiz Quadros. Direito constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. 94 SILVA, Ronny Carvalho; CAMPOS, Jefferson. O Estado regional autonômico in III Congresso de
iniciação científica do curso de Direito da FEATI, Revista Eletrônica da FEATI, nº 11, 07/2015.
54 A priori das explicações pormenorizadas sobre confederação, insta frisar que, encerrado o curto debate sobre as formas de Estados simples, esta obra dirigirá suas
atenções às formas de Estado compostas ou complexas96, notadamente a própria
confederação, a seguir tratada, e às modalidades de federalismo em capítulo que segue.
As confederações são muito antigas e remontam à Grécia antiga. O vocábulo formado pela junção das partículas “con + federações” faz referências a reunião de federações ou, para a ciência política, a um contrato entre unidades políticas soberanas com o fim de lograr objetivos comuns. Ao fazer alusão a esta reunião de federações, o conceito de confederação é imediatamente remetido a ideia de soberania, já que nesta o governo central e as unidades ou regiões que o compõem desfrutam da mesma
soberania97, não havendo, portanto, de per se um governo central.
O conceito de confederação pode, então, ser entendido como a composição de governos territoriais independentes que, em conjunto e de forma orgânica e permanente,
participam da formação da vontade da entidade central98.
Contudo, a possibilidade de separação é uma decorrência natural da ideia de reunião de estados soberanos. Portanto, nesse sistema é possível a renúncia das partes ao pacto, conforme seus interesses circunstanciais. É o que afirma Lewandowski quando conceitua a confederação como uma “união estável de entes políticos estruturada para a consecução de fins específicos cuja principal característica é a preservação de autodeterminação de seus membros e a possibilidade de secessão. O documento que lhe
serve de base é o tratado, instrumento típico do direito internacional”99.
96 MIRANDA, Jorge. Curso de direito constitucional. Op. Cit., p. 78. Para o ilustre professor, os critérios
de diferenciação entre Estados simples e Estados compostos ou complexos passam pelo checape da “(…) unidade ou pluralidade de poderes políticos (ou de poderes soberanos na ordem interna); unidade ou pluralidade de ordenamentos jurídicos originários ou de Constituições; unidade ou pluralidade dos sistemas de funções e órgãos do Estado; unidade ou pluralidade de centros de decisão política (…)”.
97 CHAGAS, Magno Guedes. Federalismo no Brasil. O poder constituinte decorrente na jurisprudência
do supremo tribunal federal. Op. Cit., p. 67.
98 FRENKEL, Max. Federal theory. Canberra: The Australian National University, 1986.
99 LEWANDOWSKI, Ricardo. Pressupostos materiais e formais da intervenção federal no Brasil. São
55 Descrever estas formas de estado em cotejo com as aplicações concretas e
estabelecer diferenças com o federalismo é tarefa que pode se tornar confusa100, mas tem
o mérito de firmar alguns breves esclarecimentos para bem guiar o pesquisador nesta obra.
Remontando às suas origens, a confederação fazia referência às entidades políticas duradouras que firmavam acordos regionais (semelhantes aos federativos com suas unidades autônomas) estabelecendo atividades institucionais comuns através de órgãos e instituições vitais. Esta ideia tinha o propósito de não interferir com a soberania de cada região signatária.
Surgiram ao longo do tempo confederações de espécies diferentes, que contavam com aspectos e formatos distintos entre si. Para ser breve e não deixar de mencionar exemplos, há as confederações originadas em acordos políticos cujo fim era proteger seus membros de ameaças externas, podendo perdurar pelo tempo que fosse necessário. Desta forma, quedariam respeitadas suas soberanias internas em caráter absoluto, enquanto fortalecidas suas defesas contra eventual inimigo externo. Não havia, porquanto, governo central algum.
A união de regiões soberanas acabava por aproximá-las ao ponto de ser necessário criar tratados próprios para abordar novas e muitas vezes permanentes relações
de diversos caráteres, como religioso ou político101.
Até o século XVI, incontáveis Estados soberanos se uniram, temporária ou permanentemente, sob a bandeira da confederação. As alianças tinham objetivos circunstanciais e que poderiam se tornar perenes, muito embora a maior parte tenha se encerrado uma vez cumprida sua razão de existência.
100 ROCHA, Carlos Vasconcelos. Federalismo. Civitas, Porto Alegre, v. 11, nº 2, p. 323-338, maio-ago.,
2011. “Assim, a utilidade analítica dessa distinção é relativa, porque os casos reais não se encaixam facilmente nessas fórmulas simplificadas. Além disso, essa dificuldade de definir distinções entre os modelos aumenta em tempos recentes, pois os processos políticos contemporâneos impactam, de alguma maneira, todos esses sistemas no sentido de tornar ainda mais confusas suas características básicas”.
56 A Suíça, na época da Confederação Helvética no ano de 1291, foi quem inaugurou a confederação nos moldes hoje compreendidos, uma agregação global, absoluta e duradoura. Tal se deu como resultado da aliança entre os cantões, regiões suíças, que buscaram unir-se para combater inimigos em comum e perdurou até o ano de 1848. A partir daí este país resolve abandonar a confederação para se tornar uma federação, instituindo um governo central na medida em que retirava soberania dos
cantões para atribuir-lhes autonomia administrativa e legislativa102.
Conforme já tratado na abordagem histórica do federalismo em item anterior, insta salientar que o federalismo enquanto conceito nasce junto com o federalismo americano aplicado em sua constituição de 1787. Neste momento, os Estados Unidos deixam de ser oficialmente uma confederação, ou Estados confederados da América, para
se transformar em Estado federal103. Até então não havia maior distinção principiológica
entre o que se entendia por confederação e federação104. Atualmente as diferenças entre
soberania, autonomia e a análise do direito de secessão parecem óbvias o suficiente para
impedir tal confusão105.
Mesmo naquele momento histórico, uma diferença entre confederação e federação já aparecia muito evidente. A origem do Estado federativo se dá pela via
constitucional106, sendo necessária a elaboração de uma constituição107 e, por isso sua
forte inclinação a ser perene, perpétua108. Já a confederação não exige esta condição,
bastando um tratado ou acordo bilateral, permanente ou transitório, uma vez que não se
102 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20ª Edição. São Paulo: Saraiva, 1998. 103 MENAUT, Antonio Carlos Pereira. Teoria constitucional. Santiago, Chile: Editorial Jurídica Conosur
Ltda., 1998. Este autor oferece detalhada explicação sobre o processo de transição de confederação para federação americana. “Ao conquistarem a independência a 4 de julho de 1776, as treze colônias norte- americanas tornaram-se Estados soberanos. Decorridos cinco anos, firmaram o pacto confederal conhecido por “Artigos da Confederação”, com o epíteto de “Os Estados Unidos Reunidos em Congresso”. Tal Confederação perdurou até o ano de 1.787, quando houve a renúncia da soberania dos Estados em prol da criação do Estado federal. Isto se deveu ao fato de que a Confederação completou seus objetivos, vindo a entender-se limitada para galgar novos propósitos, o que demandou alteração nos artigos então vigentes, dando causa ao advento do novo Estado federal”.
104 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Op. Cit., p. 13.
105 RENOUX, Thierry Serge. Le fédéralisme et l’union européenne – la nature de la communauté: une
évolution vers l’état fédéral? Texto apresentado no Encontro Nacional de Direito Constitucional. Instituto Pimenta Bueno. 1998.
106 ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. República e federação no Brasil: traços constitucionais da
organização política brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 1997.
107 DALLARI, Dalmo de Abreu. O estado federal. Op. Cit., p. 15
108 SCHMITT, Carl. Teoría de la constitución. Tradução de Francisco Ayala. Madrid: Alianza Universidad
Textos, 1992. “La federación es una unión permanente, basada en libre convenio, y al servicio del fin común de la auto conservación de todos los membros em atención al fin común”..
57 interfere na sensível questão da soberania, enquanto a federação exige a formação do governo central, único soberano.
A soberania109 é chave central na análise tanto de federação quanto de
confederação, especialmente para as suas classificações enquanto espécies de Estados compostos ou complexos. Partindo-se do princípio de que as regiões possuem soberania própria, para além da autonomia administrativa e legislativa livre, se estará diante de confederação. Contudo, se estas mesmas regiões abrem mão do poder soberano em favor de um governo que assuma esta soberania, seja central e organizado e em maior ou menor grau lhes conceda poderes de autonomia, se estará tratando de um Estado federal (para não entrar em maiores detalhes sem perder a precisão científica, esta descrição se encaixaria com maior ou menor exatidão nos estados regionais e/ou unitários
descentralizados da mesa forma). A rigor, é esta a diferença essencial110.
As diferenças, todavia, não se limitam aí, havendo outras menos aparentes como a ausência de um nítido poder diretivo nas confederações. Não há, como nas federações, claras instituições gerindo o poder que lhes é atribuído. É mesmo espécie de gestão pela
unanimidade, de forma geral111, que deve comunicar seus desígnios para execução dos
fins.
Em conclusão, a confederação surge materializada através de ato de direito internacional, recebendo cada um dos seus signatários soberania e personalidade jurídica de direito público internacional próprias, sendo assim uma “associação perene e contratual de Estados independentes que se agrupam para defender-se de eventuais
agentes externos e fomentar a paz dentro de suas fronteiras”112.
109 CHEVALLIER Jean-Jacques. As grandes obras políticas de Maquiavel a nossos dias. Tradução de
Lydia Christina. 3ª Edição. Rio de Janeiro: Agir, 1976. Inescapável a conceituação oferecida por Chevallier de soberania: “A soberania é a força de coesão, de união da comunidade política, sem a qual esta se desfaria. Ela cristaliza o intercâmbio de ‘comando e obediência’, imposto pela natureza das coisas a todo grupo social que quer viver. É o ‘poder absoluto e perpétuo de uma República’ (…)”..
110 MENAUT, Antônio Carlos Pereira. Teoria constitucional. Op. Cit., p. 66. O pacto confederal se alicerça
em documentos existentes para criar confederações e restantes organizações supranacionais. Desta feita, se reportam mais ao Direito Internacional do que se aproximam do constitucional ou político. As motivações estampadas, intrinsecamente subordinadas às aspirações comuns e de cada um dos componentes, são reais e precisas: econômicas, militares, culturais e tecnológicas.
111 PACTET, Pierre. Institutions politiques – droit constitutionnel. 19ª Edição. Paris: Dalloz, 2000. 112 MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 20ª Edição. São Paulo: Saraiva, 1990.
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