FEDERALISMO COOPERATIVO

Ao longo do século XX, e em especial na sua primeira metade, com o advento da quebra da Bolsa de Valores americana em 1929 e a consequente Grande Depressão, se viu nascer o protótipo do Estado providência. O Estado, a partir de então, deveria estar atento e preparado para acolher todos os anseios e necessidades sociais. Não resta alternativa segunda para cumprir este desígnio que não seja alargar suas áreas de atuação, aumentar sua influência e interferência, seja sobre os demais entes, seja sobre as liberdades individuais.

Neste esteio, houve o alquebramento da modalidade de federalismo dualista, extremamente rigoroso quanto aos papéis e poderes de cada ente federativo, não havendo lugar para uma atuação tão abrangente quanto a desejada neste cenário histórico. É o exato contexto em que um modelo abdica de poderes que poderia manter, em favor de outro, o denominado federalismo cooperativo.

Assim, para tecer críticas resumidas, o modelo de federalismo moderno de fato já exibe vigorosas características cooperativas. O próprio uso do termo, cooperação federativa, aparenta ser via de acesso para o que já se constata como extrapolação da assistência que outrora se intentava do governo central, por meio de políticas públicas e

acertos diretos123. Muito embora seja dominante no contexto político contemporâneo,

Zimmermann ensina que esta nova modalidade não é clara e precisa quanto ao que propõe, o que exatamente seria esta cooperação ou a maneira de concretizar-se. Não há clareza na delineação concreta da divisão de poderes e competências. Há demandas imprecisas e genéricas como “a promoção de uma livre cooperação da União com as

122 _{TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. Op. Cit., p. 1100. “Em seu lugar, pois,}

aparece o que se convenciona denominar federalismo cooperativo, no qual, ao contrário do federalismo dual, não se encontra uma separação precisa ou bem definida na distribuição das atribuições e competências de cada ente federativo. Pretende-se, com esse modelo de margens difusas, justamente promover uma proximidade (forçada), e, assim, uma cooperação, entre União e unidades federadas”.

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entidades federadas”124_{. Não há dúvidas de que tais inexatidões ou incorreções deixam}

muitas brechas para divisões injustas e desequilibradas de poder.

Como neste contexto de Estado de bem-estar social, o Estado deve ser detentor de um número maior de obrigações perante seus cidadãos, a demanda por mais poder e competências para supostamente cumprir tal desígnio é exagerada. Isto pode acabar por causar, e muitas vezes causa, um desequilíbrio significativo, com excessivas autorizações e interferências concedidas ao governo central em detrimento das regiões. Esta assimetria

é potencialmente mortal à própria noção de federalismo125, autonomia e liberdade.

Neste sentido, o federalismo cooperativo que possua estas características, que não conte com instituições ou uma organização institucional jurídica madura, representará grave risco à ordem democrática por favorecer, em meio a confusão conceitual e de limites, um ambiente de excesso de poder concentrado em uma só pessoa126_.

Apesar do alerta, é certo que há correntes a defender como ideal uma espécie de federação que englobe os países europeus e, quiçá do mundo, com o nobre objetivo de buscar a paz entre os povos. Este objetivo utiliza como modelo o federalismo de

cooperação. É tese defendida por Fukase127.

Inobstante a crítica, superficial por ora, o que se viu a partir de 1929 foi o nascimento de um federalismo pautado no conceito de Estado de bem-estar social. Esta

124 _{ZIMMERMANN, Augusto. Teoria geral do federalismo democrático. Op. Cit., p. 57. Apontando o}

exemplo brasileiro, o doutrinador acresce que “esta variante, uma vez adotada no Brasil pós-revolucionário da década de 1930, se expôs às suas mais dramáticas deturpações, que por vezes praticamente aniquilaram o próprio espírito federativo, conduzindo-nos de tal maneira à centralização excessiva e às inúmeras crises político-institucionais subsequentes”

125 _{FERREIRA FILHO, Manoel G. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1992. Trata-se de}

crítica aposta também por este autor..

126 _{BONAVIDES, Paulo. Política e constituição – os caminhos da democracia. Rio de Janeiro: Forense,}

1985. O professor Paulo Bonavides, em fundamental lição, ensina que “o mal do chamado ‘federalismo cooperativo’ é a sua unidimensionalidade de fato, o unilateralismo da decisão. Esse federalismo só tem uma cabeça: a União. Tem sido na prática um federalismo de subordinação (contradizendo a lógica do sistema) e não de coordenação. Não há verdadeiro ou legítimo federalismo de participação e cooperação nas sociedades democráticas, sem audiência às unidades-membros, sem o resguardo da autonomia que estas hão de possuir, sem o concurso de sua vontade livre na tomada de decisões cuja resultante seja um ato de intervencionismo ou um esquema de planejamento do Poder Central”.

127 _{FUKASE, Tadakazu. Constitution et da paix entre les états. IVéme Congrès Mondial de l’AIDC. Tokyo,}

62 nova forma tem por objetivo a atuação em conjunto entre os Estados-membros,

flexibilizando a interpenetração entre os mesmos128.

O federalismo cooperativo é respeitado como o modelo mais relevante do sistema federativo. Pode-se considerá-lo, de certa forma, presente nos outros modelos de federalismo. As competências do Estado federal e dos entes federados muitas vezes não são rigidamente separadas. De início, o federalismo cooperativo buscava ideologicamente

consolidar-se como uma tendência descentralizadora129_{. Não foi o resultado que se viu e,}

ainda assim percebe-se o seu crescimento acelerado, dominando mais e mais o cenário político em detrimento de outras formas, como o federalismo dual, atualmente.

Há um risco evidente de que este tipo de federalismo apenas camufle um novo modelo de centralização sobre a união ao redor de si, aumentando exageradamente sua autoridade. Mas não há de se negar que um federalismo verdadeiramente cooperativo

surge do consentimento da sociedade, que democraticamente o almeja130.