3 REDEMOCRATIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO: A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ATÉ OS DIAS ATUAIS
3.2 Conselhos uma instância de gestão democrática e de exercício do Controle Social: limites e possibilidades
Dialogamos anteriormente que, a partir dos anos 80, com a redemocratização, um modelo de gestão descentralizado e participativo foi implementado na formulação das políticas públicas com o objetivo dos cidadãos participarem, bem como exercerem um certo controle sobre as ações do Estado, “no sentido desse, cada vez mais, atender aos interesses da maioria da população [...]” (CORREIA, 2005, p. 25). Para isso deu-se ênfase a participação da sociedade civil, bem como a criação de instâncias de participação e representação, entre outras, os conselhos gestores de políticas públicas.
Nessa direção, Raichelis (2000, p. 1) acrescenta que:
Desde os anos 80 é possível observar mudanças decorrentes da atuação de novos interlocutores no campo das políticas sociais. O cenário político da década de 90 introduz inflexões importantes nesse movimento, relacionadas à participação de segmentos organizados da sociedade civil na formulação, gestão e controle social das políticas públicas. Vai ganhando força a idéia de constituição de espaços públicos que possibilitem a participação de novos sujeitos sociais.
Isso, de certa forma, gera a busca por espaços que sejam favoráveis a participação e controle social da sociedade civil diante das ações do Estado, caracterizados a partir de uma nova relação entre ambas as categorias a fim de estabelecer a construção de um processo democrático e coerente que atendam as demandas coletivas através das políticas sociais, bem como nas decisões políticas.
Desse modo, “estimulou-se, assim, a construção de mecanismos de transferência de parcelas de poder do Estado para a sociedade civil organizada, e os Conselhos foram a estratégia privilegiada” (RAICHELIS, 2000, p.11), na medida que se apresentam como
“canais importantes de participação coletiva e de criação de novas relações políticas entre governos e cidadãos e, principalmente, de construção de um processo continuado de interlocução pública” (RAICHELIS, 2000, p.12).
No entanto, antes de adentramos na discussão dos conselhos, é de grande relevância entendermos a conjuntura que os mecanismos de controle social são implementados no Brasil, bem como as mudanças presentes nos espaços de controle social desde a ditadura militar até os dias atuais com o processo de redemocratização.
Nessa direção, Bravo e Correia (2012, p.132) com base no pensamento do autor Bravo (2009) afirmam que:
Os mecanismos de controle social foram implementados a partir dos anos 1990, num cenário de regressão dos direitos sociais, de mundialização do capital que tem na financeirização da economia um novo estágio de acumulação capitalista. As estratégias do grande capital passam a ser acirrada crítica às conquistas da constituição de 1988 e a construção de uma cultura persuasiva para difundir e tornar seu projeto consensual e compartilhado.
Essas autoras, Bravo e Correia (2012) a partir disso, nos revelam as condições - sociais, econômicas e políticas - contraditórias que os mecanismos de controle social surgem na sociedade brasileira caracterizada como democrática e regida por um Estado burguês (o que ao meu ver se apresenta como primeira contradição). Pois, ao mesmo tempo em que os espaços democráticos de controle social, com a redemocratização, tem como objetivo possibilitar a sociedade civil exercer o controle social sobre as ações do Estado, através da participação social nas instâncias participativas e democráticas, esse mesmo Estado permeado por uma conjuntura de regressão dos direitos sociais, financeirização e mundialização da economia, atende as estratégias da burguesia de limitar ou até mesmo extinguir os espaços de lutas sociais, os quais foram conquistados após muitas reinvindicações da classe trabalhadora.
Desse modo, ressaltamos que, essas contradições, presentes no exercício do controle social, desconsidera, o fato de que, a classe trabalhadora apresenta “a necessidade de superar as determinações econômico - corporativas que o capital lança sobre eles” (DIAS, 1998, p.52). Nesse sentido, Correia (2005, p.68) acrescenta que é nesse campo contraditório que o controle social vai ser pensado a partir de um novo conceito que reforça e defende: “a atuação de setores organizados da sociedade civil na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que estas atendam, cada vez mais, às demandas sociais e aos interesses das classes subalternas”.
Com isso, Bravo e Correia (2012, p.127) destacam que:
No Brasil, a expressão controle social tem sido utilizada como sinônimo de controle da sociedade civil sobre as ações do Estado, especificamente no campo das políticas sociais, desde o período da redemocratização dos anos de 1980. A utilização da expressão com este sentido foi propiciada pela conjuntura de lutas políticas pela democratização do país frente ao Estado autoritário, implantado a partir da ditadura militar.
A partir disso, as autoras salientam a mudança ocorrida nos paradigmas e espaços de controle social, pois na ditadura militar o que existia era o controle do Estado autoritário sobre a sociedade civil, hoje com a redemocratização como vimos anteriormente, a sociedade civil é quem exerce o controle social sobre o Estado. Desse modo, concordamos com Bravo e Correia (2012, p.129) que:
A análise de Coutinho (2006) elucida a conjuntura em que a expressão controle social é designada como controle da sociedade civil sobre o Estado, no contexto das lutas sociais contra a ditadura e em torno da redemocratização do país. O autor afirma que sociedade civil tornou-se sinônimo de tudo aquilo que se contrapunha ao Estado ditatorial.
Assim, Bravo e Correia com base nos pensamentos de Coutinho (2006) explicitam que:
Essa identificação foi facilitada não só porque, na linguagem corrente, “civil” significa o contrário de militar, mas sobretudo porque, no período final da ditadura, até mesmo os organismos ligados à grande burguesia começaram progressivamente[...] a se desligarem do regime militar, adotando uma postura de oposição moderada (BRAVO; CORREIA, 2012, p.130).
Nesses termos, Bravo e Correia (2012) nos revela que essa mudança de paradigma em torno do controle social, agora exercido pela sociedade civil e não mais pelo Estado, faz com que a sociedade civil/ e o Estado entendidos como pertencentes a uma mesma unidade sob a ótica de Gramsci, passem a ser interpretados como pólos opostos, baseado na justificativa de que “[...] tudo o que provinha da sociedade civil era visto de modo positivo, enquanto tudo o que dizia respeito ao Estado aparecia marcado por um sinal fortemente negativo [...]” (COUTINHO, 2006, p.47). Essa contraposição entre ambas às categorias, Estado e Sociedade civil, nesse momento, de acordo com Coutinho (2006, p.48) serviu para:
Demonizar de vez tudo o que provém do Estado (mesmo que se trate agora de um Estado de direito, permeado de resto às pressões das classes subalternas) e
para fazer a apologia acrítica de uma “sociedade civil” despolitizada, ou seja, convertida naquele mítico “terceiro setor” homogêneo, falsamente situado além do Estado e do mercado.
Nessa perspectiva, além de situarmos a discussão de controle social a partir da relação Estado e Sociedade, Coutinho (2006) nos leva, também, a refletirmos sobre a contrarreforma do Estado brasileiro caracterizada pela desresponsabilização desse no que diz respeito aos serviços sociais públicos, no qual “o Estado abdica de ser o executor dos serviços públicos” (BRAVO; CORREIA, 2012, p.139) destacando assim o protagonismo que a sociedade civil passa a exercer ao ser “corresponsável pelos serviços e pela gestão pública por meio da “participação da comunidade” (BRAVO; CORREIA, 2012, p.131).
Com isso, é possível notar que mais uma vez dá-se ênfase ao protagonismo da sociedade civil nos serviços de gestão pública, bem como a importância da participação da mesma nos processos de democratização da ação do Estado. Essas autoras, mencionadas anteriormente, ainda acrescentam que “há que se considerar que a participação social passa de um status de proibição, no período da ditadura militar, a um status de obrigatoriedade, impulsionado por um aracabouço legal assegurado na Constituição de 1998, frutos de lutas sociais” (BRAVO; CORREIA, 2012, p.131).
Desse modo, concordamos que “é diante dessa realidade que os mecanismos de democracia burguesa precisam ser ampliados e radicalizados, no sentido da construção da hegemonia das classes subalternas70” (BRAVO; CORREIA, 2012, p.132). A partir disso, as autoras elencam que:
O controle social, do ponto de vista das classes subalternas, seria no sentido dessas serem capazes de, nas lutas sociais, alterarem a correlação de forças para caminhar no sentido de construir sua hegemonia. É a partir da correlação de forças que surge a possibilidade para que as classes subalternas estabeleçam algum controle sobre as ações do Estado. Vale ressaltar o aspecto contraditório em que se move o controle social, pois enquanto a sociedade civil se constitui em campo de luta de classes na disputa pela imposição de projetos societários diferentes ao conjunto da sociedade, este controle poderá ser maior de uma classe ou de outra em determinados momentos, de acordo com a capacidade destas em formar consenso em torno do seu projeto (BRAVO; CORREIA, 2005, p.47).
70 “O controle social na perspectiva das classes subalternas visa à atuação de setores organizados na
sociedade civil que as representam, na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que atendam, cada vez mais, às demandas e aos interesses dessas classes. Neste sentido, o controle social envolve a capacidade que as classes subalternas, em luta na sociedade civil, têm para interferir na gestão pública, orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses destas classes, tendo em vista a construção de sua hegemonia” (CORREIA, 2005, p.63).
Nessa direção, Correia (2005a) apud Correia e Bravo (2012, p.133) acrescenta que “o controle social das classes subalternas sobre as ações do Estado e sobre o destino dos recursos públicos torna-se importante na realidade brasileira para que se criem resistências à redução das políticas sociais, à sua privatização e mercantilização”.
Dessa forma, Maciel (2007) e Acanda (2006) ressaltam que os mecanismos de controle social democrático são importantes nas instâncias democráticas e participativas, porque são capazes de transformar indivíduos de meros expectadores em protagonistas para atuar na defesa dos seus direitos e demandas, influindo desse modo nas ações do Estado. No entanto, é preciso elencarmos que essas instituições democráticas e participativas - também estão imersas nos processos contraditórios inerentes as lutas de classes, bem como da relação capital x trabalho – visto que, também:
se constituem em “mecanismos de controle social para manter a atual ordem, difundido a ideologia dominante [...] nesta perspectiva, as instituições estatais implementadoras de políticas e programas sociais, inclusive as instâncias participativas, fariam parte desses mecanismos de controle social em busca do consenso em torno da reprodução do capital. Assim, pode-se afirmar que em Marx, o controle social é da classe dominante, através das instituições estatais, sobre o conjunto da sociedade (CORREIA, 2005, p.62)
A autora Correia acrescenta que isso está atrelado ao fato de que “a economia capitalista necessita de formas de controle social que garantam o consenso para a aceitação da ordem do capital pelos membros da sociedade” (CORREIA, 2005, p.62). Para isso, a burguesia utiliza-se do Estado como principal instrumento de exercício do controle social (IAMAMOTO; CARVALHO, 1998), visto que esse Estado burguês “tem controlado o conjunto da sociedade em favor dos interesses da classe dominante, através da implementação de políticas sociais, para amenizar os conflitos de classe e manter o seu domínio” (CORREIA, 2005, p.62), o que nos revela as contradições que permeiam, e se encontram imersos, os processos de controle social, que “ora é de uma classe, ora é de outra – está balizado pela referida correlação de forças” (CORREIA, 2005, p.63).
Nessa direção, concordamos com Correia (2005, p.63) quando a mesma afirma que:
Em Gramsci, adepto da corrente classista, o controle social não é do Estado ou da sociedade civil, mas das classes sociais. Por isso, é contraditório [...], pode ser de uma classe ou de outra, pois a sociedade civil enquanto momento do Estado é um espaço de luta de classes pela disputa de poder. É a partir da sua
concepção de Estado – com função de manter o consenso além da sua função coercitiva – quando incorpora as demandas das classes subalternas, que se abre a possibilidade de o Estado ser controlado por essas classes, a depender da correlação de forças existente entre os segmentos sociais organizados na sociedade civil. Nesta concepção, conclui-se que o controle social poderá acontecer via políticas públicas.
A partir disso, entendemos, assim como Correia (2005, p.74), que:
é dentro deste limite maior da sociedade do capital que está o controle social em sua contraditoriedade – o controle da classe dominante para manter o seu domínio, e as estratégias de controle das classes subalternas na busca da construção de sua hegemonia -, e os conselhos gestores, enquanto instrumentos de tal controle, dentro dos limites dos mecanismos da democracia burguesa.
Desse modo, partimos da perspectiva democrática de controle social71, a partir das contradições - presentes no Estado burguês, e na sociedade capitalista – advindas das lutas de classes, bem como da relação capital x trabalho, a qual difere da compreensão de controle social a partir da perspectiva liberal, na qual o controle social “é apresentado como controle da sociedade civil – que é considerada homogênea, sem conflitos de classe e portadoras de interesses universais – sobre o Estado, que é neutro e está acima das classes sociais72” (CORREIA, 2005, p.63).
Sendo assim, o autor Souza (2006, p.82), em torno da discussão, menciona que:
O Controle social não é apenas uma lei geral por um direito adquirido. Trata- se de potencializar a criatividade da sociedade civil na elaboração das políticas públicas, uma vez que é ela quem percebe no cotidiano dos serviços prestados a efetividade ou não das suas políticas, e principalmente as lacunas deixadas pelos serviços públicos.
Isso supõe que o controle social democrático possui uma dimensão ética, à medida que tem como horizonte a perspectiva de redução das desigualdades sociais e a promoção de justiça social. E uma dimensão política, à medida que pressupõe um ambiente
71Concordamos com Correia que – “Na teoria de Rousseau encontram-se as bases do conceito de controle
social na perspectiva democrática contemporânea, quando este atribuiu ao povo o poder de controlar as ações do executivo, idealizando um Estado totalmente controlado pelo povo por ser expressão desse. Nesse sentido, a soberania está no povo e o Estado é expressão da vontade geral. No arcabouço teórico de Rousseau estão as raízes da soberania popular e do controle social enquanto controle da sociedade (ou do povo) sobre o Estado, defendendo o interesse público sobre o interesse privado nos negócios públicos”(CORREIA, 2005, p.62).
72 Dentro da perspectiva liberal de controle social o pensamento de Locke se destaca. Assim como Correia
entendemos que para Locke “[...] O controle social é do “povo”, que são os proprietários, sobre o Estado, impondo limites ao poder político no sentido deste não interferir na liberdade da posse individual, ou seja, na liberdade de expansão do poder econômico.
democrático, partindo do princípio de partilha de poder entre sociedade civil e Estado. Vale ressaltar, que essa partilha de poder se dá mediante canais de participação e instrumentos institucionais que permitam o protagonismo da sociedade na arena pública. Esses canais têm como finalidade dar uma maior visibilidade dos cidadãos nas questões públicas, no sentido de demandas atendidas que resultem numa mudança social para com as desigualdades econômica, política, social, dentre outras.
Dentro desse contexto, Bravo e Correia (2012, p.136) nos faz refletir sobre os desafios do controle social, no cenário atual, exercido nos conselhos e conferências sob outra ótica ao afirmarem que apesar desses proporem um ambiente democrático e de partilha de poder entre sociedade civil e Estado, podem também em alguns casos “se constituírem em mecanismos de legitimação do poder dominante e cooptação dos movimentos sociais, que em vez de controlar passam a ser controlados73”. No entanto, para que isso não aconteça, as autoras salientam a necessidade de avaliar a rotina institucional e as ações realizadas nessas instâncias democráticas, a fim de reavaliar o trabalho exercido pelos conselheiros.
Desse modo, essas autoras afirmam que existem algumas posições quanto ao debate atual sobre os mecanismos e exercício do controle social:
a que considera que esses espaços devem ser abandonados pelos movimentos sociais, por estarem totalmente capturados pelo Estado; a que defende os conselhos como únicos espaços de luta para a conquista de mais poder dentro do Estado; e a posição que julga que tais espaços devem ser tensionados e ainda ocupados pelos movimentos sociais, apesar de reconhecer os seus limites em uma conjuntura de refluxo e cooptação de muito desses (BRAVO; CORREIA ,2012, p.134).
Diante de tais posições, concordamos com a última exposta, pois partimos do pressuposto de que apesar da existência dos limites e possibilidades presentes no exercício do controle social, como vimos anteriormente, entendemos que se os movimentos sociais não tensionam e não utilizam os conselhos como espaço de luta a favor da concretização dos seus direitos e da não redução dos mesmos, não haveria significado para a existência de tal conquista (a institucionalização dos Conselhos pelo
73Para exemplicar o que foi dito, as autoras Bravo e Correia (2012, p.136) acrescentam que “foi nessa
perspectiva que aconteceu o discurso participacionista e de controle social no governo Fernando Henrique Cardoso, na busca das parcerias com a sociedade para enfrentar os problemas sociais de forma solidária, controlando os gastos que deveriam ser mínimos, racionalizados e eficazes”.
Estado no poder executivo) já que o mesmo não teria nenhum sentido a não ser reforçar os interesses da classe dominante.
E dessa forma:
os conselhos e conferências perdem o sentido original de seu papel de ser um espaço de controle de setores organizados na sociedade civil sobre as ações do Estado, para que este incorpore as demandas da maioria da população (classes subalternas) [...] Para tal, é impar manter a autonomia e independência dos movimentos sociais em relação ao Estado” (BRAVO; CORREIA, 2012, p.136- 148).
Nesta perspectiva é relevante entendermos os limites inerentes ao exercício do controle social no espaço dos conselhos, bem como suas dificuldades74, principalmente quando tratamos da luta e defesa dos direitos das classes subalternas, visto que essas instâncias democráticas e participativas:
Não são espaços neutros nem homogêneos, pois neles existe o embate de propostas divergentes para dar o rumo da política específica na direção dos interesses dos segmentos das classes dominantes ou das classes subalternas, lá representados [...] Isto significa que o controle social é uma possibilidade nesse espaço, dependendo da correlação de forças existente no conjunto da sociedade civil. Um fator determinante para que, no âmbito dos conselhos, haja algum controle social na perspectiva das classes subalternas é a articulação dos segmentos que a compõem em torno de um projeto comum para a sociedade a partir da construção de uma “vontade coletiva”, obtendo desta forma um posicionamento em bloco mais efetivo dentro dos mesmos, ampliando seu poder de intervenção (CORREIA, 2005, p.73).
A partir disso, as autoras chamam atenção para as relações de poder presentes nesses espaços, as quais nem sempre são favoráveis aos interesses da classe trabalhadora, como também para os limites que estão imersos no exercício do controle social nesses espaços democráticos, e por isso, ressalta a importância do exercício do controle social dos cidadãos nas instâncias participativas e democráticas, bem como a importância da organização e mobilização dos segmentos a partir de uma vontade coletiva como forma de possibilitar aos mesmos a ampliação do seu poder de intervenção nas decisões de âmbito público que lhe dizem respeito. Para isso, é preciso entendermos que:
a efetivação do controle social das classes subalternas está para além da atuação dos segmentos sociais no espaço institucional dos conselhos, requer articulação das forças políticas que representam os interesses das classes
74Correia (2005, p.74) ressalta algumas dificuldades que perpassam o exercício do controle social, tais
como: “a fragilidade no nível de organização dos movimentos populares e sindicais; a pouca consciência de classe (...) dos mesmos; a cultura política de submissão arraigada na população brasileira; a baixa representatividade e conseqüente falta de legitimidade dos conselheiros, pela pouca organicidade com sua base, além da desinformação generalizada, entre outros”.
subalternas em torno de um projeto para a sociedade, que tenha como horizonte o rompimento com a sociabilidade do capital. Para tanto, é necessário combater o determinismo econômico mecanicista e ter uma posição ativa (BRAVO; CORREIA, 2012, p.147)
As autoras, a partir disso, elencam que não podemos situar o exercício do controle social, bem como a participação social somente nos espaços dos conselhos, é preciso ocupar e se fazer presente em outras instâncias democráticas e participativas, tais como fóruns, conferências. Nessa direção, Raichelis (2000, p.12) afirma que:
[...] o balanço das experiências de mais de uma década revela que os conselhos não podem ser considerados como únicos condutos da participação política e