A pesquisa teve como tema central a função fiscalizatória do Estado em relação à qua- lidade dos serviços de transportes aquaviário delegados ao setor privado. Na prática, essa é uma atividade que se configura não como uma avaliação em sentido estrito, mas como uma atividade
154 de monitoramento. Essas atividades de monitoramento (fiscalização) do mercado regulado são realizadas por agentes públicos (fiscais), lotados em três unidades regionais (Belém, Manaus e Porto Velho) e alguns pontos intermediários, chamados de postos avançados, em cidades como Macapá e Santarém. As características das atividades desses fiscais (como a condição de lida- rem rotineiramente com o público de suas atividades e lidarem, nessa condição, com questões imprevistas e imprevisíveis) permitem caracterizá-los como burocratas de nível de rua.
O arcabouço normativo vigente sobre o serviço de transportes interestadual longitudinal de passageiros (Resolução nº 912-ANTAQ de 2007) apresenta certas condutas tipificadas como infrações à qualidade esperada desses serviços, mas, de forma geral, apresenta baixa objetivi- dade em relação a atributos do serviço adequado expressos na legislação de referência sobre a adequação de serviços de transportes delegados (Leis nº 8.987/1995 e nº 10.233/2001). Nesse sentido, atributos como eficiência, atualidade, segurança, mas, principalmente, higiene, con- forto e habitabilidade, uma vez que estão pouco caracterizados na norma, têm sua acepção fática definida pelos burocratas de nível de rua, na fase de implementação da política e não na fase de sua formulação. Portanto, atributos importantes e estratégicos da noção de qualidade dos servi- ços de transportes aquaviários são estabelecidos pelo frontline e somente na etapa de imple- mentação empírica da política.
O baixo nível de definição na norma dos parâmetros de avaliação do nível de adequação do serviço implica em uma maior influência da discricionariedade dos agentes nessas avalia- ções. Por sua vez, discricionariedade, nesse contexto, implica maior influência das percepções dos agentes acerca da qualidade do serviço.
Porém, uma vez que a atuação dos agentes públicos é, a rigor, a própria manifestação do Estado, não há espaço para avaliação dos serviços públicos baseada unicamente nas percep- ções individuais desses agentes. A Administração Pública acaba por buscar um relativo unís- sono dessas percepções, quando não é possível a formalização por meio de Norma.
Uma vez que a Resolução nº 912-ANTAQ de 2007 é lacunar em relação à extensão prática de alguns dos atributos do serviço adequado, tornam-se imprescindíveis as atividades de coordenação dos fiscais por seus superiores hierárquicos. Nesse sentido, os resultados de pesquisa apontaram que, buscando reduzir esses espaços interpretativos do fiscal, os gestores da Agência fazem uso de alguns documentos escritos, como manuais de fiscalização e chec-
klists e orientações por e-mail, memorandos etc.
Alguns cursos de fiscalização também ocorreram para orientar os fiscais sobre como se fiscaliza uma embarcação. Ferramentas de tecnologia da informação também operam nesse afã, como a emergência do SEI (Sistema Eletrônico de Informações), por meio de blocos de instru-
155 ção e da disponibilização a todos os servidores fiscais dos processos com resultados das fisca- lizações anteriores. A própria veiculação das reuniões de diretoria a todas as unidades regionais também possibilita aos fiscais interessados conhecer o resultado final das fiscalizações que con- duziram os cursos de fiscalização.
A comunicação verbal entre os servidores, principalmente dos fiscais entre si, especial- mente dentro da viatura que os conduzem para os portos, mostrou-se um comportamento bas- tante recorrente no caso em análise. Os fiscais normalmente conversam muito sobre a embar- cação que vão fiscalizar ou que fiscalizaram recentemente, relatando incidentes críticos e a forma como conduziram seus trabalhos anteriores. Percebeu-se, ainda, um claro interesse do líder da unidade regional em que ocorreu a observação participante em se comunicar com sua equipe e a equipe foi, em grande parte desses momentos, muito receptiva com a chefia.
Essas interações espontâneas entre os agentes fiscalizadores, além das interações casu- ais entre os agentes e os gestores ao longo do processo administrativo das avaliações por mo- nitoramento não estavam previstas no marco modelo teórico utilizado. Portanto, uma lacuna desse referencial teórico foi coberta por esta tese, trazendo o elemento da socialização como forma de coordenação tácita nas organizações. Literaturas complementares à Teoria da Agência podem apoiar os pesquisadores a compreender esse fenômeno, como a Teoria institucional.
Cabe destacar que os gestores, em especial os chefes das unidades regionais, são pares dos agentes fiscais. São provenientes da mesma carreira pública, de especialista ou de técnico em regulação. Os chefes das unidades regionais são escolhidos pela cúpula da Agência, nor- malmente, entre os especialistas ou técnicos da unidade. Além disso, atuam juntos na mesma unidade regional, em regra, há vários anos. Entende-se que essa paridade de perfis patrocina as interações entre eles.
Por fim, sejam as atividades de coordenação, seja a socialização tácita dos fiscais no ambiente organizacional pareceram, em grande parte dos atributos, conjugar ou homogeneizar, o quanto possível, as preferências individuais acerca do que é um serviço adequado, apontando no sentido de que opera na Agência uma noção intersubjetiva dos itens que precisam ser obser- vados. Há um núcleo central bem claro de itens observados comumente entre os fiscais, além de outros, naturalmente, dispersos.
A relevância acadêmica mais primária dessa pesquisa reside na busca por observar o fenômeno dos múltiplos possíveis olhares sobre a qualidade de um serviço público não sobre a ótica dos usuários, mas sobre a ótica do Estado, por meio dos fiscais, entendidos como oficiais da lei – “law enforcement officers”.
156 A contribuição de ordem prática para a Antaq parece bastante elementar. É que a pes- quisa teve como um de seus resultados uma lista de itens que os fiscais observam em suas atividades cotidianas. Essa lista, que foi matéria-prima para a criação do questionário de pes- quisa (após adaptada e reduzida), pode servir como balizador para tornar mais detalhado ou objetivo o checklist das equipes fiscalizatórias. A lista completa já foi disponibilizada para o setor de fiscalizações do órgão e está disponível, em sua versão reduzida, no questionário que se encontra no apêndice deste documento.
Além disso, entende-se que, uma vez que entre os resultados desta pesquisa está uma lista dos itens de observação fiscal componentes dos atributos do serviço adequado, é possível construir um indicador objetivo do nível de satisfação de um ou mais desses atributos. A cons- trução desse indicador pode ser realizada, por exemplo, a partir de método AHP - Analytic
Hierarchy Process (Método de Análise Hierárquica), que permite o uso de dados quantitativos
e qualitativos mensuráveis (seja tangíveis ou intangíveis), na análise de critérios ponderados. Essa é uma das propostas de pesquisa futura, que pode levar à proposição de um instrumento que permita uma avaliação por medição, forma de avaliação mais objetiva e que pode trazer mais qualidade à prestação dos serviços aquaviários.
Outra contribuição da pesquisa é o conhecimento do núcleo dos itens de observação comum entre os fiscais e o rol de itens de observação dispersamente avaliados entre os fiscais. Nesse sentido, é possível aos gestores de médio escalão conhecer os itens que precisam melhor serem enfatizados nas atividades de coordenação, assim entendidos os itens importantes na vi- são dos gestores, porém de baixa observação entre os fiscais.
Entende-se, ainda, que a pesquisa salientou, por meio da observação da agenda dos fis- cais, que itens que podem constar da agenda da sociedade da Região Amazônica, como a pro- teção da juventude contra a exploração sexual e que poderiam figurar na agenda da agência reguladora (agenda governamental) no quesito segurança, seguem embrionárias na agenda de observação de alguns fiscais. Logo, entende-se que alguns dos itens dessa agenda podem se tornar alvo de campanhas da Agência.
A título de contribuição de pesquisa, sugere-se o estabelecimento de estudo similar a este, porém visando averiguar a ação fiscal. Reitera-se que esta tese não vislumbrou responder perguntas relacionadas à ação do fiscal, mas, sim, à agenda do fiscal. Ora, o fiscal ter o enten- dimento de que algo possa ou deva ser cobrado, não quer dizer que ele vá atuar nesse sentido. Pode existir um grande fosso entre a agenda e a ação. Quais elementos explicam a inação fiscal? Seria o nível de objetividade em norma sobre o que deva ser cobrado? Seria o volume de tra- balho? Seria a quantidade de servidores lotados nas unidades regionais? Seria o sentimento de insegurança pessoal dos agentes públicos perante os operadores do mercado?
157 Essas e outras questões podem ser discutidas em novas pesquisas abordando as relações agente-principal existentes no aparato estatal de formulação e implementação da política de transportes brasileira. Pode-se avaliar criticamente se os discursos dos parlamentares em rela- ção aos objetivos da política de transportes (disponíveis nas notas taquigráficas do Congresso Nacional brasileiro) encontram eco nas Reuniões Ordinárias de Diretoria da Antaq (disponíveis no website da Agência).
Outra relação de agência que pode ser objeto de estudos posteriores é a relação entre o cidadão e o aparato estatal responsável pelas avaliações da qualidade do serviço de transportes. A pesquisa revelou que o perfil dos fiscais que operam a avaliação da qualidade do serviço público é diametralmente oposto ao do usuário médio. As relações de agência entre os cidadãos e os agentes implementadores de políticas fiscalizatórias podem ser bastante enriquecedoras. O que é serviço adequado para o cidadão usuário do serviço de transportes aquaviários? O que é importante ser observado para ele? Em que medida aumentos no custo do serviço decorrentes de incrementos na qualidade são bem-vindos pelo usuário? Em que medida essas preferências se diferem das do servidor público?
Por fim, destaca-se que nem sempre os Estados decidem avaliar, por meio do seu apa- relho, a qualidade dos serviços de transportes prestados pelo setor privado. Nos Estados Unidos, por exemplo, os mercados de transportes foram amplamente desregulamentados nos anos 1990 e, desde então, a avaliação da qualidade dos serviços autorizados naquele país rege-se exclusi- vamente por mecanismos de oferta e demanda. Existem órgãos reguladores para esses merca- dos, porém não cabe a eles aferir a qualidade dos serviços autorizados (Barnekov & Kleit, 1990; Knowles & Hall, 1998; Majone, 1990). Destaca-se, por oportuno, que os limites da competência dos órgãos reguladores estrangeiros congêneres à Antaq fugiram ao escopo deste estudo. Por- tanto, sugere-se a realização um estudo sobre os possíveis impactos da desregulamentação do setor sobre o mercado de transportes aquaviários de passageiros no Brasil.
Outro tema que pode interessar a outros pesquisadores é a avaliação dos impactos no mercado de transporte interestadual de passageiros da proibição de circulação de embarcações mistas (de cargas e passageiros), a proibição de fumar a bordo de embarcações, a proibição de circulação de embarcações com alto teor de emissões de gases poluentes na atmosfera ou qual- quer outra medida regulatória específica para o mercado. A pesquisa apontou várias desses itens que podem ser objeto de estudos futuros.
158
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