CONSIDERAÇÕES SOBRE ESTADO E POLÍTICAS PÚBLICAS

As discussões sobre desenvolvimento sustentável têm sido acompanhadas por questões ligadas ao papel do Estado e das políticas públicas. Bursztyn (2001b), percorrendo a trajetória do desenvolvimento, lembra que todos os países hoje considerados desenvolvidos investiram, com antecedência, em ações que os levassem a essa condição. Investiram, entre outros fatores, em vontade política e em mecanismos de indução por parte do poder público. O Estado, especialmente a partir do final do século XIX, foi, na Europa, protagonista importante de um projeto de construção do futuro. Incorporou, no século XX, funções de interesse público, como saúde e educação.

O movimento do Estado na incorporação de responsabilidades pode dar-se tanto no sentido horizontal, quando se trata do desdobramento de funções já existentes, ou no vertical, quando assume novas funções. No primeiro caso, o crescimento é quantitativo. No segundo, qualitativo. Ainda segundo Bursztyn (2001b), até a eclosão da crise fiscal mundial, evidente após o choque do petróleo, o Estado manteve sua postura de incorporação de demandas sociais, sempre que elas eram necessárias. Diante da crise, o Estado se vê incapaz de atender novas demandas, inclusive aquelas relacionadas ao meio ambiente, mais explícitas depois da constatação de que o modelo de crescimento econômico adotado não significou responsabilidade social nem mesmo ambiental. Na década de 1980, o Estado se vê em processo de encolhimento. Mas demandas por ações reguladoras continuam.

A proposta de um Estado mínimo acompanhado da função reguladora pública também reduzida, por meio da desregulamentação, é traduzida por Bursztyn (2001b) como uma armadilha da ideologia neoliberal. Segundo ele, ainda que a tendência seja para que o Estado se torne um ator indireto, isso não significa que ele possa estar ausente. O Estado deve estar atento à regulamentação, à gestão dos contratos sociais, à promoção de instrumentos e políticas indutoras de estratégias planejadas, à garantia da proteção social.

A trajetória do Estado no âmbito internacional foi reproduzida no contexto brasileiro. A década de 1980, como será tratado neste Capítulo, assiste ao enfraquecimento da idéia de planejamento e a década de 1990 promove a liberalização na economia. É época de abertura à economia mundial, do surgimento de privatização e de agências reguladoras, entre elas a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), criada no final de 1996.

A implantação de um novo modelo setorial, durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que privilegiava a busca de competição, onde ela for possível, e a atração de investimentos privados, valorizou em excesso a atividade de regulação de mercado e relegou a um segundo plano a formulação de políticas energéticas e a realização de exercícios de planejamento. Isso ocorreu não só no Brasil, mas também em alguns outros países que estavam passando por essa mesma transição na organização de suas indústrias de suprimento de energia. No caso brasileiro, a crise de abastecimento de energia elétrica, em 2001, revelou com bastante clareza essa falha. (BAJAY, 2004).

Nesse mesmo artigo, publicado na revista ComCiência, Bajay (2004), aponta desafios para o governo Luiz Inácio Lula da Silva. Entre eles, a necessidade de realização de estudos prospectivos para os principais segmentos do setor, inclusive para energéticos como gás natural, carvão, biomassa, energia eólica.

A formulação de políticas públicas na área de energia é uma típica atividade de governo, enquanto que o exercício da regulação constitui-se em uma atividade de Estado, calcada na regulamentação da legislação vigente e exercida sob uma perspectiva de longo prazo. A atividade de planejamento possui ambas as características; de um lado ela propicia um suporte quantitativo na formulação das políticas energéticas do governo e do outro ela deve sinalizar à sociedade metas de longo prazo, que extrapolam em geral o mandato do governo e freqüentemente fornecem elementos essenciais para uma boa execução da atividade de regulação. Logo, uma estrutura organizacional eficaz para a execução dos exercícios de planejamento deve contemplar essas suas duas características (BAJAY, 2004).

Bernardo (2001) diz que há duas compreensões sobre o conceito de políticas públicas. Uma as percebe como ações essencialmente de governo e sua dimensão pública estaria dada pelo seu caráter imperativo, “ou seja, pelo fato de que são decisões e ações que emanam da autoridade soberana do poder público.” (BERNARDO, 2001, p. 49). Completa: “Isso não quer dizer que não sejam ligadas a demandas que se expressam politicamente, de setores organizados ou não da sociedade.” (Idem, Ibidem).

A segunda percepção estaria, segundo a autora, ligada à noção de governança, à capacidade de o Estado executar efetivamente políticas públicas, entendidas como metas coletivas e expressões de diferentes segmentos sociais. Nesse caso, políticas públicas seriam decorrentes de “um processo compartilhado de tomada de decisões que envolve diferentes instâncias e espaços de intervenção pública e contém as políticas de governo.” (BERNARDO, 2001, p. 49)

Nascimento (2005), ao considerar as bases nas quais se erguem as políticas públicas, lembra que elas são os meios de enfrentar ameaças de desagregação social, pois aumentam a capacidade de a sociedade agir sobre si mesma. Admite-se a relação entre política pública e um conjunto de planos, programas, projetos e ações próprio a uma autoridade pública. Ou, ainda, “uma tentativa governamental de modificar o meio ou contexto (social, cultural, político, econômico, ambiental) em que se movem atores sociais dirigidos por uma lógica corporativa.”. (NASCIMENTO, 2005).

Para a Biblioteca Virtual de Política Científica e Tecnológica, mantida pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, política pública “é um conjunto de ações ou normas de iniciativa governamental, visando determinados objetivos”. Completa: “Nesta perspectiva, política pública tem sempre caráter estatal, ainda que sua execução através de programas, projetos e atividades possa envolver agentes privados”.

O governo brasileiro vem liderando iniciativas no sentido de diversificar a matriz energética nacional, de incentivar o uso de fontes renováveis e de estender a populações isoladas o acesso à energia. Recorre à prática de políticas públicas. No caso das políticas públicas dirigidas ao setor energético, vários atores movimentam-se em torno delas - Casa Civil da Presidência da República, que hoje vem coordenando programas e iniciativas

voltados ao setor, ministérios, instituições de pesquisa públicas e privadas, sociedades anônimas, setor produtivo e população de baixa renda. São diferentes segmentos com interesses comuns ou não e condições distintas de representação ou representatividade, o que pode representar conflitos e faz lembrar a necessidade do exercício da noção de governança e também a de ação pública, que favorece a interação entre os vários atores e permite a expressão dos diferentes anseios.