Contabilidade Pública como Ferramenta de Controle Social

No paradigma da busca pelo desempenho, as entidades públicas devem priorizar a utilização de instrumentos que ajudem o processo de tomada de decisão, contexto no qual a contabilidade assume um papel de destaque.

A contabilidade pública é o ramo da contabilidade aplicado às entidades de direito público interno, com o objetivo de fornecer informações úteis aos usuários tomadores de decisão (KOHAMA 2003; CRUZ; GARCIA 2008; SLOMSKI, 2008).

O artigo 85 da Lei 4.320/64 determina que os serviços de contabilidade devam ser organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos financeiros. Essa exigência legal apresenta a contabilidade pública como uma ferramenta de controle social, pois além de permitir o ordenamento das contas estatais, gera dados, que por sua análise e interpretação, podem facilitar o processo de tomada de decisões em relação a investimentos, compromissos, receitas e despesas públicas.

Mesmo com essas características, a contabilidade ainda encontra dificuldade na sua institucionalização. “O contexto geral de descentralização político-administrativa e da divulgação das contas públicas do Brasil (e seus componentes, Estados e municípios) é reflexo da sua condição continental e do acentuado grau de autonomia dessas unidades” (CASTRO; GARCIA, 2008, p. 196). Isso sempre dificultou a implantação de políticas sistêmicas de controle sobre as finanças públicas, notadamente em relação aos limites de ação dos gestores, cenário que sofreu forte mudança com a implantação da LRF em 2000, pois possibilitou, em parte, o atendimento à demanda por informações específicas de cunho contábil, que não eram totalmente suportadas pela Lei 4.320/64.

As informações mais demandadas e não previstas na Lei no. 4.320/64 foram inseridas da Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir dessa lei, há a obrigação de prever e demonstrar os resultados primários e nominal ampliando a credibilidade dos limites fixados de acordo com os organismos internacionais. Os limites são calculados, basicamente, em função da Dívida Líquida e da Receita Corrente Líquida, dois importantes conceitos que passaram a compor as demonstrações contábeis.

A contabilidade deve incorporar esses conceitos em seu receituário e extrair os demonstrativos que a legislação exige sob pena de não evoluir em sua própria razão de existir (CASTRO; GARCIA, 2008, P. 197)

A parcialidade no atendimento da demanda por informações refere-se à não determinação concomitante pelo poder público pela obediência às normas de contabilidade vigentes no país (cenário hoje não muito diferente da época da implantação da LRF). Apesar de tudo, vê-se uma possibilidade de materialização desse objetivo, com a edição pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) das Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor

Público (NBCTSP), convergentes às International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB). Talvez essa condição seja fruto da própria essência de discussão da contabilidade no setor público, que segundo Niyama e Silva (2008), vem sendo um pouco negligenciada nos contextos práticos e acadêmicos.

De todo modo, parece inconteste a importância da contabilidade no processo de avaliação do desempenho público, plenamente reconhecida nas determinações impostas pela Constituição Federal quanto à prestação de contas (art. 70) e dos textos da Lei 4.320/64 e da LRF, que tratam da utilização das informações de natureza contábil como facilitadoras nesse processo.

Comparativamente, sob o ponto de vista histórico, a LRF supera as fragilidades legais quanto a sua implantação, e coloca a contabilidade como a principal ferramenta de controle social acessível aos cidadãos. Essa ferramenta contribui para a gestão participativa; ao colaborar com a accountability e com o processo de transparência que deve existir nas contas públicas, materializando a responsabilidade na gestão fiscal, conforme define o parágrafo 1o da LRF:

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar em específicas de controle dificulta (BRASIL, 2010)

Neste trabalho, a contabilidade suporta o fornecimento de informações de caráter financeiro e orçamentário, possibilitando o cálculo dos índices necessários à construção do indicador de medição da eficiência pública, através da metodologia exposta na seção 3.3.3.

Esse papel da contabilidade fomenta, de certa forma, as discussões que envolvem a utilidade da contabilidade gerencial para as organizações, como se constata nos trabalhos de Zimmermam (2001) e Frezatti, Nascimento e Junqueira (2009). Discutindo a pouca evolução do conhecimento da contabilidade nessa área, Zimmerman (2001) explica que não abraçar o monoparadigma econômico é a principal razão de não se ter ainda um corpo coerente de conhecimento, principalmente porque seu objetivo não tem sido desenvolver e testar teorias que expliquem as práticas observadas. Para o autor, uma teoria deve explicar o que foi observado, testar as hipóteses (derivadas da teoria) empiricamente, e então predizer o que

ainda será observado. A respeito da contabilidade, essencialmente a gerencial, explica que esta tem por finalidade apoiar os gestores no processo de tomada de decisão e de avaliação de resultados. Por essa característica básica, a contabilidade gerencial está voltada eminentemente à solução de problemas práticos e teóricos de gestão (ZIMMERMAM, 2001; FREZATTI; NASCIMENTO; JUNQUEIRA, 2009), corroborando os objetivos presentes nos dispositivos legais citados.

Seja como instrumento de gestão, ou como facilitador de entendimento social acerca da arrecadação e da consequente aplicação dos recursos, a contabilidade deve ser inserida nos modelos de avaliação pública que levem em consideração seus aspectos financeiros e econômicos, sob pena de extirpar do cidadão o seu direito ao controle social. Não se trata apenas de utilizá-la como ferramenta legal para sistematização das contas públicas, servindo aos interesses gerenciais do governo, mas de evidenciá-la como o principal tradutor dessa sistematização para a sociedade.

Nesse contexto, a discussão da eficiência pública através da hipótese de influência da educação fiscal sobre a gestão de recursos municipais não só considera colaborar com a pesquisa gerencial da contabilidade, mas também se propõe a materializar sua condição de instrumento social, atendendo aos usuários externos do sistema governo (a sociedade e seus componentes).