O Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF)

O Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF) foi desenvolvido para promover e institucionalizar a educação fiscal para o pleno exercício da cidadania, uma vez que para seus articuladores “[...] é um trabalho de sensibilização da sociedade para a função socioeconômica do tributo” 5

.

Em sua cartilha n° 1, o PNEF delimita que a educação fiscal pode ser entendida como uma nova prática educacional que tem como objetivo o desenvolvimento de valores e atitudes, competências e habilidades necessárias ao exercício de direitos e deveres na relação recíproca entre o cidadão e o Estado. Fundamenta-se na (a) conscientização da sociedade sobre a estrutura e o funcionamento da Administração Pública; (b) na função socioeconômica dos tributos; (c) na aplicação dos recursos públicos; (d) nas estratégias e nos meios para o exercício do controle democrático (ESAF/MF/MEC, cad. 1, 2009).

No mesmo caderno é possível observar que o programa é visto como a abordagem didático-pedagógica capaz de interpretar as vertentes financeiras da arrecadação e dos gastos públicos, possibilitando assim, estimular o contribuinte a garantir a arrecadação e acompanhar a aplicação dos recursos em benefício da sociedade, de forma justa, transparente, honesta e eficiente. Dessa forma, minimiza-se o conflito na relação entre o cidadão-contribuinte e o Estado arrecadador, que tem a função primeira de conscientizar.

Em linhas gerais, a ESAF declara que a principal missão da educação fiscal consiste em estimular a mudança de valores, crenças e culturas do indivíduo, na perspectiva da formação de um ser humano integral, como meio de possibilitar o pleno exercício de cidadania e propiciar a transformação social (MF/MEC, 2009)6.

Por essas características, a educação fiscal não é um programa sem projeto ou metodologia. Obedece a determinados fundamentos, que, segundo a gestora, podem ser definidos como: a) compreensão pelo cidadão do papel do Estado, seus mecanismos de financiamento e o desempenho das funções públicas; b) o entendimento da função sócio- econômica do tributo e dos procedimentos fiscais de combate às desigualdades sociais; c) a

5 _{BRASIL. Receita Federal. Educação fiscal: uma prática possível e necessária. Disponível em:}

<http://www.receita.fazenda.gov.br/EducaFiscal/default.htm>. Acesso em: 30 de mai de 2009.

6 _{BRASIL. Ministério da Fazenda; Ministério da Educação. Escola de Administração Fazendária. Programa}

promoção da justiça fiscal e da ética distributiva; d) a relação harmoniosa e cooperativa entre o cidadão e o Estado; e) o controle social da boa aplicação dos recursos públicos, com vistas à eficiência e à qualidade do gasto; f) o combate às práticas nocivas na gestão pública, tais como corrupção, malversação de recursos, sonegação, e competição fiscal predatória; g) a disseminação das boas práticas de gestão pública, transparência, ética fiscal, cumprimento voluntário, atenção ao contribuinte/cidadão e justiça fiscal; h) a restauração da legitimidade do papel do Estado, pela compreensão e interpretação adequada das suas leis e atos moralmente condicionados.

Esses fundamentos são apresentados na figura 2 como condicionantes a uma adequada educação fiscal:

Figura 2 – Fundamentos Condicionantes da Adequada Educação Fiscal

Fonte: Criada pelo autor

De certa forma, esses fundamentos consolidam o texto constitucional brasileiro, e materializam o objetivo deste de servir como instrumento capaz de assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem

Brasília, 2009. Disponível em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/parcerias/educacao-

fiscal/caderno/caderno_1.pdf >. Acesso em: 30 de mai de 2009.

Entender a função sócio- econômica do tributo e dos

procedimentos fiscais de combate às desigualdades sociais

Promover a relação harmonioso e cooperativa entre o cidadão e o

Estado

Combater as práticas nocivas na gestão pública como a corrupção, malversação de

recursos, sonegação, e

competição fiscal predatória. Restaurar a legitimidade do papel do Estado, pela compreensão e interpretação adequada das suas leis e atos moralmente condicionados

Disseminar as boas práticas de gestão pública, transparência, ética fiscal, cumprimento

voluntário, atenção ao contribuinte/cidadão e justiça

fiscal

Promover o controle social da boa aplicação dos recursos públicos, com vistas a eficiência

e qualidade do gasto público Promover a justiça fiscal e ética

distributiva Compreender o papel do Estado,

seus mecanismos de financiamento e o desempenho

das políticas públicas

preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional (CF, 1988).

Conforme se vê, educar o cidadão constitui-se num programa de governo voltado à melhoria da condição de vida, através da conscientização do cidadão comum sobre os seus direitos e deveres constitucionais, sua colaboração com Estado e de como suas atitudes são refletidas na administração deste. O PNEF, portanto, objetiva formar um cidadão consciente de sua responsabilidade como contribuinte, permitindo-o tornar-se mais eficiente no seu papel de fiscalizador das ações desempenhadas pelos setores públicos. Propõe-se ainda servir como um instrumento implacável face à corrupção, à sonegação e ao desperdício público.

Algumas ferramentas podem ser utilizadas nessa busca, e a contabilidade pode colaborar fornecendo dados e informações de caráter patrimonial, financeiro e orçamentário, que, utilizadas numa perspectiva de avaliação, podem facilitar a avaliação do programa, preenchendo uma lacuna apontada nas diretrizes estratégicas da ESAF.

Esta entidade tem como uma de suas metas estratégicas a constituição de um referencial teórico e um conteúdo conceitual que dê suporte à plena instituição do PNEF. Essa meta consta dos dois documentos elaborados nos anos de 2004 e 2008, compreendendo o período de 2004 a 2011.

Esses objetivos, em parte, podem ser considerados como consequências da falta de pesquisas que suportem a temática, que no Brasil não tem recebido a atenção necessária à sua consolidação enquanto prática pedagógica. Grzybovski e Hahn (2006) elaboraram estudo que aborda alguns fundamentos da educação fiscal e da administração pública e utilizam dados empíricos para discutir alternativas que possibilitem aproximar os interesses do Estado aos do cidadão. Os resultados da pesquisa revelam uma falta de sintonia entre o que o cidadão espera e está disposto a contribuir, com aquilo que o governo oferece e exige em tributos. Concluem afirmando que uma das saídas para resolver esse descompasso é a implantação programas de educação fiscal.

No contexto contábil, a afirmação sobre a ausência de estudos é ainda mais robusta, pois existem apenas duas publicação, Pertuzutti e Merlo (2005) e Borges et al (2008). Pertuzutti e Merlo (2005) analisam o programa de educação fiscal do Estado de Santa Catarina considerando o papel do contador.

No estudo de caráter exploratório realizado no contexto de formação dos estudantes de graduação em ciências contábeis feito por Borges et al (2008), os autores concluem ser importante aprofundar a pesquisa sobre o tema, não só entre estudantes, mas entre

profissionais, empresários, gestores públicos e cidadãos comuns, de modo a traçar um perfil mais adequado do programa, sua implantação, seus objetivos e os resultados que lhes são consequentes.

De acordo com o Planejamento Estratégico do PNEF (PEPNEF), quadriênios 2004/20077 e 2008/20118, que representam norteadores da evolução, a constituição de um referencial teórico e de um modelo conceitual para o programa representa um dos principais desafios desde as primeiras iniciativas advindas dos cursos de aperfeiçoamento para os servidores do Ministério da Fazenda, instituído pelo Decreto-Lei no 7.311 de 08 de fevereiro de 1945.

A iniciativa visava à capacitação e à conscientização dos servidores e da sociedade, buscando a harmonização entre o estado que arrecada e a sociedade que proporciona os recursos à sua manutenção. Essa iniciativa deu origem ao programa “Contribuinte do Futuro”, na década de 1970, mesma época de lançamento da campanha “Operação Brasil do Futuro”, iniciativa da Receita Federal (hoje Receita Federal do Brasil), pelo qual se buscava a conscientização sobre os aspectos tributários e sobre a fiscalização correta da aplicação dos recursos públicos. Pelo diagnóstico da ESAF, essa iniciativa não prosperou e teve de ser suspensa em 1972, devido a algumas resistências:

Apesar de seus méritos, o trabalho foi suspenso em 1972, devido as resistências encontradas e que partiam do pressuposto de que a atividade de conscientização pertencia ao sistema educacional e que a obtenção de seus resultados somente se faria em um prazo muito distante (PEPNEF, 2004, 2007, p. 23).

Essa visão não perdurou muito tempo, e o programa foi retomado em 1975. Entre o período de 1970 a 1980, contando com o apoio do Ministério da Educação, foram produzidos mais de 40 (quarenta) milhões de livros e cartilhas, atingindo um número de 50 mil escolas.

Entre esse período e o ano de 1992, houve um período de estagnação, destacando-se, a partir daí até 1994, algumas iniciativas estaduais, principalmente nos estados de São Paulo e Espírito Santo. Mesmo representando um avanço, como frisa a ESAF, essas iniciativas não possibilitaram o alcance do objetivo principal, ou seja, de minimizar a desarmonia existente entre o cidadão e o Estado.

As iniciativas estaduais ganharam força a partir de 1995 e 1996, quando durante a realização de eventos promovidos pelo Conselho Nacional de Política Fazendária

7

Planejamento Estratégico do Programa Nacional de Educação Fiscal – 2004/2007

(CONFAZ), nas cidades de Salvador (BA) e Fortaleza (CE), muitos expositores chamaram a atenção para a inclusão da temática na formação educacional dos indivíduos.

Como resultado dessas discussões formalizou-se um convênio cooperativo entre a União, os Estados e o Distrito Federal em 1996, época na qual foi criado o Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE - , vinculado à Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda. O regulamento do programa delimitava que o objetivo geral consistia em melhorar a eficiência administrativa, sua racionalização e a transparência na gestão de recursos públicos estaduais.

Em 1997, o CONFAZ aprova a criação do Grupo de Educação Fiscal (GEF) e do Grupo de Trabalho Educação Tributária - GET. Em 1998, através da Portaria no 35, de 27 de fevereiro de 1998, o Ministério da Fazenda formalizou a existência dos grupos de trabalho e fixou como meta a elaboração de um programa nacional permanente de educação tributária, a ser implantado em forma de projeto piloto em três estados: Rio Grande do Norte, Ceará e Mato Grosso. Após sua aprovação e implementação, o programa foi estendido aos demais estados.

A partir de 1999, considerando os objetivos e a abrangência do programa, o CONFAZ passa a denominá-lo de Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF), tendo em vista que não se limita ao tratamento educacional sobre os tributos, mas à sua alocação e à sua gestão.

O PNEF contempla a implantação de cinco módulos, assim divididos:

 Módulo I – Estudantes das escolas do Ensino Fundamental;

 Módulo II – Estudantes das escolas do Ensino Médio;

 Módulo III – Servidores Públicos;

 Módulo IV – Estudantes do ensino superior;

 Módulo V – Sociedade Civil organizada (associações, sindicatos, organizações não governamentais, entre outros).

Essas ações foram, logo em seguida, objeto de avaliação, tendo em vista a necessidade de acompanhamento fomentada no documento orientador do programa. As avaliações ocorreram a partir de 1999, e o primeiro grande diagnóstico, realizado em 2000. Nesse mesmo ano, foi elaborado o primeiro planejamento estratégico, 2000/2003, renovado posteriormente nos períodos de 2004/2007 e 2008/2011.

Em 31 de dezembro de 2003, através da Portaria Conjunta no 413 dos Ministérios da Fazenda e da Educação, é definida a estrutura geral para a implementação do PNEF, bem como a composição de suas instituições gestoras, assim compreendidas, por âmbito:

a) NACIONAL:

I. Ministério da Fazenda; II. Ministério da Educação; III. Secretaria da Receita Federal; IV. Secretaria do Tesouro Nacional

b) ESTADUAL:

I. Secretaria de Educação; II. Secretaria da Fazenda;

c) MUNICIPAL:

I. Secretaria de Educação; II. Secretaria de Finanças;

d) COORDENAÇÃO GERAL DO GRUPO NACIONAL DE EDUCAÇÃO FISCAL (GEF):

I. Escola de Administração Fazendária (ESAF); II. Ministério da Fazenda;

Até março de 2004, a avaliação do programa indicou avanços consideráveis na sua implantação, alcançando 100% dos estados brasileiros e a adesão de um grande número de municípios. Outro fator importante destacado nos documentos foi a implantação do sistema de avaliação nacional.

Em relação às dificuldades e aos problemas, o mesmo documento apontava como mais graves os seguintes pontos:

Do ponto de vista da Educação Fiscal

Falta do estabelecimento de um referencial teórico metodológico que fundamente os eixos temáticos, o material didático, ações e atividades do PNEF.

Do ponto de vista da implementação do Programa

Falta de gestão estratégica; de definição de estratégias de sustentabilidade; de estabelecimento de convênio entre as esferas de governo para alocação de recursos, de clara definição quanto aos resultados esperados; de indicadores quantitativos e qualitativos; de alinhamento das ações estaduais com o programa nacional, assim como de maior participação dos municípios na implementação do PNEF. Do ponto de vista social, evidencia-se a falta de sensibilização nos segmentos da sociedade civil organizada; a dificuldade de estabelecimento de parcerias com entidades da sociedade civil; a falta de divulgação da Educação Fiscal na mídia em nível nacional.

Do ponto de vista das instituições gestoras do Programa

Quanto às instituições gestoras do Programa, a problemática situa-se em diferenciados eixos. Do ponto de vista da inter-relação entre as instituições, verifica- se uma insuficiente integração e a falta de cumprimento de diretrizes do PNEF; baixo grau de envolvimento das três esferas de governo no PNEF, falta de maior sensibilização interna nas instituições gestoras em relação ao PNEF (endomarketing); uma reduzida implantação de sistema de monitoramento e avaliação nos Estados. Do ponto de vista político-institucional as dificuldades repousam na falta de uma atuação estratégica da coordenação e na falta de financiamento; na falta de inserção do PNEF nos planos estratégicos das três esferas de governo; na falta de sensibilização da alta gerência das três esferas de governo; na dificuldade de sensibilização de autoridades; na reduzida inclusão do PNEF no PPA nos níveis estadual e municipal de governo; na insuficiente participação do MEC, na falta de sensibilização das instituições de ensino superior; na dificuldade de inserção da Educação Fiscal nos projetos político-pedagógicos das escolas e na falta de catalogação dos diversos materiais existentes em todo o Brasil. (PEPNEF, 2008,2010, grifos nossos)

Esse cenário ainda permanece latente, pois entre as dificuldades apontadas pelo planejamento estratégico 2008/2011, está o fato de que essas metas ainda não foram atingidas, fragilidades respaldadas nos estudos de Grzybovski e Hahn (2006) e Borges et al (2008).

Grzybovski e Hahn (2006) afirmam que não existe sintonia entre o que o cidadão espera e está disposto a contribuir e o que o governo oferece e exige em tributos, o que pode ser suprido por programas de educação fiscal. Para as autoras, existe espaço para ações de conscientização social da função do Estado, da função socioeconômica do tributo e da necessidade de exercer o controle social dos gastos públicos. Concluem dizendo que uma ação primordial está na inclusão do tema educação fiscal na estrutura do ensino universitário9 com vistas a formar profissionais aptos a avaliar a atuação dos gestores públicos quanto à propriedade e à adequação das aplicações dos recursos públicos.

No estudo exploratório sobre o nível de educação fiscal presente na formação dos estudantes de Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Borges et al (2008) concluem que a formação não atende às expectativas mínimas abordadas pelo PNEF. Os autores argumentam que o resultado observado pode ser consequência da falta de análise das políticas públicas fiscais e educacionais quando da formatação das grades curriculares, ou mesmo pela ausência de instrumentos e indicadores interdisciplinares que consolidem o conhecimento acadêmico contábil e o efeito social prático desse conhecimento, o que vem reforçar a necessidade de se elaborar trabalhos acadêmicos voltados à educação fiscal.

Atualmente, o PNEF se insere em todos os estados brasileiros, tendo alcançado, até 31 de dezembro de 2010, segundo dados da ESAF:

 A preparação de mais 70 mil disseminadores locais;

 A fomentação do PNEF em 33 mil escolas;

 A formalização e implantação (lei ou decreto formal de implantação emitido pelo gestor público local) do PNEF em 144 municípios;

 A sensibilização (realização de reuniões com as autoridades locais) de 401 municípios.

9 _{Cenário que recebeu uma colaboração importante com a criação da disciplina Educação Fiscal na grade do}

Tabela 1 - Histórico do Curso de Disseminadores de Educação Fiscal UF 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL Acre - 12 105 183 319 64 17 48 748 Alagoas - 40 80 34 332 427 388 482 1.783 Amapá - 17 74 68 258 184 292 128 1.021 Amazonas - 27 89 114 374 343 93 192 1.232 Bahia - 52 140 212 385 1.018 196 121 2.124 Ceará - 51 272 482 653 588 933 378 3.357 Distrito Federal - 45 271 187 170 346 272 318 1.609 ESAF 600 85 44 0 0 0 0 0 729 Espírito Santo - 36 153 426 169 289 200 274 1.547 Goiás - 37 288 236 1.207 903 1064 1154 4.889 Maranhão - 28 322 372 808 453 351 292 2.626 Mato Grosso - 97 306 153 0 0 48 63 667

Mato Grosso do Sul - 29 53 411 430 273 189 142 1.527

Minas Gerais - 79 865 1.139 646 937 395 507 4.568 Pará - 20 158 210 745 205 274 188 1.800 Paraíba - 24 26 19 64 186 194 0 513 Paraná - 126 811 728 1.800 1.271 1602 3048 9.386 Pernambuco - 53 310 216 186 185 265 159 1.374 Piauí - 27 212 365 243 369 382 221 1.819 Rio de Janeiro - 117 467 353 568 288 197 339 2.329

Rio Grande do Norte - 35 157 117 68 77 155 96 705

Rio Grande do Sul - 95 836 689 1.188 952 525 515 4.800

Rondônia - 33 123 186 121 152 184 183 982 Roraima - 30 60 63 53 22 94 158 480 Santa Catarina - 57 384 776 1.141 827 560 530 4.275 São Paulo - 207 1.076 986 1.256 942 817 1491 6.775 Sergipe - 30 89 92 0 189 77 165 642 SRFB - 232 60 0 105 0 818 961 2.176 Tocantins - 28 191 667 930 912 673 830 4.231 TOTAIS 600 1.749 8.022 9.484 14.219 12.402 11.255 12.983 70.714 Fonte: ESAF/GEREF