Surgido em 2003, através da aprovação da Medida Provisória nº 132, o Programa Bolsa Família traz em seu parágrafo único a seguinte expressão:
O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação- ―Bolsa Escola‖, instituído pela Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso à Alimentação- PNAA, criado pela Lei 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – ―Bolsa Alimentação‖, instituído pela Medida Provisória nº 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxílio-Gás, instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento Único do Governo Federal, instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de junho de 2001 (BRASIL, 2003).
Em 2004, a Medida Provisória supramencionada foi substituída pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, sancionada pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, sendo regulamentada pelo Decreto nº 5.209, instituído na mesma data. Os documentos em destaque formalizaram, a nível nacional, a transferência de renda para as famílias.
Após uma década de existência (2003-2013), observa o MDS (2013), o processo de expansão do PBF, além de contemplar famílias em situação de risco social, vem passando por implementações significativas, do ponto de vista de sua operacionalização, como, por exemplo, a criação do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal.
Com um quantitativo de 36 milhões de famílias atendidas ao longo de sua trajetória, o programa atende atualmente 13,8 milhões de famílias. Desenvolvido e apoiado pelas bases governamentais, o PBF se tornou foco das discussões e reflexões sobre a melhoria da educação e da superação da pobreza no país (MDS, 2013).
Com vistas a articular políticas sociais e educacionais, o governo vem proporcionando mudanças significativas, com o objetivo de integrar ambas as políticas, no sentido de viabilizar melhores condições de vida e o desenvolvimento da educação no Brasil. Dessa articulação, veio à tona a unificação dos programas de transferência de renda, que passam a ter uma nova estrutura organizacional, pautada em condicionalidades no âmbito da educação, da saúde e da assistência social. Desta forma, originou-se o Programa Bolsa Família.
Antes da unificação, os programas de transferência de renda tinham seus procedimentos de gestão e execução funcionando de forma isolada, atendendo ao público alvo dentro das especificidades de cada programa. Seguindo o Decreto nº 5.209 (2004), juntamente com a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, foram estruturadas as condicionalidades, de forma a dar sustentabilidade ao processo de desenvolvimento do PBF no âmbito do Sistema de Proteção Social.
Silva (2006) afirma que o processo de construção histórica dos programas de transferência de renda se inicia no Brasil na década de 90, a partir da aprovação do Projeto de Lei nº 80/1991, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, que apresenta, em suma, o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), no qual todos os brasileiros com renda de até 2,25 salários mínimos seriam beneficiados, caso residissem no país e tivessem mais de 25 anos.
Ainda em 1991, acrescenta Silva (2008), fomentou-se a necessidade de se articular a garantia de renda mínima à educação. Assim, surgem, em 1995, as primeiras experiências, a nível municipal, de Programas de Renda Mínima, através da implantação do Programa Bolsa Escola em três cidades: Brasília (DF), Campinas (SP) e Ribeirão Preto (SP).
No âmbito do Governo Federal, os programas tiveram início em 1996, com o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e o Benefício de Prestação Continuada. Após três anos, as experiências anteriores se expandiram a nível estadual. O desenvolvimento dos programas de transferência de renda se consolidou a partir de 2001, com a criação do Programa Bolsa Escola e Bolsa Alimentação. Com a priorização, em 2003, do enfrentamento
da fome e da pobreza, no governo Luiz Inácio Lula da Silva, surge o Programa Bolsa Família, dando aos programas de transferência de renda uma nova estrutura e um novo padrão de funcionamento. Neste período, de acordo com Guimarães-Iosif (2009, p.64):
Com o novo governo, em 2003, vieram a esperança e a promessa de acabar de vez com o analfabetismo, melhorar a qualidade da aprendizagem, democratizar o acesso aos ensinos Médio e Superior, reduzir e eliminar a desigualdades educacionais e sociais do país.
Desde então, ações de cunho organizacional são direcionadas ao desenvolvimento do Programa Bolsa Família, com o intuito de manter sua funcionalidade, conforme critérios pré- estabelecidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Na atual configuração, o Programa Bolsa Família integra o Plano Brasil sem Miséria20, implantado em 2011, durante o governo da presidente Dilma Rousseff, também gerenciado pelo MDS. Com as ações articuladas, o governo objetiva atender a um quantitativo de 16,2 milhões de brasileiros, que, em conformidade com os dados do Censo Demográfico de 2010 (IBGE), vivem com uma renda per capita de até R$ 70. Na concepção de Cavalcante (2009):
Bolsa Família introduziu algumas inovações no âmbito dos programas de transferência de renda do governo federal, quais sejam: passou a proteger a família inteira ao invés do indivíduo; aumentou o valor dos benefícios pagos; simplificou a gestão de todos os programas num só; exigiu um maior compromisso das famílias atendidas e; potencializou as ações de governo, articulando União, estados e municípios (CAVALCANTE, 2009, p.4).
Com as implementações, consolida-se a possibilidade de avanço, no sentido de aprimorar a proposta do PBF, de forma a potencializar a gestão descentralizada e garantir a oferta dos serviços sociais básicos com maior qualidade.
Nesta perspectiva, segundo o MDS (2013), o programa tem se mostrado eficaz, buscando alcançar, gradativamente, seu objetivo ao longo de uma década de existência. Em relação ao quantitativo de famílias, os benefícios alcançados foram diversos.
Silva (2008) relata que:
Em termos de meta, foram beneficiadas 3,6 milhões de famílias em 2003 com um orçamento de 4,3 bilhões de reais; foram atendidas 6.571.842 famílias até dezembro de 2004, com um orçamento de 5,3 bilhões de reais; o Programa era implementado em 5.533 municípios brasileiros (99,50%). Até dezembro de 2005, beneficiou cerca de 8 milhões de famílias, atingindo 100% dos municípios brasileiros; 77% das famílias com renda per capita de até R$100,00, com investimento da ordem de R$ 6,5 bilhões. Em julho de 2006, foram atendidas 11.120.3363 famílias, com
20
Tem por objetivo elevar a renda e as condições de bem-estar da população. Atua em três eixos: acesso a serviços; garantia de renda e inclusão produtiva. (MDS, http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas- frequentes/superacao-da-extrema-pobreza%20/plano-brasil-sem-miseria-1/plano-brasil-sem-miseria).
investimento de R$ 683.130.503,00 no mês, com um orçamento para todo o ano da ordem de R$ 8,3 [...] (2008, p.37).
Dados do MDS (2013)21 revelam que 11 milhões de famílias foram atendidas pelo PBF em 2007; em 2008, foram beneficiadas 10.900.000 famílias; no ano seguinte, esse quantitativo elevou-se para 12.300.000; em 2010, continuou subindo, alcançando 12.800.00 famílias; em 2011 o número de famílias atendidas foi de 13.300.00; em 2012, chegou a 13.900.00; em 2013 baixou para13.800.00 famílias atendidas em todo o país.
Para manter o Programa em funcionamento, ainda em conformidade com as informações divulgadas pelo MDS (2013)22, o investimento anual do governo é de R$ 24 bilhões, o que equivale a 0,46% da economia nacional.
Silva (2006) aponta que o processo histórico de construção dos programas de transferência de renda resultou em:
[...] grandes inovações: a implementação descentralizada desses Programas; a transferência monetária direta para os beneficiários; a admissão da Família enquanto unidade de atenção social; a unificação dos programas; a proposta de articulação de políticas compensatórias com políticas estruturantes e a obrigatoriedade do cumprimento de condicionalidades por parte dos beneficiários, o que imprimiu ao Sistema Brasileiro de Proteção Social novo padrão, novo conteúdo, nova dinâmica, mas também novos desafios‖ (SILVA, 2006, p.3).
Os números apresentados pelo PBF, embora revelem que a desigualdade social persiste no país, destaca, por outro lado, que o programa vem proporcionando às famílias beneficiárias, desde a sua implementação, o acesso a uma renda monetária, o que significa possibilidades de melhoria da qualidade de vida. Porém, limites e desafios ainda são citados por estudiosos, numa perspectiva de aprimoramento da proposta do programa.