No contexto histórico, sobretudo ao longo do processo de formação dos Estados Nacionais, o Estado foi evoluindo em suas funções, passando de um modelo inicialmente liberal (a partir da abstenção de intervenção na economia, onde prevalece o poder de livre mercado, produzindo-se bens e serviços para a sociedade e utilizando critérios meramente econômicos e especulativos, sem uma preocupação com os serviços eminentemente públicos. Neste sentido, Carvalho (2007) destacou que a característica mais evidente do Estado Liberal é a dissociação entre o domínio da atividade econômica - reservado de forma inconteste aos agentes privados - e o exercício das limitadas funções do poder público) para um modelo Intervencionista (o Estado passou a intervir diretamente em setores estratégicos da economia, criou um sistema de regulação para as instituições financeiras, controlou a concorrência, dentre outras medidas, o que, num primeiro momento, resultou no saneamento desejado da economia que voltou a crescer, o surgimento de novos postos de trabalhos e a ampliação de bens e serviços públicos), tendo atualmente o status de um Estado Regulador (uma nova forma de intervenção indireta, em que o Estado estaria na mediação entre os interesses dos agentes de mercado e os interesses públicos, na forma de regulação dos setores da economia).
Em ordem cronológica, segundo Dias (2010), o papel do Estado ao longo da história pode ser descrito da seguinte maneira:
Inicialmente, surgiu com a finalidade de controlar as impulsividades primitivas do homem, fazendo com que estes abdicassem de parcelas de suas liberdades individuais e se agregassem em busca de um ideal comum.
Posteriormente, passou a se preocupar em garantir o bem-estar social, criando mecanismo de intervenção nas relações individuais e fazendo impor-se com seu poder coercitivo, seja pela tributação, seja pelo intento de manter a paz e a ordem social com o sistema penal.
Com o passar do tempo, a sociedade foi naturalmente evoluindo, gerando novas expectativas e exigindo outras formas de intervenção estatal para atingir os objetivos almejados. Conjuntamente com a industrialização, houve um acelerado processo de urbanização e novas regras estatais abarcaram as relações sociais advindas.
Com a derrubada do absolutismo pela Revolução Francesa de 1789, os ideais liberais tomaram força e se tornaram intrínsecos ao modelo de organização e função estatal.
Após o declínio do liberalismo clássico, surge o Estado intervencionista, que pela ideologia socialista, objetivou a intervenção total na economia a fim de garantir que os bens e serviços fossem gerados pelo próprio Estado, que monopolizou os meios de produção e extinguiu a propriedade privada; e no plano capitalista, surgiu após a depressão econômica de 1929, com a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque nos Estados Unidos, o New Deal, modelo conhecido como Keynesianismo.
Peci & Cavalcanti (2000) destacaram que as recentes transformações decorrentes dos processos de desregulamentação, privatização e desestatização redefiniram fortemente o papel do Estado brasileiro. Sem entrar em considerações sobre a eficácia das reformas empreendidas, atualmente é amplamente reconhecido que o Estado prestador dos serviços públicos, que concentrava em suas mãos a propriedade, a produção e o controle, deve ser substituído pelo Estado regulador, com características diferenciadas. Abrindo espaço para a participação da iniciativa privada em setores antes considerados de exclusiva atuação estatal, o Estado brasileiro procura fortalecer seu papel no âmbito regulatório.
Analisando o contexto histórico sobre o papel do Estado, Dias (2010) considerou que a ausência da intervenção estatal na economia, característica principal do Estado Liberal, provocou o alargamento das desigualdades sociais, onde eram garantidos apenas os direitos básicos para a sobrevivência da população. Quando o Estado passou a intervir diretamente na economia, monopolizando os bens de produção e explorando diretamente os serviços públicos, ocorreu um engessamento no desenvolvimento econômico, sobretudo pela sua forte característica burocrática e o fato dele não ser suficientemente ágil e eficiente para acompanhar o desenvolvimento social. Posteriormente, com o surgimento de um novo modelo de Estado - o neoliberalismo, efetuou-se a intervenção nas atividades econômicas em prol do desenvolvimento e bem-estar social, onde o Estado criou mecanismos no sentido de regular os
setores econômicos e fomentar a produção de bens e serviços públicos, garantindo a sua universalização a custo acessível para a sociedade. É a partir deste momento que surgem no Brasil as Agências Reguladoras, desempenhando a função de intervenção estatal na economia, regulando, controlando e fiscalizando os setores estratégicos que o Estado delega à iniciativa privada.
Em termos legais, a Constituição Federal de 1988 recomendou o princípio da livre iniciativa, contudo delineou diretrizes visando a regulação de setores estratégicos passíveis de delegação, com a criação de órgãos reguladores em dois setores econômicos específicos: telecomunicações e petróleo; conforme consta nos art. 21, XI e art. 177, § 2º, III, o que reforça a diretriz constitucional do Estado regulador.
Entretanto, o que alavancou a criação das agências foi a instituição do Plano Nacional de Desestatização (PND), em 1990, no qual ficou estabelecido que diversos setores estratégicos da economia seriam privatizados, o que determinou a necessidade da criação de órgãos de regulação e fiscalização.
A atividade regulatória estatal, no entanto, não é de exclusividade apenas das agências reguladoras, tendo outros órgãos no exercício de tais funções, entre os quais é destacado:
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), que atua em defesa da concorrência dos diferentes setores econômicos.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que regula os mercados de capitais. O Conselho Monetário Nacional (CMN), que regula o sistema financeiro
nacional.
A Superintendência de Seguros Privado (SUSEP), que regula as seguradoras privadas; entre outros.
Cada um desses órgãos representa setores específicos, não havendo sobreposição de competências entre eles, mas apenas ações de complementaridade.