Prós e contras ao uso de TSOs pelo órgão regulatório e suas diretrizes

Um dos argumentos apresentados pelos defensores do uso de TSOs é que eles devem ser usados quando há uma necessidade temporária de um conhecimento técnico mais amplo, como observou Wieland et al. (2009). Contudo, a área de licenciamento de instalações nucleares e depósitos de rejeitos radioativos, em função de sua complexidade, sempre exigiu um conhecimento mais amplo, sobretudo diferentes conhecimentos específicos, não somente em uma única área, mas em diversas áreas. Além disso, esse tipo de necessidade não é algo que aparece temporariamente, mas constantemente, ou seja, aparece na maior parte do tempo.

Quando, por exemplo, um relatório específico da análise de segurança nuclear está sendo avaliado pelos peritos de uma entidade reguladora (que desenvolve normalmente seus modelos de avaliação de segurança), ele precisa utilizar modelos diferentes de segurança daqueles utilizados/desenvolvidos pelos operadores. A análise deve ser feita de maneira independente pela autoridade competente, a fim de garantir a segurança e transparência do processo.

Adicionalmente, muitas das análises na área nuclear exigem constante atualização dos técnicos existentes na autoridade competente. É necessário que o órgão regulador tenha uma política que inclua o apoio à investigação/pesquisa regulatória e desenvolvimento educacional de sua equipe, conforme apontado anteriormente. É por isso que a formação de mestres e doutores e o incentivo à formação do corpo técnico é parte importante e fundamental de uma autoridade competente do setor nuclear. Recomendações da IAEA para o órgão regulatório é muito clara quando fala dos aspectos relacionados à competência, a qual estabelece que “O órgão regulatório deve possuir expertise independente nas áreas relevantes à sua responsabilidade com a segurança.”

A gestão da entidade reguladora deve, portanto, ter a responsabilidade e a autoridade para recrutar pessoal com as habilidades e conhecimentos técnicos que considere necessários, no sentido de levar a cabo as funções do organismo regulador. Além disso, o órgão regulador deve ter conhecimento e consciência da evolução das tecnologias relacionadas com a segurança.

A fim de ter acesso a conhecimentos técnicos externos, o órgão regulatório deve ter garantias que o provedor das informações seja independente de qualquer financiamento ou apoio de operadores ou da indústria nuclear.

Para ajudá-lo em sua decisão em questões de regulamentação, a entidade reguladora deve ter autoridade para aprovar um fundo independente para o pagamento de órgãos

consultivos, tanto para ouvir opinião de especialistas quanto para firmar contratos para projetos de pesquisa e desenvolvimento.

Em particular, a entidade reguladora deve ser capaz de obter tais documentos e pareceres técnicos de organizações, pessoas públicas ou privadas que sejam adequados.

A IAEA vai ainda mais longe, ao afirmar que:

Se a entidade reguladora não é inteiramente autosuficiente em todas as áreas técnicas ou funcionais necessárias para cumprir as suas responsabilidades para revisão e avaliação ou inspeção (geralmente no início da criação de uma entidade reguladora – o que não é o caso do Brasil), deverá procurar aconselhamento ou assistência, conforme o caso, a partir de consultores independentes.

A IAEA (2002) é muito clara quando afirma que:

Quem quer que seja capaz de fornecer tal aconselhamento ou assistência (como uma organização de suporte dedicado-TSO, universidades ou consultores privados), devem ser tomadas medidas pelo órgão regulatório para assegurar que os consultores são efetivamente independentes do operador. Se isso não for possível, então o conselho ou assistência podem ser pedidos a outros países membros da IAEA ou para organizações internacionais cuja experiência no domínio em causa é bem estabelecida e reconhecida.

Outro argumento citado por alguns defensores do uso de TSO, Wieland et al. (2009), é que “Os TSOs devem ser usados quando existir um tempo curto para financiar um projeto.”

Tempo curto para terminar um projeto significa, na maioria das vezes, falta de planejamento que pode ter origem no operador, mas também na autoridade competente.

Entretanto, um dos principais argumentos citados porWieland et al. do uso de TSO pelas autoridades regulatórias é que “TSO deve ser usado quando o custo de desenvolvimento e manutenção de infraestrutura de seus próprios laboratórios de análise e pesquisa é muito alto e pode desviar o foco na missão do regulador”.

Este argumento segundo Wieland et al. (2009), pode ser contestado, a menos que se esteja falando de programas nucleares de países que não incluam reatores nucleares (que não é o caso do Brasil) por que:

 Inicialmente, o custo da análise de amostras não é caro, se você tem o seu próprio equipamento. Basicamente, 90% do custo, conforme informado por técnicos de nossos laboratório de Poços de Caldas, envolve toda a preparação necessária da amostra (perito, tempo, calor, corte e seco, mistura, reagentes de separação, concentração, filtração, evaporação, etc.). Considerando, por exemplo, a operação no tempo de uma instalação nuclear (30 - 40 anos) e o período necessariamente institucional de controle para a eliminação dos resíduos radioativos próximo (300

anos), o número de amostras que devem ser analisadas apenas por estas duas instalações durante os anos (construção local de seleção, o programa de controle ambiental, pré-operacional, fase de desmantelamento e pesquisa, amostragem necessária para caracterização do local, etc) justificam a aquisição do equipamento pela autoridade competente.

 Em segundo lugar, se o TSO só oferece seus serviços à autoridade competente, por que não fazer parte da autoridade competente?

 Em terceiro lugar, o custo do envio das amostras para outra organização (as exigências das normas de transporte, por exemplo) é oneroso e, na maioria das vezes, não estão disponíveis, havendo também o risco de perder amostras.

 Em quarto lugar, o custo de manutenção do equipamento é baixo, porque o analisador do equipamento de amostragem é operado por algumas pessoas e o consumo de energia não é muito alto.

 Em quinto lugar, geralmente os equipamentos de amostragem são também utilizados em teses de mestrado e doutorado e, por vezes, na pesquisa de regulamentação que deve ser feita pela autoridade competente que regula o setor nuclear para a coleta de dados, por exemplo.

 Em sexto lugar, a amostragem para emissores alfa (partícula de baixa penetração), por exemplo, dura muito tempo (dias), o que significa que a amostragem não é uma atividade rentável em um curto espaço de tempo ou apenas se uma análise é necessária.

Outro argumento favorável ao uso de TSOs, segundo Wieland et al., 2009, .é que "a decisão sobre o tamanho do órgão regulador e sobre o que pode ser contratado para um TSO depende dos recursos e capacidades necessárias para cumprir as funções de regulação eficiente. Nesta perspectiva, torna-se importante estabelecer as competências essenciais que devem estar no órgão regulador, mantendo o foco nos objetivos regulatórios e definir a real necessidade de contratar um TSO, ponderando as vantagens e desvantagens."

Este é outro argumento contestável, porque a AIEA e as Convenções de segurança são muito claras quando estabeleceram que ao fazer uma política e estratégia nacional para a autoridade competente o seguinte deve ser considerado:

 O objetivo fundamental é a segurança e os princípios fundamentais de segurança devem ser observados.

 Deve haver respeito aos instrumentos jurídicos internacionais, tais como convenções e outros instrumentos internacionais relevantes.

 A especificação da estrutura governamental, legal e regulamentar necessárias para a segurança.

 Os necessários recursos humanos e financeiros.

 Um quadro adequado de pesquisadores (o que demonstra a importância da pesquisa regulatória dentro da agência reguladora).

 Mecanismos adequados que levem em conta a evolução social e econômica.  A promoção de lideranças, gestão voltadas para a segurança, incluindo uma

cultura de segurança.

Assim, a autoridade competente deverá ter os recursos financeiros e humanos necessários para cumprir com todas as suas responsabilidades, e não apenas uma parte da responsabilidade. As habilidades humanas devem abranger todas as áreas necessárias de conhecimento, a fim de garantir a segurança da população, trabalhadores e do meio ambiente.

Como anteriormente supracitado, a autoridade competente tem que fazer pesquisa de regulamentação, não só para desenvolver e melhorar os regulamentos utilizados no país, mas também para desenvolver seus próprios modelos de avaliação de segurança independentes.

Ainda segundo Wieland et al. (2009), o uso de TSOs, e sua contratação apresentam várias vantagens para o órgão regulador:

(A) Previne o organismo regulador em manter um grupo especializado de funcionários que não será necessário na maioria das vezes. Alguns temas raramente surgem durante o processo de licenciamento e o agente regulador no comando de tudo permanece a maior parte do tempo fazendo pesquisas, palestras ou desvia de sua especialização (WIELAND et al., 2009).

Isto também é questionável uma vez que a avaliação de segurança é um processo contínuo. É sempre necessário reavaliar a segurança de uma instalação nuclear, de tempos em tempos, em face das novas descobertas científicas, novos dados coletados / observados, novos equipamentos e em face da experiência operacional. Investigação e ensino devem fazer parte de um processo de formação / programa interno de uma autoridade competente e seus resultados refletem na melhoria da análise técnica e experiência do perito.

(B) Ele permite que o regulador conte com uma assistência up-to-date com o melhor do conhecimento e laboratórios bem equipados. Como os peritos do TSO vão usar a maior parte de seu tempo trabalhando no campo como pesquisador e manterá contato com as recomendações internacionais mais recentes (WIELAND et al., 2009).

Este também é um argumento a contestar porque quem tem que ter o melhor conhecimento técnico são os operadores e a autoridade competente, não uma terceira parte. Segundo, a autoridade competente não pode depender de laboratórios externos para os motivos apontados antes e, terceiro, que sempre estão em contato com as mais recentes recomendações internacionais são os peritos das autoridades competentes, uma vez que sempre fizeram parte das comissões de segurança regulamentares internacionais da Agência Internacional de Energia Atômica, onde as normas e requisitos de segurança são desenvolvidos (por exemplo, RASSC, WASSC, TRANSSC, etc. que são comitês AIEA).

"(C) Ele fornece flexibilidade para responder às diferentes demandas com qualidade e em um prazo adequado (WIELAND et al., 2009).”

Em primeiro lugar, como você pode assegurar e garantir a qualidade e a competência das empresas externas que não fazem parte do processo de licenciamento como um todo?

Segundo o que é um período de tempo adequado para uma análise?

(D) Define os dois papéis: o papel do agente regulador, que deve ser cauteloso, seguindo as regras e normas bem estabelecidas, à procura de não conformidades, bem como o papel do pesquisador, que deve ser inovador, procurando novos caminhos e maneiras de fazer as coisas, tentando descobrir soluções ótimas. Este acordo proporciona mais transparência e evita mal-entendidos (WIELAND et al., 2009).

Este é outro argumento contestável porque o papel do cientista e dos peritos da autoridade competente são os mesmos. Ambos devem ter cautela e seguirem regras e padrões bem estabelecidos (cientistas, por exemplo, tem que usar os procedimentos conhecidos para calibrar seus equipamentos em seus experimentos antes de usá-los, bem como conhecer as limitações dos mesmos, etc.). Ambos têm que procurar não conformidades (os cientistas, por exemplo, quando encontram um resultado diferente do esperado devem, antes de tudo, verificarem se não ocorreram não conformidades na sua experiência, antes de chegarem a conclusões equivocadas do experimento). Ambos têm de procurar novos caminhos para a melhoria de suas atividades (o perito da autoridade competente, por exemplo, tem que pensar em novos modelos, convergência mais rápida do código de modelagem matemática utilizado, novas e melhores soluções para a comprovação da segurança de uma instalação nuclear, novos caminhos para melhorar a qualidade e reduzir o tempo de execução de um código ou

para o bom uso dos dados). Transparência existente também é uma questão-chave na avaliação da segurança, bem como encontrar a solução ideal. Em segurança a variabilidade da avaliação é conhecida como incerteza. Análise de incerteza é reconhecida como um fator- chave no processo de decisão para avaliação de segurança. A identificação das fontes de incertezas, bem como os tipos de incertezas é necessária para que o analista encontre a melhor maneira de quantificar e, consequentemente, melhorar o grau de confiança que ele ou ela pode ter na análise de segurança.

Graham (2011) elencou uma série de ações em que os TSOs tiveram atuação significativa junto à Agência Australiana de Proteção radiológica e Segurança Nuclear (ARPANSA), agência reguladora associada (Quadro 12).

Quadro 12 - Contribuições de TSOs. Estudo de caso (ARPANSA), segundo IAEA (2011)

Essas ações gerais se desdobram em diversas outras (informações e serviços de sensibilização do público, suporte para divulgação pública de regulamentação, etc.), demonstrando o envolvimento e a importância de uma instituição TSO para auxiliar no gerenciamento das atividades desenvolvidas pelo órgão regulador local.

Outros estudos que relatam as contribuições dos TSOs junto às agências reguladoras de diversos países são também relatados em HUDA (2011), da Agência Reguladora Nuclear da Indonésia (BAPETEN); TRAVERS (2011), da Autoridade Federal para Regulação Nuclear (Emirados Árabes); NGO (2011), da Agência Vietnamita para Radiação e Segurança Nuclear (VARANS); BOGDAN (2011), do Centro Científico e de Engenharia para a segurança nuclear no Safety (SEC NRS), da Federação Russa; entre outros.

Assim, nenhuma autoridade competente pode renunciar ou partilhar totalmente suas responsabilidades com outras empresas, independentemente do nome que você dê a eles (TSO, por exemplo). Por outro lado, é importante que a autoridade competente possa usar renomados especialistas externos, tais como aqueles pertencentes às universidades ou

Setor Ações

Áreas gerais de sensibilização do

público

Aconselhamento a Ministérios e Governo; Respostas à mídia e lançamentos;

Legislação de comitês consultivos;

Público: meios de comunicação, website, orientações, códigos, normas, conferências, fóruns;

Indústria/profissional: orientações, códigos, normas, conferências, fóruns; Coordenação, apoio de jurisdições e partes interessadas de Estados e Territórios.

autoridades competentes de outros países, como recomendado pela IAEA, se eles são independentes e nunca prestaram serviço para os operadores.

É muito claro por parte da IAEA que o órgão regulador deve ter autoridade jurídica, competência técnica, gerencial e recursos humanos e financeiros adequados para cumprir com suas responsabilidades, entre outros requisitos, e ser efetivamente independente do licenciado e de qualquer outro organismo (TSOs), de modo a ser livre de qualquer pressão indevida das partes interessadas, no sentido de não configurar conflitos de interesse.

A avaliação de segurança, por sua vez, como supracitado, é um processo constante e não é algo que termina quando o órgão regulador emite uma licença com apenas uma avaliação técnica de segurança da instalação.

Pesquisa de regulamentação (investigação não básica) e desenvolvimento devem fazer parte do rol de atividades da autoridade competente, pois é muito importante para a análise de segurança (coleta de dados, interpretação dos dados, o ajuste dos dados, entre outros).

Normalmente, os modelos necessários para avaliação de segurança não podem ser comprados em um mercado, em forma de um código, pois não existe um código geral disponível para avaliação de segurança, embora alguns deles podem ser utilizados como ponto de partida ou para comparação com o código desenvolvido, como parte do processo de construção de confiança. O método mais adequado para representar os processos físicos e químicos em modelos matemáticos nem sempre é claro e modelos de estudos de inter- comparação podem fornecer algumas dicas sobre o efeito da escolha de diferentes modelos conceituais ou diferentes representações matemáticas de um modelo conceitual.

No caso do Brasil, a maioria dos laboratórios nucleares está localizada nos institutos da CNEN, que opera reatores de pesquisa, unidades de armazenagem de resíduos, etc. que deve ser licenciado pela autoridade competente, o que significa que, na agência reguladora deve incluir o seu próprio laboratório independente que não pertençam aos institutos da CNEN.

Assim, o Laboratório de Poços de Caldas, localizado perto da primeira mina de urânio explorada no Brasil (sem reator nuclear de pesquisa) deve fazer parte da agência reguladora posto que possua a competência para fazer as análises ambientais necessárias a avaliação de segurança devendo, entretanto, interromper suas atividades de prestação de serviço para operadores. Outro instituto da CNEN que poderia fazer parte da agência reguladora seria o Instituto de Radioproteção e Dosimetria (IRD).

Os TSOs, portanto, tem sua importância no contexto do setor nuclear para fins de atuar como instituições parceiras, no sentido de gerar conhecimentos e soluções específicas para o desenvolvimento de atividades de interesse do setor. No entanto, sua atuação deve ser estabelecida com base em normas e regulamentações do órgão regulador, no intuito de preservar sua autoridade jurídica, competência técnica, gerencial e recursos humanos e financeiros adequados para cumprir com suas responsabilidades.