LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE MESTRADO PROFISSIONAL DE SISTEMA DE GESTÃO
SANDRA REGINA CABIDOLUSSO LAVALLE HEILBRON
UMA PROPOSTA DE DIRETRIZES PARA FORMULAÇÃO DE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE AGÊNCIA REGULADORA PARA O SETOR NUCLEAR
BRASILEIRO
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Sistemas de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de concentração: Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistemas de Gestão pela Qualidade
Total.
Orientadora:
Profª Stella Regina Reis da Costa, D.Sc.
Niterói 2016
Ficha Catalográfica
H 466 Heilbron, Sandra Regina Cabidolusso Lavalle.
Uma proposta de diretrizes para formulação de estrutura organizacional de agência reguladora para o setor nuclear brasileiro / Sandra Regina Cabidolusso Lavalle Heilbron. – 2016.
172 f.
Orientador: Stella Regina Reis da Costa.
Dissertação (Mestrado em Sistemas de Gestão) – Universidade Federal Fluminense. Escola de Engenharia, 2016.
Bibliografia: f. 117-123.
1. Agência reguladora. 2. Energia nuclear. 3. Diretriz. 4. Comissão Nacional de Energia Nuclear (Brasil). I. Título.
Dedico este trabalho a Deus por ter permitido que eu tivesse saúde e perseverança para a realização deste trabalho. A minha família, porque sem a paciência deles eu não conseguiria realizar esse projeto, em especial, ao meu marido Paulo Fernando Lavalle Heilbron Filho, pela compreensão e total apoio ao longo da realização deste projeto. A minha mãe Benvinda Nazaré Cabidolusso e meu pai José Cabidolusso, que sem eles eu não nada seria. Ao meu filho Rafael Cabidolusso Lavalle Heilbron que eu amo demais. À Comissão Nacional de Energia Nuclear pela oportunidade dada para a realização do mestrado.
A Comissão Nacional de Energia Nuclear pela oportunidade dada para a realização do mestrado.
A minha família porque sem a paciência deles eu não conseguiria realizar esse projeto, em especial ao meu marido Paulo Fernando Lavalle Heilbron Filho pela compreensão e total apoio ao longo da realização deste projeto.
Aos professores do Mestrado pelas valiosas aulas, troca de informações e orientações que contribuíram para ampliar os meus conhecimentos.
A todos os meus amigos de turma pelas valiosas trocas facilitadoras de orientações, trocas de experiências, pelos momentos únicos que passamos juntos, e, principalmente ao amigo e servidor Getúlio Ramos Junior CDTN/CNEN, que se dispôs das suas preciosas horas de trabalho para nos ajudar na formatação desse trabalho.
Ao amigo e doutor Corbiniano Silva pela colaboração e apoio.
À servidora Teodora Gama das Neves da SEDE/CNEN, que nos passou informações importantes para acesso a dados.
À professora doutora Stella Regina Reis da Costa pela paciência e profissionalismo na orientação deste trabalho.
Lute com determinação, abrace a vida com paixão, perca com classe e vença com ousadia, porque o mundo pertence a quem se atreve
e a vida é muito para ser insignificante. Charles Chaplin
Na década de cinquenta foi criada a Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), uma Autarquia Federal que, desmembrada do CNPq, surgiu com os objetivos principais de desenvolver a energia nuclear e suas aplicações, bem como controlar a área nuclear do país, garantindo a sua segurança. A importância da criação de uma agência regulatória independente para o setor nuclear, ou seja, a separação das atividades da CNEN voltadas à segurança das atividades voltadas ao desenvolvimento e pesquisa básica não regulatória é muito antiga e sempre foi um tema debatido pela comunidade científica. Atualmente este tema ganhou novamente força e iniciou-se a elaboração de uma minuta de projeto de Lei para a criação de uma agência reguladora independente do setor nuclear, que se encontra em avaliação no Ministério de Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC). O objetivo deste trabalho foi o de apresentar diretrizes para a criação de uma agência reguladora do setor nuclear realizando uma pesquisa metodológica e aplicada. Essas diretrizes são apresentadas no final do trabalho e foram baseadas em estudos de outras agências reguladoras nacionais e internacionais, nos principais documentos da Agência Internacional de Energia Atômica sobre o assunto (o Brasil é estado-membro junto com cerca de 180 países com programa nuclear). Foi utilizado um questionário distribuído aos servidores da CNEN contendo perguntas relacionadas com uma agência reguladora que ajudou a completar o conjunto de diretrizes propostas. Como resultado deste trabalho, são apresentadas dezessete recomendações/diretrizes principais para a criação de uma agência nuclear no Brasil.
In the fifties the Brazilian Nuclear Energy Commission (CNEN) a Federal autarchy, was created from part of the CNPq, with the main objectives to develop the nuclear energy and its application and at the same time, to control and guarantee the safety of the nuclear area in the country. The importance of creating an independent regulatory agency for the nuclear industry, that is the separation of the CNEN activities related to the safety from the activities related to the development of the nuclear energy including the basic research is very old and has always been a topic of discussion by the scientific community. Today this topic gained importance again and an initial law draft proposal for the creation of an independent nuclear regulatory agency was made and is currently in Ministry of Science, Technology, Innovation and Communications for evaluation. The objective of this study was to present guidelines for the creation of an independent nuclear regulatory agency using a methodological and applied research. These guidelines are presented at the end of this document and were based on studies of other national and international regulatory agencies existing in the world, based on the main International Atomic Energy Agency documents about the topic (Brazil is a member-state together with approximately 180 countries with nuclear programs). It was also used a questionnaire distributed to some CNEN workers with a series of questions related to a nuclear agency that helps the complement the set of guidelines proposed. As consequence of this work seventeen main recommendations/guidelines for the creation of a nuclear regulatory agency in Brazil.
1 INTRODUÇÃO, p. 20
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO, p. 20
1.1.1 Histórico sobre a Energia Nuclear, p. 21 1.1.2 Situação-Problema, p. 23
1.2. OBJETIVOS, p. 27
1.3 IMPORTÂNCIA DO ESTUDO E JUSTIFICATIVA, p. 27 1.4 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO, p. 28
1.5 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA, p. 29
2 REVISÃO BIBLIOGRAFICA, p. 30
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO E FUNÇÕES DO ESTADO, p. 30 2.2 CONCEITOS REGULATÓRIOS, p. 33
2.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE REGULAÇÃO, p. 33 2.4 ASPECTOS ECONÔMICOS DA REGULAÇÃO, p. 34
2.5 AGÊNCIAS REGULADORAS NO CONTEXTO DAS REFORMAS DO APARELHO DE ESTADO, p. 35
2.6 AGÊNCIAS REGULADORAS: ORGANIZAÇÕES DIFERENCIADAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, p. 36
2.7 AGÊNCIAS REGULADORAS E SUAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS, p. 37
2.7.1 Origem das Agências Reguladoras, p. 38 2.7.2 Natureza Jurídica, p. 41
2.7.3 Funções, p. 42
2.7.4 Limites de Atuação, p. 44 2.7.5 Extinção, p. 45
2.8 A IMPORTÂNCIA DA TRANSPARÊNCIA NAS AGÊNCIAS REGULADORAS, p. 46 2.9 PRINCIPAIS AGÊNCIAS REGULADORAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS E SUAS LIMITAÇÕES, p. 47
3 METODOLOGIA E DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO, p. 55
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTUDO DE CASO-A CRIAÇÃO DA CNEN, p. 55 3.2 TIPOS DE PESQUISA, p. 57
3.3 UNIVERSO E AMOSTRA DA PESQUISA, p. 59 3.4 COLETA DOS DADOS, p. 59
3.5 TRATAMENTO DOS DADOS, p.61
3.6 CARACTERIZAÇÃO DE ESTUDO DE CASO – CNEN, p. 61 3.7 MODELO DE QUESTIONÁRIO APLICADO À PESQUISA, p. 64
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO, p. 65
4.1 ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS BRASILEIROS COM ATRIBUIÇÕES REGULAMENTADORAS, p. 65
4.2 LEIS DAS AGÊNCIAS E CARACTERÍSTICAS DAS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS, p. 70
4.3 AGÊNCIAS INTERNACIONAIS, p. 77
4.4 IMPORTÂNCIA DA PESQUISA REGULATÓRIA PARA A ÁREA DE SEGURANÇA DA CNEN E PARA UMA AGÊNCIA REGULADORA, p. 82
4.4.1 Pesquisa Regulatória, p. 82
4.4.2 A Importância da Pesquisa Regulatória no Órgão Regulamentador, segundo a Agência Internacional de Energia Atômica (IAEA), p. 83
4.4.3 A Importância da Pesquisa Regulatória no âmbito da CNEN, p. 85
4.5 ORGANIZAÇÕES DE SUPORTE TÉCNICO (TSOS) COMO INSTRUMENTO DE APOIO À GESTÃO DO ÓRGÃO NO SETOR NUCLEAR, p. 87
4.5.1 Problemas associados ao uso de institutos de pesquisa nucleares como TSOs por órgãos regulatórios, custos e outros aspectos importantes, p. 88
4.5.2 Prós e contras ao uso de TSOs pelo órgão regulatório e suas diretrizes, p. 90
4.6 QUESTIONÁRIOS, p. 97
5 CONCLUSÃO, p. 117
7 APÊNDICE, p. 125
7.1 QUESTIONÁRIO APLICADO NA CNEN PARA GESTORES E EX-GESTORES, p. 125
8 ANEXOS, p. 133
8.1 ANTEPROJETO DE LEI Nº , DE DE 2012, MINUTA, p. 133 8.2 LEI 9986, DE 18 DE JULHO DE 2000, p. 171
FIGURA 1 - Estrutura da INB, p. 25
FIGURA 2 - Estrutura atual da CNEN-2015, p. 26
FIGURA 3 - Mapa das unidades da CNEN no território nacional, p. 63 FIGURA 4 - Número de servidores e número de cargos comissionados, p. 75 FIGURA 5 - Percentagem de cargos comissionados nas principais agências reguladoras, p. 76
FIGURA 6 - Número de servidores versus número de cargos comissionados, p. 76 FIGURA 7 - Conhecimento do que é uma Agência Reguladora , p. 98
FIGURA 8 - Concordância com a necessidade criação de uma agência, p. 98 FIGURA 9 - Subordinação da agência, p. 99
FIGURA 10 - Independência com relação ao operador mesmo não sendo agência, p. 100 FIGURA 11 - Participação do projeto de agência feito pela CNEN, p. 100
FIGURA 12 - Se gostaria de ter participado no projeto de criação da agência, p. 101
FIGURA 13 - Fatores considerados importantes para ocupação de cargos na agência, p. 101 FIGURA 14 - Necessidade de critérios para ocupação de cargos na agência, p. 102
FIGURA 15 - Necessidade de limitação do tempo de permanência em cargos de chefia, p. 103 FIGURA 16 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Chefe de Divisão ou equivalente, p. 103
FIGURA 17 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Chefe de Departamento ou equivalente, p. 104
FIGURA 18 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Coordenador ou equivalente , p.104
FIGURA 19 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Diretor ou equivalente, p. 105
FIGURA 20 - Acha correto que o servidor possa ser nomeado chefe de departamento sem antes ter ocupado a chefia de uma divisão, p. 105
FIGURA 21 - Necessidade de critérios para progressão nos cargos, p. 106 FIGURA 22 - Conhecimento sobre o tema pesquisa regulatória, p. 106
estrutura ISSO, p. 107
FIGURA 25 - Importância dada a ouvidoria, p. 108
FIGURA 26 - Participação de membros representantes das associações na ouvidoria, p. 108 FIGURA 27 - Respostas às perguntas 1 a 16 (verde sim e vermelho não para
a resposta), p. 110
FIGURA 28 - Respostas às perguntas 17 a 32 (verde sim e vermelho não para a resposta, p. 111
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1- Unidades da CNEN no território nacional, p. 63 QUADRO 2 - Ministérios com atividades regulamentadoras, p. 66
QUADRO 3 - Agências e Órgãos governamentais com atividades regulamentadoras, p. 68 QUADRO 4 - Leis de recursos humanos das agências, p. 71
QUADRO 5 - Leis de criação das Agências reguladoras brasileiras, p. 72
QUADRO 6 - Principais características das Agências reguladoras brasileiras, p. 73 QUADRO 7 - Quadro de pessoal efetivo das Agências reguladoras, p. 74
QUADRO 8 - Número de cargos comissionados das Agências reguladoras, p. 74 QUADRO 9 - Agências reguladoras nucleares internacionais (Bélgica, Canadá e Finlândia), p. 77
QUADRO 10 - Agências reguladoras nucleares internacionais (França, Alemanha e Hungria), p. 78
QUADRO 11 - Agências reguladoras nucleares internacionais (Espanha, Suécia e Suíça), p.79 QUADRO 12 - Contribuições de TSOs. Estudo de caso (ARPANSA), segundo
IAEA (2011), p. 95
QUADRO 13 - Pontos 1-16 -Critério de classificação acima de 50%, p. 110
AAI Autoridades Administrativas Independentes
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ABC Academia Brasileira de Ciência ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade AECC Atomc Energy Coordination Council
AGERGS Agência estadual de regulação dos serviços públicos delegados do Rio Grande do Sul
AGNEB Interdepartmental WG on Radioactive WM AIEA Agência Internacional de Energia Nuclear
ANA Agência Nacional de Águas
ANAC Agência Nacional de Aviação Civil
ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações
ANCINE Agência Nacional de Cinema
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
ANP Agência Nacional do Petróleo
ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANVISA-ANVS Agência Nacional de Vigilância Sanitária
APAT National Agency for Environmental Protection and Technical
Services
ARN Autoridade Regulatória Nuclear na Argentina
ANTAQ Agência Nacional de Transporte Aquaviário
ARGONAUTA Reator criado pelo Instituto de Engenhari Nuclear-IEN-CNEN ARPANSA Agência Australiana de Proteção radiológica e Segurança Nuclear
ASSEC Associação dos Empregados do CNEN
ASEP Agência Reguladora de Serviços Públicos do estado do Rio de Janeiro
BAPETEN Agência Reguladora Nuclear da Indonésia BIS Federal Office for Radiation Protection
CCHEN Comissão Chilena de Energia Nuclear CCT Cargos Comissionados Técnicos CD Comissionados de Direção CD Conselho Diretor
CDTN Centro de Desenvolvimento de Tecnologia Nuclear CF Constituição Federal Brasileira
CGE Gerência Geral Executiva
CLT Consolidação das Leis Trabalhistas
CNAAA Central Nuclear Almirante Álvaro Alberto
CNEN Comissão Nacional de Energia Nuclear
CNPE Conselho Nacional de Política Energética
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CNSC Canadian Nuclear Safety Commission
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
COPPE
Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia
COREJ Coordenação de Rejeitos Radioativos CMN Comissão Monetário Nacional CPI Comissão Parlamentar de Inquérito CSN Nuclear Safety Council
CRCN-CO Centro Regional do Centro Oeste da CNEN
CRCN-NE Centro Regional do Nordeste da CNEN
CTEx Centro Tecnológico do Exército
CVM Comissão de Valores Mobiliários
DGSNR Directorate General for Nuclear Safety and Radioprotection DIANG Distrito de Angra dos Reis da CNEN
DICAE Distrito de Caetité da CNEN DIFOR Distrito de Fortaleza da CNEN DOE Departamento de Energia
DPD Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento
DRS Diretoria de Radioproteção e Segurança Nuclear
ELETROBRAS Centrais Elétricas Brasileiras S.A ELETRONUCLEAR Empresa de Economia Mista Nuclear
ENRESA Spanish National Company for Radioactive Waste ESBRA Escritório de Brasília da CNEN
ESPOA Escritório de Porto Alegre da CNEN ESRES Escritório de Resende da CNEN EUA Estados Unidos da América
FANC Federal Agency for Nuclear Control
FAPERJ Fundação de Apoio a ciência, tecnologia e inovação do Estado do Rio de Janeiro
FEC Fábrica de Elementos Combustíveis
FHC Fernando Henrique Cardoso
FUNDACENTRO
Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Medicina e Segurança do Trabalho
FUNDEP Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa GITT Técnica da Transformada Integral Generalizada GSG Guia de Segurança da IAEA
HAEA Hungary Atomic Energy
HSK Swiss Federal Nuclear Safety Inspectorate IAA Instituto do Açúcar e do Álcool
IAEA Internacional Atomic Energy Agency
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovaveis
IBTEN Instituto Bolivariano de Ciência e Tecnologia
IEA Instituto de Energia Atômica
IEN Instituto de Engenharia Nuclear da CNEN
INB Indústrias Nucleares do Brasil
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial
IPR Instituto de Pesquisas Radioativas
IRD Instituto de Radioproteção e Dosimetria da CNEN ISO Organização Internacional de Padronização
KASAM Swedish National Council for Nuclear Waste
KNE Nuclear Waste Management Sub-Commission of the Federal
Geological Commission
KSA Swiss Federal Nuclear Safety Commission KTA Nuclear safety Standard Commission
KWU Nuclear Power in Germany
LAPOC Laboratório de Poços de Caldas da CNEN
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MC Ministério das Cidades
MCTIC Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações
MD Ministério da Defesa
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
METI Ministry Economic and Industry
MEXT Ministry of education, science and technology
M Ministry of Interior, responsible for Radiation Protection
MITYC Ministry of Industry, Tourism and Comerce MMA Ministério do Meio Ambiente
MME Ministério de Minas e Energia
MoPA Ministry for public activities
MS Ministério da Saúde
MT Ministério dos Transportes
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
NAGRA National Co-operative for the disposal of Radioactive Waste NCRP Conselho Nacional de Proteção Radiológica
N “ Nuclear Regulatory Commission
ORQUIMA Indústrias Químicas Seunidas S.A PEC Proposta de Emenda Constitucional PFL Partido da Frente Liberal
PND Programa Nacional de Desestatização PSI Paul Sherrer Instituto e Universidades
PTB-DF Partido Trabalhista Brasileiro do Distrito Federal PURAM Public Agency for Radioactive Waste Management RSK Reactor safety Commision
SBF Sociedade Brasileira de Física
SCIAN Subsecretaria de Pesquisa e Aplicação Nuclear-Equador SKB Swedish Nuclear Fuel and Waste Management Company SKI Swedish Nuclear Power Inspectorate
SOGIN Society for Management Nuclear Installations SSI Swedish Radiation Protection Institute
SSK Radiation Protection Commission
SPHAMOS State Public and Medical Officer’s Service SUSEP Superintendência de Seguros Privados STUK Radiation and Nuclear Safety Authority TAC Termos de Ajuste de conduta
TRIGA Training Research Isotope General Atomic
TSO ” Technical Suport Organization
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
USP Universidade de São Paulo
UV Federal Department for Environment, Transport, Energy and
Communication
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
No futuro, grande parte das empresas em todo o mundo deve continuar dirigindo seus maiores esforços na gestão estratégica de riscos para o alinhamento de suas atividades com as questões regulatórias e seu cumprimento, principalmente em um cenário que se mostra cada vez mais globalizado. Este será, inclusive, o desafio mais significativo para as organizações, de acordo com relatório de empresa de consultoria internacional (ERNEST & YOUNG, 2010). Esse relatório aponta os dez maiores riscos em 2010 e as principais ameaças nos próximos cinco anos em 12 segmentos de negócios, sendo a regulamentação considerada o risco de maior impacto na indústria.
Assim, é de fundamental relevância que os órgãos reguladores governamentais brasileiros dediquem parte de seu tempo à pesquisa regulatória, aquela voltada a parte normativa e desenvolvimento de modelos e avaliação de segurança, como será mostrado nos próximos capítulos, inclusive realizando um estudo inicial para identificar dentre as normas e regulamentos existentes no país, nas mais diversas áreas tecnológicas, aquelas que necessitam de revisão levando em conta não somente os documentos internacionais existentes, mas, principalmente, as características de nosso país e de nossos produtos.
O setor nuclear tem crescido no Brasil, quer seja pelas aplicações industriais, médicas e de pesquisa, como pela geração de energia em reatores nucleares de potência, envolvendo as etapas para fabricação do combustível (mineração de urânio, conversão em UF6, enriquecimento isotópico, reconversão em UO2, fabricação de pastilhas e a montagem do elemento combustível nuclear) e deposição segura de rejeitos radioativos. Nesse contexto, a pesquisa regulatória é fundamental para o desenvolvimento de ferramentas matemáticas capazes de serem aplicadas nos processos de avaliação de segurança dessas instalações ou ainda, de depósitos de rejeitos radioativos, incluindo a seleção do local para construção desses depósitos.
Independentemente da discussão sobre a necessidade ou não da divisão da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) para criação de uma Agência Reguladora Nuclear, é indiscutível a importância da pesquisa regulatória para as áreas de segurança nuclear e proteção radiológica, a ser fomentada pela CNEN ou pela Agência Reguladora Nuclear.
A título de ilustração, as duas avaliações de segurança realizadas para os depósitos de rejeitos de Abadia de Goiás, construídos para abrigarem os rejeitos radioativos contendo
Cs-137 oriundos dos trabalhos de descontaminação da cidade de Goiânia, em face ao acidente radiológico lá ocorrido em 1987, foram feitas baseadas em modelos de avaliação de segurança inteiramente nacionais desenvolvidos por servidores da CNEN na plataforma MATHEMATICA (HEILBRON, 1997). Em 2013, uma terceira avaliação independente dos depósitos de Goiânia foi feita utilizando-se o código HYDRUS (FELICE, 2013) cujos resultados comprovaram os resultados anteriormente obtidos.
1.1.1 Histórico sobre a Energia Nuclear
Apesar do primeiro tipo de radiação (Raios-x) ter sido descoberto pelo alemão Willen Roentengen, em 1895, e a descoberta da existência de materiais radioativos que também emitiam radiação (Urânio) em 1896, pelo francês Henri Becquerel, a energia nuclear ficou conhecida no mundo anos depois, infelizmente de maneira negativa, devido às explosões nucleares ocorridas em Hiroshima (6/08/1945) e Nagasaki (09/08/1945), durante o final da segunda guerra mundial. Tais eventos fizeram com que o Japão reconhecesse plenamente sua derrota em 15/08/1945, meses após a rendição dos nazistas, apenas três meses antes (08/05/1945), em face do ultimato dado pelos presidentes de Estados Unidos, Inglaterra e China (Harry S. Truman, Winston Churchill e Chiang Kai-shek), através da Declaração de POSTDAN1, feita em 26 de julho de 1945, onde o Japão foi ameaçado com uma "destruição rápida e total", caso não houvesse sua rendição incondicional.
A fabricação da bomba atômica em 1945 se deu graças à descoberta do nêutron, desenvolvida pelo cientista inglês James Chadwick, no laboratório (Cavendish) da Universidade de Cambridge em 1932, bem como a descoberta da fissão nuclear em 1938, pelos cientistas alemães Otto Hahn, Lise Meitner e Fritz Strassman, do Instituto Kaiser Wilhelm, em Berlim. Ou seja, seria possível quebrar vários átomos de urânio em uma reação em cadeia com nêutrons, gerando uma grande quantidade de energia e, consequentemente, uma grande explosão.
Henrico Fermi (Itália), Leo Szilard (Hungria), Eduard Teller (Alemão), Eugene Wigner (Hungria) e Isidor Rabi (Austríaco; 1898-1988) concluíram que a fissão nuclear produzia mais nêutrons dos que os usados para bombardear o U235, ficando evidente a possibilidade de uma reação em cadeia que possibilita geração de energia ou explosão.
No contexto do desenvolvimento de armas nucleares que desencadearam o processo de construção da bomba atômica, dois físicos alemães, Paul Harteck (1902-1985) e Wilhelm Groth, escreveram para o “Escritório de Guerra Alemão” (24/04/39), alertando sobre a possibilidade da criação de uma arma nuclear no país. Nos Estados Unidos, Szilard e Wigner convenceram Albert Einstein a escrever a famosa carta para o presidente Roosevelt, em 02/08/1939, alertando sobre a possibilidade da bomba atômica alemã, o que resultou na criação do “Projeto Manhatan”, o qual viabilizou a construção da bomba americana.
A história da energia nuclear no Brasil começou a partir de 1940, quando foi feito um acordo de cooperação entre Brasil e EUA, visando à prospecção de minerais radioativos. Consequentemente, em 1942 foi fundada no Brasil a empresa Organo-Química, cujo objetivo era explorar as areias monazíticas (ricas em urânio) que culminou num acordo secreto entre Brasil e Estados Unidos, em 10 de julho de 1945, relativo à venda desses minerais físseis para aquele país2.
As explosões atômicas ocorridas no Japão e o interesse dos EUA pelos minérios brasileiros despertaram a atenção do Brasil nessa questão, o que contribuiu para a criação, em 1946, da Comissão de Estudos e Fiscalização dos Minerais Estratégicos do Brasil (entre eles o urânio), a qual foi integrada por cientistas renomados e com a colaboração do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), criado em 1934 para o controle das exportações de minerais radioativos.
Ressalta-se que a partir da década de 40, acordos oficiais entre Brasil e Estados Unidos consolidaram o que já era feito por empresas privadas, sem qualquer controle e fiscalização (Os Estados Unidos levavam nossas areias monazíticas ricas em urânio e tório como lastro de navios). Estima-se que mais de 200 mil toneladas de areias monazíticas foram retiradas no litoral do Espírito Santo, sobretudo em Guarapari.3
O então presidente Getúlio Vargas, inclusive, se comprometeu a enviar a areia monazítica brasileira aos americanos a preços módicos, como parte da “Política da Boa Vizinhança” entre os dois países, trocando toneladas desse produto por trigo americano. Tal acordo apenas favorecia o governo americano, sendo motivo da criação de uma Comissão
2 Disponível em: < http://memoria.cnen.gov.br/memoria/Cronologia.asp?Unidade=Brasil>. Acesso em: 06 mar.
2016.
Parlamentar de Inquérito (CPI) em 1956 pelo governo brasileiro, para investigar os interesses brasileiros em torno dos acordos com os EUA4.
Com o objetivo de representar o Brasil perante o Conselho de Segurança de Energia Atômica, da Comissão da Organização das Nações Unidas, criada em 24/01/46, como também em consequência das explosões atômicas (Conferência que ficou conhecida como átomos para a paz), Getúlio Vargas enviou aos Estados Unidos o Almirante Álvaro Alberto, da Marinha de Guerra do Brasil. Em sua volta do Conselho de Segurança de Energia Atômica na ONU, o Almirante propôs ao governo, através da Academia Brasileira de Ciências, a criação de um Conselho Nacional de Pesquisas, o CNPq. Em 1951, o Congresso Nacional Brasileiro, através da Lei N°1310/1951, aprovou a criação do CNPq, cuja primeira presidência foi do próprio Almirante Álvaro Alberto, com o órgão assumindo a formulação das políticas de ciência e tecnologia do país, bem como a coordenação dessas atividades, assim como o controle do monopólio dos minerais nucleares, aprovado através de uma Lei ordinária em 1950.
Como presidente do CNPq, o Almirante Álvaro Alberto, que posteriormente deu nome ao primeiro parque de usinas nucleares brasileiras (Angra 1 e 2 - CNAAA), em 1953 sofreu fortes pressões norte-americana por tentar comprar na Alemanha equipamentos (as ultras centrífugas) para o enriquecimento de urânio. Seu propósito era tornar o Brasil independente no campo da energia nuclear, o que ainda na prática não ocorreu, apesar do Brasil ter anunciado na década de 80 o domínio do enriquecimento de urânio em escala piloto5.
Um panorama completo sobre o desenvolvimento da energia nuclear no Brasil pode ser visto em Rocha Filho & Victor Garcia (2006) e em Mota (2015).
1.1.2 Situação-Problema
A importância de se criar uma agência regulatória independente para o setor nuclear, implementando a separação das atividades voltadas à segurança das operações de desenvolvimento e pesquisa básica/aplicada não regulatória de atribuição da CNEN, é muito antiga e sempre foi um tema que suscitou discussões.
4 Disponível em: <http://especiais.gazetaonline.com.br/bomba> Acesso em: 04 mar. 2016.
5 Disponível em: <http://memoria.cnen.gov.br/memoria/Cronologia.asp?Unidade=Brasil>. Acesso em: 04 jun.
Uma das principais críticas à criação de agências reguladoras no Brasil justifica que, em geral, elas são subordinadas diretamente aos Ministérios do Executivo, o que torna suas decisões passíveis de revisão, por pressão dos ministros, o que ocorreria no caso de uma agência reguladora do setor nuclear fosse subordinada ao MCTIC como é o caso da CNEN hoje em dia, apesar da Eletronuclear e da INB estarem subordinadas ao Ministério de Minas e Energia (MME).
Segundo Relatório do Grupo de Trabalho Fiscalização e Segurança Nuclear - da Consultoria Legislativa da Câmara (Relatório, 2006),“A atual estrutura da CNEN não reflete, em termos da independência do órgão regulador”, o dispositivo adotado pela Convenção Internacional de Segurança Nuclear, promulgada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo N° 4 de 22/01/1997 citado anteriormente e pelo Decreto 2.648, 1998), que segundo os termos da Convenção (Artigo oitavo), cada um dos países signatários deverá: “Tomar medidas apropriadas para assegurar uma efetiva separação entre as funções do órgão regulador e aquelas de qualquer outro órgão ou organização relacionado com a promoção ou utilização da energia nuclear”.
Uma questão de desrespeito a essa premissa de independência, apontada no relatório da Câmara, é a situação das Indústrias Nucleares do Brasil – INB (antiga NUCLEBRAS), que apesar de pertencer à estrutura da CNEN, é responsável pelo ciclo do combustível, cujo objetivo é minerar, concentrar, converter em UF6 (hexa fluoreto de Urânio), reconverter, fazer
pastilhas, produzir elementos combustíveis para as Usinas Angra 1, Angra 2 e futuramente Angra 3, fazendo assim com que a CNEN atue ao mesmo tempo como órgão licenciador desta empresa e da ELETRONUCLEAR (operadora dos reatores nucleares) que utilizam os combustíveis fabricados pela INB. Atualmente, o presidente da CNEN é o presidente do Conselho de Administração da INB (Figura 1).
Figura 1 - Estrutura da INB Fonte: INB (2015)
Outro exemplo de desrespeito à filosofia da Convenção, apontado pela Associação dos Fiscais de Radioproteção e Segurança Nuclear (AFEN) e que consta do relatório da Câmara já citado anteriormente - está no fato da CNEN atuar ao mesmo tempo como licenciadora e fiscalizadora de instalações nucleares de sua propriedade (como reatores de pesquisa de seus institutos, os depósitos de rejeitos de seus institutos, etc.), sendo que alguns laboratórios pertencentes à CNEN ainda prestam serviços à INB e Eletronuclear, responsáveis respectivamente pelo ciclo do combustível e pela construção e operação das centrais nucleares brasileiras. Maior evidência ainda é o caso da contratação da FUNDEP/CDTN/CNEN para proceder à análise de acidentes postulados para a Fábrica de elementos combustíveis da INB/CNEN, análise esta verificada e avaliada pela própria CNEN como pré-requisito para concessão da autorização de funcionamento da Fábrica, ou seja, um instituto da CNEN prestando serviço para o operador que é fiscalizado pela própria CNEN. Em suma: a CNEN atua ao mesmo tempo como Requerente, Operadora, Prestadora de Serviços, Licenciadora e Fiscalizadora dela mesma. (Relatório 2006 – Câmara dos Deputados).
Outra observação à filosofia da Convenção Internacional de Segurança Nuclear se identifica no caso das instalações nucleares existentes nos institutos de pesquisa da CNEN serem operados por ela própria. Além da inviabilidade de fiscalizá-las com a devida e
necessária independência, surge o problema de como proceder para licenciá-las. A direção da CNEN, 1994, optou por um processo de “autocertificação” dos seus institutos de pesquisa.
Os achados e recomendações do grupo de trabalho da Câmara constam do capítulo 5 do (Relatório, 2006), que aponta entre os principais problemas a CNEN como “Fiscal de si mesma” e a sua atuação questionável, ou seja, a face condescendente do órgão com os operadores.
A atual estrutura da CNEN, conforme mostra a Figura 2, evidencia que a CNEN é fiscal de si mesma, apesar da existência de duas diretorias “independentes” - Diretoria de Radioproteção e Segurança Nuclear (DRS) e Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento (DPD).
Figura 2 - Estrutura atual da CNEN-2015 Fonte: CNEN
1.2. OBJETIVOS
O presente trabalho têm como objetivo geral propor diretrizes para a criação de uma agência reguladora eficiente do setor nuclear no Brasil, em consonância com as exigências de uma sociedade moderna e fortalecendo a área e pesquisa regulatória.
Visando atingir o objetivo geral proposto, os objetivos específicos desta pesquisa são:
Estudar as principais agências reguladoras nacionais e internacionais existentes e seus modelos.
Estudar os problemas existentes atualmente nas agências reguladoras.
Avaliar as recomendações internacionais e da literatura existentes sobre o tema. Avaliar os aspectos importantes da área de segurança da CNEN.
Discutir a importância da pesquisa regulatória para uma agência reguladora, não considerada na versão existente.
Avaliar os chamados TSOs, conhecidos como “Organização de Suporte Técnico” e fazer uma análise crítica deste assunto com relação ao seu uso por uma agência reguladora nuclear.
1.3 IMPORTÂNCIA DO ESTUDO E JUSTIFICATIVA
Dentre as atribuições legais da CNEN, uma delas é a de fomentar, desenvolver, pesquisar e garantir a operação segura das instalações que utilizam energia nuclear no Brasil.
De um modo em geral, essas atribuições podem ser divididas em duas grandes áreas: aquelas relacionadas com o licenciamento e controle das atividades nucleares e aquelas relacionadas com o desenvolvimento e a pesquisa.
No Art 2º da Lei nº 7.781, de 1989, podem ser vistos dezoito macroprocessos (atribuições da CNEN) identificando nove atividades voltadas claramente para segurança, seis voltadas exclusivamente para área de desenvolvimento e três atividades que permeiam as duas áreas.
Dentre as áreas comuns, está a questão da pesquisa regulatória que, como pode ser observado adiante, deve estar ligada ao órgão regulatório, mas até o presente momento não foi incluída na discussão sobre a criação de uma agência nuclear.
Assim, para a criação de uma agência reguladora do setor nuclear, alguns aspectos precisam ser levados em consideração, entre os quais aqueles que mais se destacam são:
A estrutura deve ser baseada nos macroprocessos apontados no artigo 2º da Lei 7.781, citado anteriormente, bem como - será visto mais adiante - refletir a importância da pesquisa regulatória, que é imprescindível para a avaliação de critérios normativos e para o desenvolvimento seguro de modelos de avaliação de segurança.
Estrutura técnica e administrativa eficiente e enxuta que leve em consideração os principais macroprocessos, a qual incorpore um laboratório independente que possa ser utilizado como suporte, em especial, para a análise de amostras ambientais, calibração de equipamentos de medição de radiação, etc. Além dos mais diversos outros aspectos técnicos que precisam ser avaliados quando se debate a criação de uma agência reguladora nuclear como os que serão discutidos neste trabalho, como por exemplo:
A importância da pesquisa regulatória para a área de segurança de uma agência reguladora do setor nuclear, incluindo a importância dos mestres e doutores para a pesquisa regulatória nuclear e para uma agência reguladora.
Os cuidados com a seleção de TSOs - “Organizações de Suporte Técnico”, pela agência reguladora, bem como os problemas associados ao uso de institutos de pesquisa nucleares, como os TSOs, por órgãos regulatórios, custos e outros aspectos importantes.
Como deve ser composta uma ouvidoria.
E se deve ou não existir critérios técnicos claros para ocupação, permanência e progressão nos cargos.
1.4 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO
O desenvolvimento do estudo consistiu e cinco capítulos. O capítulo 1 é composto de cinco itens: Contextualização - Histórico sobre a energia nuclear; Situação problema; Objetivos; Importância do Estudo e justificativa e a Organização do estudo. O capítulo 2 apresenta a revisão bibliográfica sobre as principais agências reguladoras nacionais e internacionais e suas limitações, os órgãos governamentais brasileiros com atribuições
regulamentadoras, as leis das agências e características das agências reguladoras brasileiras e as agências internacionais abordando os principais argumentos que levaram à construção do tema proposto e motivaram a realização da pesquisa. A descrição da metodologia adotada é feita no capítulo 3, a análise e resultados dos estudos no capítulo 4 e as conclusões finais no capítulo 5.
1.5 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
A pesquisa foi realizada em todas as unidades da CNEN distribuídas no território nacional e durou cerca de dois meses entre a distribuição dos questionários e seu recebimento.
2 REVISÃO BIBLIOGRAFICA
Este capítulo apresenta a fundamentação teórica, abordando os principais argumentos que levaram à construção do tema proposto e motivaram a realização da pesquisa. Neste sentido, é feito um panorama histórico acerca do papel do Estado e suas diferentes funções adquiridas ao longo do tempo. Posteriormente, é apresentado uma breve caracterização sobre a Regulação, mostrando, sobretudo, seus aspectos econômicos e fazendo uma ligação do contexto das reformas do aparelho de Estado com a implementação das Agências Reguladoras, com a descrição de suas principais características.
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO E FUNÇÕES DO ESTADO
No contexto histórico, sobretudo ao longo do processo de formação dos Estados Nacionais, o Estado foi evoluindo em suas funções, passando de um modelo inicialmente liberal (a partir da abstenção de intervenção na economia, onde prevalece o poder de livre mercado, produzindo-se bens e serviços para a sociedade e utilizando critérios meramente econômicos e especulativos, sem uma preocupação com os serviços eminentemente públicos. Neste sentido, Carvalho (2007) destacou que a característica mais evidente do Estado Liberal é a dissociação entre o domínio da atividade econômica - reservado de forma inconteste aos agentes privados - e o exercício das limitadas funções do poder público) para um modelo Intervencionista (o Estado passou a intervir diretamente em setores estratégicos da economia, criou um sistema de regulação para as instituições financeiras, controlou a concorrência, dentre outras medidas, o que, num primeiro momento, resultou no saneamento desejado da economia que voltou a crescer, o surgimento de novos postos de trabalhos e a ampliação de bens e serviços públicos), tendo atualmente o status de um Estado Regulador (uma nova forma de intervenção indireta, em que o Estado estaria na mediação entre os interesses dos agentes de mercado e os interesses públicos, na forma de regulação dos setores da economia).
Em ordem cronológica, segundo Dias (2010), o papel do Estado ao longo da história pode ser descrito da seguinte maneira:
Inicialmente, surgiu com a finalidade de controlar as impulsividades primitivas do homem, fazendo com que estes abdicassem de parcelas de suas liberdades individuais e se agregassem em busca de um ideal comum.
Posteriormente, passou a se preocupar em garantir o bem-estar social, criando mecanismo de intervenção nas relações individuais e fazendo impor-se com seu poder coercitivo, seja pela tributação, seja pelo intento de manter a paz e a ordem social com o sistema penal.
Com o passar do tempo, a sociedade foi naturalmente evoluindo, gerando novas expectativas e exigindo outras formas de intervenção estatal para atingir os objetivos almejados. Conjuntamente com a industrialização, houve um acelerado processo de urbanização e novas regras estatais abarcaram as relações sociais advindas.
Com a derrubada do absolutismo pela Revolução Francesa de 1789, os ideais liberais tomaram força e se tornaram intrínsecos ao modelo de organização e função estatal.
Após o declínio do liberalismo clássico, surge o Estado intervencionista, que pela ideologia socialista, objetivou a intervenção total na economia a fim de garantir que os bens e serviços fossem gerados pelo próprio Estado, que monopolizou os meios de produção e extinguiu a propriedade privada; e no plano capitalista, surgiu após a depressão econômica de 1929, com a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque nos Estados Unidos, o New Deal, modelo conhecido como Keynesianismo.
Peci & Cavalcanti (2000) destacaram que as recentes transformações decorrentes dos processos de desregulamentação, privatização e desestatização redefiniram fortemente o papel do Estado brasileiro. Sem entrar em considerações sobre a eficácia das reformas empreendidas, atualmente é amplamente reconhecido que o Estado prestador dos serviços públicos, que concentrava em suas mãos a propriedade, a produção e o controle, deve ser substituído pelo Estado regulador, com características diferenciadas. Abrindo espaço para a participação da iniciativa privada em setores antes considerados de exclusiva atuação estatal, o Estado brasileiro procura fortalecer seu papel no âmbito regulatório.
Analisando o contexto histórico sobre o papel do Estado, Dias (2010) considerou que a ausência da intervenção estatal na economia, característica principal do Estado Liberal, provocou o alargamento das desigualdades sociais, onde eram garantidos apenas os direitos básicos para a sobrevivência da população. Quando o Estado passou a intervir diretamente na economia, monopolizando os bens de produção e explorando diretamente os serviços públicos, ocorreu um engessamento no desenvolvimento econômico, sobretudo pela sua forte característica burocrática e o fato dele não ser suficientemente ágil e eficiente para acompanhar o desenvolvimento social. Posteriormente, com o surgimento de um novo modelo de Estado - o neoliberalismo, efetuou-se a intervenção nas atividades econômicas em prol do desenvolvimento e bem-estar social, onde o Estado criou mecanismos no sentido de regular os
setores econômicos e fomentar a produção de bens e serviços públicos, garantindo a sua universalização a custo acessível para a sociedade. É a partir deste momento que surgem no Brasil as Agências Reguladoras, desempenhando a função de intervenção estatal na economia, regulando, controlando e fiscalizando os setores estratégicos que o Estado delega à iniciativa privada.
Em termos legais, a Constituição Federal de 1988 recomendou o princípio da livre iniciativa, contudo delineou diretrizes visando a regulação de setores estratégicos passíveis de delegação, com a criação de órgãos reguladores em dois setores econômicos específicos: telecomunicações e petróleo; conforme consta nos art. 21, XI e art. 177, § 2º, III, o que reforça a diretriz constitucional do Estado regulador.
Entretanto, o que alavancou a criação das agências foi a instituição do Plano Nacional de Desestatização (PND), em 1990, no qual ficou estabelecido que diversos setores estratégicos da economia seriam privatizados, o que determinou a necessidade da criação de órgãos de regulação e fiscalização.
A atividade regulatória estatal, no entanto, não é de exclusividade apenas das agências reguladoras, tendo outros órgãos no exercício de tais funções, entre os quais é destacado:
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), que atua em defesa da concorrência dos diferentes setores econômicos.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), que regula os mercados de capitais. O Conselho Monetário Nacional (CMN), que regula o sistema financeiro
nacional.
A Superintendência de Seguros Privado (SUSEP), que regula as seguradoras privadas; entre outros.
Cada um desses órgãos representa setores específicos, não havendo sobreposição de competências entre eles, mas apenas ações de complementaridade.
2.2 CONCEITOS REGULATÓRIOS
Existem três principais conceitos regulatórios introduzidos na legislação brasileira: (1) Regulamento - sob a responsabilidade do Estado e controlado por uma autoridade por ele designada, constitui-se em documento normativo que visa “estabelecer regras de caráter obrigatório e que é adotado por uma autoridade”; (2) Regulamento Técnico - sob a responsabilidade do Estado e controlado por uma autoridade por ele designada, constitui-se em documento normativo que visa “estabelecer requisitos técnicos, seja diretamente, seja pela referência ou incorporação do conteúdo de uma norma, de uma especificação técnica ou de um código de prática”; e, (3) a Norma Brasileira, documento normativo de caráter consensual, elaborado e emitido no âmbito do Fórum Nacional de Normalização, papel exercido pela Associação Brasileira de Normas Técnicas, (ABNT, 2006) não tendo caráter obrigatório.
A conceituação de regulamento técnico foi estabelecida em 1988 pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (CONMETRO), que acordou a seguinte definição:
Regulamento Técnico é um documento que estabelece características de um produto ou processo a ele relacionado e métodos de produção, incluindo as cláusulas administrativas aplicáveis, com as quais a conformidade é obrigatória. Esse documento pode, também, incluir, ou tratar exclusivamente de requisitos para terminologia, símbolos, embalagens, marcação, rotulagem e como se aplicam a um produto, processo ou método de produção (CONMETRO, 1992).
2.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE REGULAÇÃO
A regulação, de acordo com Castor (2000) e Marques Neto (2003), constitui-se no processo de intervenção e restrição pelo poder público sobre a escolha baseada em interesses particulares. Sob o ponto de vista stricto sensu, ela está associada com o estabelecimento das regras de jogo, caracterizando-se como uma função do Estado. De tal modo, a retomada do discurso sobre a regulação tem suas origens na desestatização, principal vértice de reforma do Estado. Neste sentido, Abranches (1999) considerou que, com o processo de desestatização, a economia brasileira deixou de ser uma economia mista, tornando-se uma economia privada de mercado, cujo eixo dinâmico do padrão de produção e acumulação foi definitivamente transferido para o setor privado.
Como conceito econômico, segundo Fiani (1998), a regulação pode ser definida como a ação do Estado que tem por finalidade a limitação dos graus de liberdade que os agentes econômicos possuem no seu processo de tomada de decisões.
Pazzini et al. (2000) observou que a regulação se justifica pelo reconhecimento da existência de falhas de mercado, especialmente na área de serviços públicos, caracterizados, na maioria dos casos, como monopólios naturais. Consequentemente, a atividade regulatória não deveria enfocar somente as empresas privadas. Organizações como o Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAE), no setor elétrico, foram desenhadas para desempenhar o papel de órgão regulador. No entanto, nas condições em que o Estado centralizava funções de poder concedente, gerente e produtor, esses órgãos não tiveram autonomia para exercer suas obrigações.
2.4 ASPECTOS ECONÔMICOS DA REGULAÇÃO
Considerando que Regulação implica controle e incide sobre as transações entre os diferentes atores econômicos do mercado, ela não deixa de ser uma intervenção do Estado na economia, a qual objetiva aumentar sua racionalidade e eficiência, com a finalidade de maximizar o bem-estar social da população. Ao mesmo tempo, surge como resposta política do Estado às pressões de grupos de interesses de consumidores e empresas para resolver conflitos econômicos, como uma instituição extra mercado, como observou Moura Fé (2003), o qual analisou que economicamente, a regulação está relacionada ao controle e acompanhamento do funcionamento e das ações de alguns setores da atividade econômica considerados essenciais para a sociedade, apresentando interfaces com os setores, político e social e, sobretudo econômico e jurídico, setores que mais despertam interesse dos estudiosos e sobre os quais a literatura está mais direcionada. Contudo, o entendimento sobre o assunto inclui cada vez mais outros aspectos, uma vez que só é possível entender a regulação em toda sua plenitude através de uma visão multidisciplinar.
Na visão de Abranches (1999), o tema Regulação está intimamente relacionado à nova concepção do Estado brasileiro, com suas atribuições, escopo de atuação e, sobretudo, uma clara orientação doutrinária. No seu entender, em sua abordagem econômica, a questão regulatória não pode ficar refém de uma visão dicotômica entre o modelo liberal extremado de um lado – o qual defende uma atuação residual e quase que passiva das agências reguladoras; e aquela que assiste, sem intervir, o livre funcionamento das forças de mercado,
garantidor apenas da propriedade e dos contratos e do outro lado o velho modelo intervencionista, estadista e burocratizante.
O chamado Estado regulador, de acordo com Nunes (2007), revela-se um pseudo estado regulador, um Estado que renuncia ao exercício, por si próprio, dessa "função reguladora", inventada para responder à necessidade de, perante a "privatização" do próprio Estado, salvaguardar o interesse público.
Na visão de Giovani Clark (2001), diversas são as modalidades de intervenção do Estado na economia:
a) Orientadora: quando o Estado orienta, portanto, sem a presença de comandos normativos coatores ou proibitivos, os agentes privados a atuarem de determinada maneira para que alcancem objetivos específicos, incentivando a iniciativa privada por meio, por exemplo, de prêmios e isenções tributárias.
b) Dirigida: quando o Estado edita normas que proíbem ou determinam uma conduta ativa ou negativa (omissão) aos particulares e aos atores econômicos estatais.
c) Combinada: o Estado, ao lado dos particulares (empresários, profissionais liberais, trabalhadores, consumidores, ambientalistas), mediados por suas entidades representativas, estabelecem diretrizes às atuações conjuntas ou individuais.
d) Contratual: o Estado e os particulares celebram contratos para a concretização dos objetivos da intervenção, pelos quais os particulares buscam vantagens e facilidades em troca de ajuda ao Estado na promoção do bem-estar social.
2.5 AGÊNCIAS REGULADORAS NO CONTEXTO DAS REFORMAS DO APARELHO DE ESTADO
O âmbito no qual se inserem as agências reguladoras, de acordo com Moura Fé (2003), caracteriza o conjunto de idéias e diretrizes que constituem a chamada Reforma do Estado. A necessidade desta reforma tornou-se clara quando a organização do Estado, em especial os setores da administração pública vinculados ao Poder Executivo, passou a mostrar-se incapaz de responder às demandas, tanto de indivíduos quanto de empresas, num mundo em constante transformação e sob a égide do capitalismo globalizado. Bresser Pereira (1997) observou que esta incapacidade teria como causa os problemas enfrentados pelos Estados Nacionais contemporâneos, sobretudo das nações subdesenvolvidas, tendo como
principais: a crise fiscal, o modo de intervenção estatal e o modelo burocrático de gestão do Estado.
Nesta perspectiva, a Regulação aparece como ponto crucial no novo papel destinado ao Estado, como preconizado pela reforma do aparelho de Estado no Brasil.
2.6 AGÊNCIAS REGULADORAS: ORGANIZAÇÕES DIFERENCIADAS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Na visão de Moura Fé (2003) as Agências reguladoras encontram-se enquadradas nas Atividades Exclusivas de Estado, pois estão diretamente relacionadas à questão do poder extroverso do Estado, tais como regulação, fiscalização e controle de atividades que, sendo ofertantes de bens públicos, implicam diretamente no nível de bem-estar da população.
No entendimento de Nunes (2001), as organizações (agências reguladoras) que integram a administração pública são entidades de caráter híbrido, pois incorporam funções executivas, legislativas e judiciárias, como se constituíssem um quarto poder.
[...] às agências competem funções do executivo tais como a concessão e fiscalização de atividades e direitos econômicos. A elas estão atribuídas funções de legislativo, como a criação de normas, regras e procedimentos, com força legal sob sua área de jurisdição. Ao julgar, impor penalidades, interpretar contratos e obrigações, as agências desempenham, também, funções judiciárias.
Agências reguladoras constituem-se, por excelência, num lócus privilegiado de negociação entre diversos atores sociais e econômicos que se relacionam diretamente e que, muitas vezes, apresentam interesses divergentes.
Do ponto de vista de Peci & Cavalcanti (2000) e Araújo & Pires (2001), no intuito de que as agências pudessem desempenhar com eficácia o papel para o qual foram criadas, a legislação que as instituiu estabeleceu critérios que garantissem sua autonomia decisória:
a) Autonomia Decisória e Financeira: natureza jurídica de autarquia especial com orçamento próprio.
b) Estabilidade: mandato fixo para a diretoria e critério rígido de exoneração dos diretores.
c) Transparência: mandatos não coincidentes e a presença, em suas estruturas organizacionais, de ouvidoria, conselho consultivo e a realização de audiências e consultas públicas.
d) Especialização: quadro técnico especializado.
e) Cooperação Institucional: atuação em cooperação com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE e órgãos de defesa do consumidor.
2.7 AGÊNCIAS REGULADORAS E SUAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS
É apresentado a seguir um panorama sobre as principais características das agências reguladoras que, baseando-se nos estudos de Cruz (2012), inclui os aspectos que explicitam suas origens, natureza jurídica, funções, limites de atuação e extinção.
Cruz (2012) enfatizou que as agências reguladoras são órgãos criados pelo governo através de lei específica para regular, controlar e fiscalizar os serviços prestados por empresas privadas que atuam na prestação de serviços, que, em sua essência, seriam públicos. São formas de intervenção do Estado no domínio econômico.
A instituição desses órgãos regulados, de acordo com Marinela (2006), derivou do chamado Programa Nacional de Desestatização (PND), instituído pela Lei nº 8.031/1990, posteriormente revogada pela Lei nº 9.491/1997, e criado pelo Governo Federal para reduzir o déficit público e sanear as finanças públicas por meio da transferência à iniciativa privada de atividades que o Estado não via mais possibilidade de atender. "O afastamento do Estado dessas atividades passou a exigir a instituição de órgãos reguladores, conforme previsão do art. 21, XI, da CF, com a redação dada pela EC 8/1995, e do art. 177, § 2º, III, da CF, com redação dada pela EC 9/1995, quando nasceram as agências reguladoras".
As diretorias dessas agências são, em geral, compostas por membros nomeados pelo Presidente da República após aprovação do Congresso Nacional, em que seu diretor-geral ou diretor-presidente é também escolhido pelo Presidente da República entre os membros já aprovados. Conselheiros e diretores perdem o mandato apenas em caso de renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou por meio de processo administrativo disciplinar, admitindo-se que a lei criadora de cada agência estabeleça outras condições. Uma vez concluído o mandato, o ex-dirigente fica impedido, por 4 meses (período denominado pela doutrina de quarentena), de prestar qualquer tipo de serviço no setor público ou à empresa integrante do setor regulado pela agência - conforme disposição dos arts. 8º e 9º da Lei nº 9.986/2000, que disciplina a gestão de recursos humanos das agências reguladoras. É permitido, entretanto, que esse período seja modificado pela lei específica de cada agência. A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), por exemplo, ampliou essa quarentena
para 12 meses, aplicando a regra geral de 4 meses quando a lei específica silenciar a esse respeito.
As agências reguladoras, segundo Capez (2011), são autarquias sob regime especial, dotadas de autonomia administrativa e financeira, estabilidade de seus dirigentes e prerrogativas necessárias ao desempenho de suas funções. São formas de descentralização administrativa, cujas funções executivas deveriam ser realizadas pelo poder público central, mas lhes são transferidas no interesse maior da Administração, a qual, mediante decreto do Presidente da República, aprova seu regulamento e lhe fixa a estrutura organizacional. Cruz (2012) ressaltou que são entidades que substituem o Estado na sua função reguladora, concretizando uma solução que respeita o dogma liberal da separação entre o Estado e a economia, a qual prega que o Estado deve manter-se afastado da economia, não devendo nela intervir, porque a economia é campo de atuação privativa dos privados.
2.7.1 Origem das Agências Reguladoras
Barroso (1999) observou que as funções transferidas para as agências reguladoras não são novas. Em sua visão, o Estado sempre teve o encargo de zelar pela boa prestação dos serviços. Todavia, quando eles eram prestados diretamente pelo próprio Estado ou indiretamente por pessoas jurídicas por ele controladas (como as sociedades de economia mista e as empresas públicas), estas funções não tinham visibilidade e não eram eficientemente desempenhadas.
Clark (2007) explicitou que, durante a Guerra Fria, imperaram na economia de mercado as políticas econômicas neoliberais de regulamentação, onde o Estado Nacional transfigurou-se em social, realizando a sua atuação no domínio econômico diretamente, via empresa pública, sociedade de economia mista e fundações; e indiretamente através das normas legais de direito. Tudo em nome do desenvolvimento ou do crescimento.
Cruz (2012) analisou que nessa época de regulamentação, o capital privado era investido principalmente na indústria de consumo e na indústria armamentista, razão pela qual o poder econômico privado nacional e internacional necessitava da atuação estatal nos setores que apresentavam baixa lucratividade, riscos financeiros ou que eram carentes de investimentos tecnológicos, como as áreas social (educação, saúde e previdência) e de infraestrutura (energia, sistema viário, saneamento, telefonia), no sentido de viabilizar o progresso da economia de mercado, com a repressão aos movimentos sociais reivindicatórios (como dos trabalhadores) e a remoção do fantasma do socialismo. Com o novo ambiente
mundial estabelecido a partir do fim da Guerra Fria, com a queda do socialismo real e com a evolução tecnológica, sobretudo na transição do século XX para o século XXI, surgiram novas pressões por parte dos donos do capital, que clamavam por outras políticas econômicas, as quais as políticas neoliberais de regulamentação não conseguiam atender, pois restringiam a expansão e mobilidade do capital. Nesta perspectiva, os Estados Nacionais passaram a executar o chamado neoliberalismo de regulação, transferindo serviços e atividades à iniciativa privada, por meio de privatizações e desestatizações, os quais, em razão da redução dos ganhos com a indústria bélica pelo fim da Guerra Fria e também dos avanços científicos, passaram a ser atraentes para os detentores do capital, onde o progresso tecnológico tornou lucrativos setores que antes ou não tinham, ou apresentavam baixa lucratividade e estavam nas mãos do Estado.
Cruz (2012) também observou que no processo de transformação do Estado ocorreu a desestatização de parte da prestação de serviços públicos, sobretudo nos setores de telecomunicações e energia elétrica, bem como a flexibilização do monopólio do petróleo. Essa nova configuração do Estado pressupôs, além da participação privada na prestação dos serviços públicos, a separação das tarefas de regulação das de exploração de atividades econômicas; orientar sua intervenção para a defesa do interesse público; buscar o equilíbrio nas relações de consumo no setor regulado, envolvendo usuários ou consumidores e prestadores de serviços; e exercitar a autoridade estatal por mecanismos transparentes e participativos.
De acordo com Clark (2007), o Estado passou a adotar o neoliberalismo de regulação como uma técnica de atuação na ordem econômica. O poder estatal continuou a intervir indiretamente no domínio da economia por meio das normas legais (leis, decretos, portarias, etc.), mas passou a intervir também de maneira intermediária, por meio das agências de regulação. Entretanto, essas agências atuam diferentemente das empresas estatais, pois não produzem bens nem prestam serviços à população, apenas fiscalizam e regulam o mercado ditando, por exemplo, comandos técnicos de expansão, qualidade, índices de reajuste de preços. A intervenção direta continua existindo nesse novo panorama regulatório e seguem existindo algumas empresas estatais no âmbito do mercado, mas em menor número e sem desempenhar o papel anterior, possuindo, na atualidade, reduzida capacidade de ingerência na vida econômica.
Na visão de Pacheco (2006), a criação das agências reguladoras deriva da política de reforma do Estado iniciada em 1995, quando o Governo Federal, por meio do Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, juntamente com a equipe do recém criado Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), elaborou um amplo programa de reformas visando a descentralização da prestação de serviços públicos para esferas sub-nacionais e para o setor público não estatal e ao fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, responsável pela formulação das políticas públicas e pelas novas funções de regulação.
Neste sentido, Brasil (1995) ressaltou que a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. Tem se buscado o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e infraestrutura.
Nesse contexto, segundo Mesquita (2008), que surgem as agências reguladoras, órgãos criados por leis específicas na condição de Autarquias ditas especiais, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial um pouco mais amplas do que as demais Autarquias.
Com o processo de privatização, conforme destacou Nunes (2007), sobreveio a necessidade de garantir a salvaguarda de determinados serviços públicos e também impor às empresas privadas prestadoras de serviços públicos um conjunto de obrigações próprias de um verdadeiro serviço público. Essa tarefa foi atribuída às entidades reguladoras independentes por se entender que "o Estado (o Estado Democrático), declarado, quase sempre por puro preconceito ideológico, incapaz de administrar o setor público da economia, é também considerado incapaz de exercer bem esta função reguladora". A ideia de que era preciso regular os setores privatizados era defendida porque, segundo várias correntes políticas, quando o mercado é deixado a si próprio, não protege "inteiramente o interesse público, não garante os objetivos públicos indispensáveis a um funcionamento 'organizado' do capitalismo e à 'paz social' capaz de viabilizar o funcionamento do sistema no respeito pelas regras da vida democrática".
Assim, as agências reguladoras são órgãos criados pelo governo para regular e fiscalizar os serviços prestados por empresas privadas que atuam na prestação de serviços, os quais em sua essência seriam públicos. Inspiradas na experiência internacional, foram criadas a partir de 1995, como entes públicos dotados de independência em relação ao Poder Executivo. Como esses serviços são de relevante valor social e, primordialmente, cabia ao Estado seu fornecimento, sua fiscalização deve ser feita por meio de algum órgão que se
