CADA AGÊNCIA REGULADORA
4.6 QUESTIONÁRIOS
A pesquisa realizada para fins deste trabalho pode ser dividida em duas partes. A primeira parte tenta identificar alguns pontos de interesse para criação de uma agência reguladora e a segunda parte os pontos fracos e fortes identificados por alguns gestores e ex- gestores da atual Comissão Nacional de Energia Nuclear que ocuparam/ocupam cargos na Instituição de maneira a identificar algumas diretrizes para o funcionamento de uma agência reguladora nuclear transparente, independente e eficiente no Brasil.
O questionário pode ser visto no Apêndice 7.1.
Ao todo os questionários foram enviados para 50 gestores e ex-gestores, e 32 retornaram o questionário preenchido, sendo 29 pós-graduados e 3 com nível superior sendo que 23 servidores possuem mais de 30 anos de experiência na área e 9 servidores mais novos com nove anos de experiência na área.
Ao todo, na primeira parte, foram feitas 21 perguntas relacionadas com uma agência reguladora. As Figuras 7 a 27 que se seguem apresentam os resultados dessa primeira parte da pesquisa em termos de percentual.
Figura 7 - Tem conhecimento sobre o que é uma Agência Reguladora
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
De acordo com a Figura 7 torna-se evidente que a maioria dos servidores entrevistados tem conhecimento do que é uma agência reguladora (96,9%) e pela Figura 8 que a maioria (90%) concorda com a criação de uma agência reguladora independente.
Figura 8 - Concordância com a necessidade criação de uma agência
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
96,9 3,1 Valores em % SIM NÃO 90 10 Valores em % SIM NÃO
64,5 12,9
0,03
22,57
Valores em %
CASA CIVIL MCTIC MD NÃO IMPORTA Figura 9 - Subordinação da agência
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
A Figura 9 mostra que a maioria dos servidores acredita que a agencia reguladora nuclear deveria estar subordinada a Casa Civil da Presidência da República como foi no início da criação da CNEN, isto porque, diminui o número de órgãos superiores a qual a agência estaria subordinada, abrindo um canal mais direto com a Presidência da República.
A Figura 10 mostra que ainda existe um grupo razoável de gerentes e ex-gerentes da CNEN (77,4%) que acreditam que, apesar da não existência de uma agencia reguladora nuclear independente, a área de segurança da CNEN já seria independente atualmente, tendo em vista a separação existente entre a DRS e a DPD, o que significa que não seria necessário criar essa agência reguladora, o que mostra certa inconsistência com o resultado mostrado na Figura 8.
Figura 10 - Independência com relação ao operador mesmo não sendo agência Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Figura 11 - Participação do projeto de agência feito pela CNEN
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
A Figura 11 acima mostra que a maioria dos gerentes e ex-gerentes da CNEN (71,9%) não participou da elaboração do projeto de agência, mas que gostariam de ter participado (71%) conforme mostrado na Figura 12 a seguir.
77,4 22,6
Valores em %
Figura 12 - Se gostaria de ter participado no projeto de criação da agência
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Figura 13 - Fatores considerados importantes para ocupação de cargos na agência
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
71 29
Valores em %
A Figura 13 anterior mostra que a maioria dos entrevistados acredita que o fator mais importante para ocupação de cargos na agencia seria o tempo de experiência (27%) seguido da titulação (12%) sendo que um grupo de servidores (33%) dá importância a mais de um dos fatores mostrados acima e não somente a um único fator.
Já a Figura 14 que se segue mostra que todos os entrevistados (100%) acreditam que deva haver critérios claros para ocupação de cargos em uma futura agência reguladora nuclear, isto porque hoje inexistem critérios claros para ocupação de cargos de confiança na instituição.
Figura 94 - Necessidade de critérios para ocupação de cargos na agência
Fonte:Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Já as Figuras 15 a 19 que seguem mostram que a maioria dos servidores entrevistados acredita que deva haver tempo máximo de permanência nos cargos para todos os postos da agência reguladora nuclear, sendo que a maioria acredita que quatro anos seria o tempo máximo ideal de permanência para ocupação de cargos.
100 0
Valores em %
Figura 15 - Necessidade de limitação do tempo de permanência em cargos de chefia
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Figura 16 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Chefe de Divisão ou equivalente
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
71 29
Valores em %
Figura 17 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Chefe de Departamento ou equivalente
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Figura 18 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Coordenador ou equivalente
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Figura 19 - Tempo máximo recomendado para ocupação nos cargos de Diretor ou equivalente
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Já a figura 20 que se segue mostra que uma fração significativa dos entrevistados (61,3%) acredita que um servidor possa pular hierarquicamente a ocupação de cargo minimizando a importância de se ter um plano para progressão nos cargos de chefia ao passo que na Figura 21 a maioria dos servidores entrevistados acredita que deva haver algum critério para essa progressão.
61,3 38,7
Valores em %
SIM NÃO
Figura 20 - Acha correto que o servidor possa ser nomeado chefe de
departamento sem antes ter ocupado a chefia de uma divisão
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
86,7 13,3
Valores em %
SIM NÃO
Figura 21 - Necessidade de critérios para progressão nos cargos Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada
pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Já a figura 22 mostra que uma fração significativa dos servidores da CNEN (71%) sabe o que é pesquisa regulatória, mas existe ainda um pequeno grupo (29%) que não tem conhecimento deste assunto, muito provavelmente porque não desenvolvem modelos de avaliação de segurança.
Figura 22 - Conhecimento sobre o tema pesquisa regulatória Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada
pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
71 29
Valores em %
A figura 23 por outro lado mostra que uma fração significativa ainda não conhece a importância da pesquisa regulatória para uma agência reguladora nuclear.
60 40
Valores em %
SIM NÃO
Figura 23 - Importância da pesquisa regulatória para uma agência reguladora Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Por outro lado, pela figura 24 fica claro que a maioria dos entrevistados (96,8%) acha importante que a agência reguladora nuclear brasileira possua um laboratório independente para fazer suas análises e não depender de um laboratório externo do tipo TSO.
96,8 3,2
Valores em %
SIM NÃO
Figura 24 - Necessidade de a agência possuir laboratório independente em sua estrutura ISO
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Já a Figura 25 mostra a importância dada pela grande maioria dos entrevistados (74,2%) para existência de uma ouvidoria na agência reguladora e a Figura 26 mostra que a maioria (65,5%) não concorda com a participação de representantes de associações na mesma, isto porque os servidores reconhecem que existe uma politização dessas entidades e que isso afetaria sua independência.
74,2 25,8
Valores em %
SIM NÃO
Figura 25 - Importância dada a ouvidoria
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada
pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
34,5
65,5
Valores em %
SIM NÃO
Figura 26 - Participação de membros representantes das associações na ouvidoria
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
A análise dos questionários (parte 1 e 2) a seguir também permitiu chegar a uma série de conclusões sobre as características de uma agência reguladora nuclear para o Brasil e que também geraram algumas diretrizes.
A análise da primeira parte da pesquisa (item 4.6) permite concluir que:
Não houve participação efetiva dos servidores da CNEN na proposta de agência elaborada pela gestão.
A maioria dos servidores quer contribuir para a criação da agência.
A maioria acredita que deve haver critérios para ocupação e progressão de cargos na agência.
A maioria acredita que deve haver tempo máximo de permanência nos cargos. Deve existir uma ouvidoria na agência reguladora, mas a participação de
membros das associações nessa ouvidoria deve ser evitada.
Poucos conhecem a importância da pesquisa regulatória para uma agência reguladora (assunto discutido no capítulo 4).
A agência deve possuir seu próprio laboratório e não contratar um como TSO (corroborando com a posição mostrada neste trabalho no capítulo 4).
A agência deveria estar subordinada a Casa Civil.
Assim, algumas diretrizes foram incluídas adiante levando em consideração a análise das respostas enviadas.
Ao todo, na segunda parte do questionário, foram feitas 32 perguntas no sentido de identificar os pontos fortes e fracos da área de segurança da CNEN, de maneira a propor também diretrizes para um melhor funcionamento e transparência da agência reguladora.
As Figuras 27 e 28 apresentam os resultados da segunda parte da pesquisa onde se pode identificar os pontos fracos e fortes (tendo como base o percentual 50% das respostas) da instituição de maneira a também a indicar algumas diretrizes para criação da agência reguladora. Respostas próximas de 50% foram consideradas inconclusivas.
P 1 P 2 P 3 P 4 P 5 p6 P 7 P 8 P 9 P 10 P 11 P 12 P 13 P 14 P 15 P 16 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Figura 27 - Respostas as perguntas 1 a 16 (verde sim e vermelho não para a resposta)
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Pode ser observado que os pontos 1 a 7, 9 a 14 foram considerados pontos fortes pela maioria dos entrevistados sendo que dúvidas existem com relação aos pontos 8, 15 e 16 mostrados em amarelo no Quadro 13 a seguir.
Quadro 13 - Pontos 1-16 -Critério de classificação acima de 50%
P1 A DRS atualmente garante a segurança radiológica das instalações nucleares, radiativas, mínero-industriais
P2 Realização de treinamento com o apoio da AIEA transparente na seleção e indicação de candidatos
P3 Atribuições legais da CNEN definidas claramente
P4 Existência de Memória nas ações de regulação da CNEN
P5 Representatividade internacional na área de regulação adequada inclusive quanto ao processo de indicação do representante
P6 Interação licenciador - licenciado correta
P7 Incentivo ao Desenvolvimento técnico científico na área regulatória P8 Pró-atividade dos servidores da CNEN na construção do conhecimento P9 Apoio institucional da CNEN para a construção do conhecimento do servidor P10 Respeito aos pareceres técnicos
P11 Ambiente profissional adequado
P12 Transparência na ação reguladora / controladora
P13 Intercâmbio com as principais universidades e outras instituições acadêmicas adequado
P14 Recursos humanos qualificados
P15 Recursos orçamentários adequados
P 17 P 18 P 19 P 20 P 21 P 22 P 23 P 24 P 25 P 26 P 27 P 28 P 29 P 30 P 31 P 32 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Figura 28 - Respostas as perguntas 17 a 32 (verde sim e vermelho não para a resposta
Fonte: Figura consolidada pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
Os resultados acima apontam que os pontos 19 a 21, 24 a 30 foram considerados pontos fracos pela maioria dos servidores, o ponto 31 considerado ponto forte e existindo uma dúvida com relação aos pontos 17,18, 22, 23 e 32.
Quadro 14 - Pontos considerados 17-32 - Critério de classificação acima de 50%
P17 Número de Escritórios e Distritos suficientes
P18 Número de cargos comissionados adequados
P19 Estrutura organizacional / Regimento interno adequado e respeitado P20 Plano de cargos e salários adequado
P21 Sistema Gerencial na DRS (sistema gerencial integrado para acompanhamento do processo regulatório, processo de gestão - planejamento, avaliação e ações corretivas) adequado
P22 Programa de formação especializada para recursos humanos na área reguladora incluindo treinamento adequado
P23 Processos de apoio administrativo adequados
P24 Instrumentos de gestão de recursos humanos para aumento da produtividade existentes
P25 Interação entre as Coordenações de forma adequada P26 Interação entre os servidores de forma adequada
P27 Envolvimento e participação dos servidores nos rumos da instituição P28 Requisitos para a ocupação de cargos comissionados adequados
P29 Visibilidade / Reconhecimento público da importância das atividades reguladoras P30 Sobrecarga de trabalho em parte dos servidores
P31 Acesso à documentação técnica adequada (artigos, livros, pareceres, etc). P32 Sistema de avaliação de servidor de forma adequada
Fonte: Quadro consolidado pela autora de acordo com resposta dada pelos gestores e ex-gestores da CNEN no questionário de pesquisa aplicado
É importante observar que os resultados da segunda parte refletem em parte o resultado da primeira parte
Como foi visto anteriormente (capítulos 1, 2 e 3), dentre as atribuições legais da CNEN podem ser destacadas a de fomentar, desenvolver, pesquisar e garantir a operação segura das instalações que utilizam energia nuclear no Brasil. De um modo geral, essas atribuições podem ser divididas em duas grandes áreas: as relacionadas com o licenciamento e controle das atividades nucleares e as relacionadas com a pesquisa, desenvolvimento e inovação.
A criação de uma Agência Reguladora independente para o setor nuclear e vem sendo debatida há muitos anos pela comunidade científica, com o intuito de garantir a separação das duas áreas de atuação da CNEN mencionadas acima.
Ademais, de acordo com o dispositivo adotado pela Convenção Internacional de Segurança Nuclear, promulgada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo N° 4 de 22/01/1997 e pelo Decreto 2.648, 1998, artigo oitavo) o Governo deve assegurar uma efetiva separação entre as funções de órgão regulador e aquelas de qualquer outro órgão ou organização relacionado com a promoção ou utilização da energia nuclear.
Um dos argumentos apresentados se baseia no fato de a CNEN atua ao mesmo tempo como licenciadora e fiscalizadora de instalações nucleares pertencentes à própria CNEN (reatores de pesquisa de seus institutos, depósitos de rejeitos de seus institutos, etc.) sendo que alguns laboratórios/institutos da CNEN ainda prestam serviços à INB e à Eletronuclear, responsáveis respectivamente, pelo ciclo do combustível e pela construção e operação das centrais nucleares brasileiras;
No Art. 2º da pela Lei nº 7.781, de 1989 que estabeleceu as atribuições legais da CNEN podem ser identificados dezoito macroprocessos, dos quais nove estão relacionados claramente com a área de segurança, seis exclusivamente com a área de desenvolvimento e três permeando essas duas grandes áreas de atuação;
Dentre as áreas comuns, deve ser destacada a condução de pesquisa regulatória que, como abordado adiante, deve estar ligada ao órgão regulatório e que, até o presente momento não foi considerada na elaboração de proposta para a criação da agência nuclear. É importante frisar que não se pode confundir pesquisa regulatória com pesquisa básica;
Assim, para a criação de uma agência reguladora nuclear, alguns aspectos precisam ser levados em consideração como, por exemplo, a estrutura deve ser baseada nos macroprocessos apontados no Art. 2º da Lei nº 7.781/1989 e, também, refletir a importância
da pesquisa regulatória, que é imprescindível para a avaliação de critérios normativos e para o desenvolvimento seguro de modelos de avaliação de segurança nuclear e radiológica, até então não considerados no anteprojeto.
Além disso, faz-se necessário manter uma estrutura técnica e administrativa eficiente e enxuta que leve em consideração esses principais macroprocessos e os necessários recursos humanos para a condução dos trabalhos. Além disso, deve-se, também, incorporar nas discussões as unidades independentes (como por exemplo, universidades) que possam apoiar as atividades de licenciamento e controle.
Todos esses fatos apontam para a necessidade de se propor uma solução definitiva para efetivar a separação da CNEN, cuja solução existente não é única, como mostrado a seguir:
1. Retirar o controle da CNEN das unidades de produção de radionuclídeos (OS), bem como a INB e NUCLEP, permanecendo a CNEN apenas com as áreas de segurança, pesquisa regulatória e calibração e os necessários laboratórios/institutos para análise ambiental independente, ou, por exemplo;
2. Criar uma agência reguladora formada pela área de segurança e proteção radiológica da CNEN, incluindo os Distritos e Escritórios Regionais, e apoiada pelo Laboratório de Poços de Caldas e pelo Instituto de Radioproteção e Dosimetria, unidades onde seriam realizadas as necessárias atividades de pesquisa regulatória, análises radiométricas, calibração de detectores de radiação e apoio ao licenciamento, permanecendo a CNEN com suas demais unidades.
Alguns dos pontos citados anteriormente foram levantados pelo próprio Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão em sua nota técnica N° 328/2013-DEPEF/SEGEP/MP (itens 12-17)
Face ao acima exposto, recomenda-se que o anteprojeto de agência sofra uma revisão detalhada, para posterior manifestação em relação ao prosseguimento ou não da criação de agência reguladora nos moldes anteriormente propostos.
Além do mais, conforme mostrado anteriormente existe mais de uma possibilidade para a formação de uma agência reguladora nuclear (não discutido no projeto anterior, conforme resultado do questionário aplicado), além do que a dimensão da mesma (independente do melhor modelo a ser adotado) incluindo na sua estrutura, recursos humanos e financeiros, depende fortemente da extensão do programa nuclear brasileiro a ser adotado nos próximos anos e do modelo final escolhido.
Assim, independente de qual alternativa seja escolhida, é preciso ressaltar o seguinte: (1) a importância de tratar o processo como um todo, ou seja, a reestruturação da área nuclear no espaço organizacional do MCTIC; (2) a recomendação de se rever o projeto de lei da Agência Nacional de Segurança Nuclear, em função de novas premissas e das legislações envolvidas inclusive não consideradas no anteprojeto existente; (3) a recomendação de que todo o processo de reestruturação seja realizado com ampla participação de todos os atores envolvidos.
Neste sentido recomenda-se a criação de um grupo multidisciplinar para reavaliação do Programa Nuclear Brasileiro (onde a criação da agência estaria inserida e onde as diretrizes anteriormente propostas e apontadas seriam discutidas de forma ampla) uma vez que este projeto deve ser discutido de forma transparente com todos os órgãos participantes desse programa, pertencentes a vários Ministérios, além da necessidade de discussão dos pontos abordados a seguir.
Assim sendo, recomenda-se que a proposta de criação da agência reguladora nuclear (Anexo 8.1) seja revista levando em conta, entre outros aspectos importantes, as seguintes propostas de diretrizes tendo como base as discussões dos capítulos 4 e 5:
Divulgar a proposta que for revisada para agência reguladora disponível para comentários por todos os servidores de maneira a garantir uma maior participação como desejam os servidores;
A importância da pesquisa regulatória para a área de segurança de uma agência reguladora nuclear deve estar refletida no projeto de agência, incluindo a necessidade de formação de mestres e doutores para conduzir pesquisas voltadas às necessidades de regulação no campo nuclear e para compor os quadros da agência reguladora.
Recomenda-se muito cuidado com a seleção de “Organizações de Suporte Técnico” TSO em inglês) pela agência reguladora. Recomenda-se também evitar o apoio de institutos de pesquisa nucleares como TSO. Recomenda-se dar preferência a universidades e órgãos regulatórios internacionais para contratação como TSO de maneira a manter uma efetiva independência entre o órgão regulador e operador.
Recomenda-se estabelecer no Projeto de Lei da agência reguladora critérios mínimos de conhecimento técnico – científico e de experiência para ocupação e progressão nos cargos. Também se deve criar tempo máximo de permanência em cada cargo permitindo a oxigenação dos mesmos e que sirva de incentivo para os servidores.
Recomenda-se que a agência possua um ou mais laboratório tais como o IRD e o laboratório de Poços de Caldas para fazer as análises ambientais de forma independente;
Recomenda-se que a agência incorpore em sua estrutura uma ouvidoria. Recomenda-se que sua composição seja feita sem representantes das associações;
Recomenda-se estabelecer um plano claro e critérios técnicos para ocupação,