Controle Governamental

Castro (2009) defende que o controle se torna cada vez mais necessário nas organizações à medida que elas vão agregando uma multiplicidade de objetivos. Defende, ainda, que a necessidade da utilização do controle em suas diversas modalidades se justifica, também, devido à existência de uma grande quantidade de normas e regras para serem obedecidas.

Para Castro (2009), sob a ótica do Estado, existem diversas modalidades para efetivação do controle em um regime democrático, seja pela eleição periódica, pelos sistemas de controle interno e externo, pela fiscalização dos partidos políticos, pelo sistema de freios e contrapesos e até mesmo a pressão exercida pela opinião pública e pela imprensa.

Matias-Pereira (2009b) explica que o sistema de controle na Administração Pública faz uso de diversos instrumentos, tais como demonstrações contábeis e também procedimentos de natureza operacional, com fim de lhe dar pleno conhecimento da gestão da coisa pública.

No que interessa ao presente estudo, um dos mecanismos que subsidia o controle nas diversas formas é a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101 de 2000, a qual estabelece, entre outros, instrumentos de gestão fiscal e de controle de gastos.

Silva (2009) se refere aos estudos dos ciclos políticos como sendo indicadores de que a transparência tem fortes ligações com a responsabilidade fiscal, pois governantes encontram nessa lei a obrigação de informar e explicar seus atos na gestão pública.

Assim, a LRF foi criada com o objetivo de definir normas de finanças públicas orientadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Nesse sentido, segundo Matias-Pereira (2009), é uma lei que busca permitir maior transparência e equilíbrio das contas públicas, exigindo dos administradores uma gestão responsável com eficiência e eficácia.

Dentre os diversos controles instituídos e aprimorados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentam-se aqueles relativos aos principais componentes da atividade financeira estatal, quais sejam: a receita, o crédito, o orçamento e a despesa.

Com relação à receita pública, as principais restrições se referem a dificultar que o gestor público apresente insuficiência na sua arrecadação, por meio de anistias ao setor privado e apoiando-se, exclusivamente, em receitas de transferências. Desse modo, Nascimento (2006) menciona que com o aumento das transferências e a redistribuição do bolo tributário, Estados e Municípios passaram a renunciar suas receitas próprias, transferindo para o setor privado parte das suas vantagens.

Quanto ao crédito público, que pode ser interpretado minimamente como a criação de recursos por meio da assunção de dívidas, a LRF veio a estabelecer conceitos de controle e equilíbrio que foram efetivados e ampliados com a edição das Resoluções nº 40 e 41 do Senado Federal.

Relativamente ao orçamento público, a LRF complementou obrigações já estabelecidas pela Lei nº. 4.320 de 1964 e pela própria Constituição Federal de 1988, agregando maiores critérios de transparência. Segundo Silva (2009), foi incluída uma espécie de evidenciação proativa às leis orçamentárias, em especial à Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Em referência às despesas públicas, a LRF ateve grande atenção à sua gestão, assim como a Constituição e a Lei nº 4.320/1964. Implementou controles para os gastos com pessoal, limites vinculados à arrecadação de determinadas categorias de receitas, bem como impôs punições e restrições aos gestores e aos entes que não dispusessem de uma gestão responsável e equilibrada.

Matias-Pereira (2009) considera que a LRF é responsável por uma nova cultura no país, visando à erradicação da má gestão da coisa pública, ao combate sistêmico da corrupção, ao equilíbrio nas contas estatais, na perspectiva de melhoria na prestação de serviços à sociedade, de modo que a maturidade fiscal representa uma das recentes conquistas da democracia brasileira.

2.4.3. Contabilidade Governamental

A contabilidade pública teve início no Brasil com a criação do Erário Régio e do Conselho da Fazenda, que unificou a arrecadação, distribuição e a administração da Real Fazenda do Brasil. Firmou-se no reinado de D. João VI, com a publicação, em 28 de junho de 1808, do Alvará que estabeleceu regras de natureza contábil para aplicação nos órgãos governamentais, impondo o uso do método das partidas dobradas para registro e controle. (IMPERATORE, 2007; SLOMSKI, 2003).

De acordo com Slomski (2003), maior desenvolvimento na contabilidade governamental só foi observado após a proclamação da República que ocorreu no ano de 1889, ocasião em que se necessitava maior controle da coisa pública (res publica).

Imperatore (2007, p. 27) destacou que o ano de 1922 constituiu um marco na contabilidade pública brasileira, pois ocorreu:

a criação da Contadoria Central da República (Decreto n° 4.536, de 28 de janeiro de 1922), além do Código de Contabilidade Pública (Decreto n° 15.783 de 04 de novembro de 1922) e do Regulamento de Contabilidade Pública. [A] Referida normatização, regulou as informações e procedimentos contábeis, relacionados aos sistemas orçamentário, financeiro e patrimonial, organizando o sistema de contabilidade e do orçamento público.

Atualmente, o diploma legal aplicado à contabilidade governamental é a Lei Federal nº. 4.320 de 1964, que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos da União, dos Estados e dos Municípios e do Distrito Federal. Não obstante, verifica-se um esforço contínuo dos órgãos Conselho Federal de Contabilidade e Secretaria do Tesouro Nacional na busca de avanços que têm possibilitado a evolução dia a dia da ciência e das técnicas aplicadas ao setor governamental.

O Conselho Federal de Contabilidade, por meio da Resolução CFC nº. 1.128/08, definiu a contabilidade aplicada ao setor público como o ramo da Ciência Contábil que aplica, no processo gerador de informações, os Princípios Fundamentais de Contabilidade e as normas contábeis direcionados ao controle patrimonial de entidades do setor público.

Piscitelli, Timbó e Rosa (1999) preferem designar como contabilidade pública a subdivisão da contabilidade que tem como campo de atuação as pessoas jurídicas de Direito Público. Já Slomski apud Petri (2003) considera a contabilidade pública como um ramo da contabilidade geral, aplicada às entidades de direito público interno.

De acordo com Lima e Castro (2003), os objetivos da contabilidade voltada para a Administração Pública são:

• Registrar a previsão das receitas e a fixação das despesas constantes dos orçamentos públicos anuais;

• Escriturar e efetuar o acompanhamento da execução orçamentária e financeira das receitas e despesas;

• Controlar as operações de crédito, a dívida ativa e as obrigações do ente público;

• Apresentar as variações patrimoniais, ressaltando o valor do patrimônio; • Fornecer dados sobre os entes públicos à Contabilidade Nacional (estatísticas

econômicas do país); e

• Disponibilizar informações que auxiliem a medir o desempenho de estruturas e programas de governo.

Chan (2003) defende que são três os objetivos da contabilidade governamental. Para ele, o objetivo básico é a salvaguarda do erário por meio da prevenção e detecção de corrupção e suborno; o objetivo intermediário é facilitar a gestão financeira; e o objetivo avançado da contabilidade pública seria o de ajudar aos governos cumprirem a sua responsabilidade de prestação de contas (public accountability).

Independente do campo de aplicação ou enfoque dado à contabilidade, a ciência deve pautar-se em uma base consistente de pressupostos para sua existência e continuidade. Por isso, convém trazer a lume os pressupostos básicos estabelecidos pelo Conselho Federal de Contabilidade.

O CFC estabeleceu, nas normas de contabilidade aplicadas ao setor público, que as entidades do setor público devem manter procedimentos uniformes de registros contábeis. Conforme a Resolução CFC nº. 1.132/08, são características do registro e da informação contábil no setor público: (a) Comparabilidade; (b) Compreensibilidade; (c) Confiabilidade; (d) Fidedignidade; (e) Imparcialidade; (f) Integridade; (g) Objetividade; (h) Representatividade; (i) Tempestividade; (j) Uniformidade; (k) Utilidade; (l) Verificabilidade e (m) Visibilidade. Tais características são essenciais para que a informação gerada na contabilidade atinja seu fim.

Ainda, segundo o CFC, o patrimônio das entidades do setor público, o orçamento, a execução orçamentária e financeira e os atos administrativos que provoquem efeitos de caráter econômico e financeiro no patrimônio da entidade devem ser mensurados ou avaliados monetariamente e registrados pela contabilidade; sendo que as transações no setor público devem ser reconhecidas e registradas integralmente no momento em que ocorrerem. (CFC, NBC T 16.5 – Registro Contábil).

Assim, pode-se concluir que a contabilidade estuda a atividade financeira do Estado, compreendendo o estudo da receita, da despesa, do orçamento e do crédito público, aspectos que consubstanciam formas de atuação da vida e do desenvolvimento nacionais, e ainda executa a análise do fluxo financeiro dos recursos indispensáveis à satisfação das necessidades e ao desenvolvimento do Estado. (SILVA, 2009).

A contabilidade aplicada ao setor público apresenta terminologia específica e, nesse sentido, atende aos ditames da Lei 4.320 de 1964, e dos Manuais técnicos da STN, bem como das Resoluções emanadas do CFC. Portanto, serão expostas a seguir algumas considerações referentes à classificação das contas públicas, objeto do trabalho, com a finalidade de esclarecer a terminologia contábil utilizada.

As receitas e as despesas da União, dos Estados e dos Municípios, representam o principal objeto de análise da pesquisa. A respeito de sua classificação por contas, Giacomoni (2007) se manifestou que a conta é, ao mesmo tempo, instrumento de análise e síntese. De análise, vez que possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos, e de síntese, já que o agrupamento das contas permite o conhecimento dos resultados globais da gestão.

Dessa forma, o primeiro critério utilizado para as receitas foi a classificação agregada, que se refere às categorias econômicas, que são: receitas de capital ou receitas correntes.

As receitas correntes, de acordo com a Lei nº. 4.320/1964, são as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes.

Já as receitas classificadas como de capital são, segundo Silva (2009), aquelas provenientes de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas (operações de crédito), da conversão em espécie de bens (alienação de bens) e direitos (amortização de empréstimos concedidos).

Foi utilizada no estudo a conta de receita tributária que, segundo Giacomoni (2007), compreende apenas a receita oriunda de tributos, conforme o estabelecido na legislação tributária brasileira, ou seja, de impostos, taxas e contribuição de melhoria. Por conseguinte, receita privativa dos entes investidos do poder de tributar.

Para os itens que compõem a despesa pública, o estudo se utilizou das contas classificadas por categoria econômica: corrente e de capital, e algumas despesas em níveis menos agregados, como os gastos com pessoal (dentre as despesas correntes) e investimentos (dentre as despesas de capital).

Esses níveis de despesa são chamados de grupos e se classificam em pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida e outras despesas correntes para a categoria econômica de despesas correntes. Para as despesas de capital, os grupos são investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida.

Giacomoni (2007, p.107) explica que as despesas correntes são destinadas à produção de bens e serviços correntes e compreendem dotações para manutenções de serviços e, de “grosso modo, as despesas correntes possibilitam determinar a participação do setor público no “consumo” (terceiro método do cálculo do PIB).” Por outro lado, as despesas de capital são aquelas que contribuem para a formação ou aquisição de bem de capital e de produtos para a revenda; a concessão de empréstimos; e a amortização de dívidas.

As despesas também foram analisadas sob outro aspecto, por meio de sua classificação funcional. De acordo com Giacomoni (2007), a tentativa de introduzir o método de classificação funcional da despesa no Brasil vem desde 1933, com classificações ainda bastante simplórias. Somente a partir da década de 40, com a edição dos Decretos nº. 1.804/39 e 2.416/40, que tratavam da padronização dos orçamentos estaduais e municipais, foram introduzidas as classificações de despesa por serviços e subserviços que, na opinião do autor, não deixavam de ser a própria classificação funcional.

Posteriormente, a lei nº. 4.320/64 apresentou o critério funcional, que ficou consagrado. Embora tenha sofrido alterações (Portaria do Ministério do Orçamento e Gestão – MOG nº. 42 de 1999) a fim de se ampliar a especificação de funções e subfunções, a idéia básica e a estrutura se mantêm até os dias atuais.

Para Burkhead (1967, p. 113), a classificação funcional pode ser chamada de classificação para os cidadãos, já que propicia aos cidadãos informações gerais sobre as operações do Governo. Giacomoni (2007) considera como sendo a finalidade primeira dessa classificação fornecer as bases para apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado.

O quadro abaixo apresenta a classificação das receitas e das despesas públicas e destaca as contas objeto de estudo do presente trabalho.

Quadro 3: Classificação da receita e da despesa pública.

Conta Receita* Despesa* Categoria

Econômica Corrente* Capital* Corrente* Capital*

Origem (receita)

/ Grupo (despesa)

Tributária* _{Operações de Crédito} Pessoal e Encargos

Sociais* Investimentos* Contribuições

Patrimonial

Alienação de Bens Juros e Encargos da _Dívida Inversões Financeiras Agropecuária

Industrial _{Amortização de} Empréstimos

Outras Despesas

Correntes Amortização da _Dívida Serviços

Transferências

Correntes Transferências de Capital Transferências Correntes Transferências de Capital Despesa

Funções

Legislativa Assistência Social* Urbanismo* Indústria* Judiciária Previdência Social* Habitação* Comércio e Serviços*

Essencial à Justiça Saúde* Saneamento* Comunicações* Administração Trabalho Gestão Ambiental Energia*

Defesa Nacional* Educação* Ciência e Tecnologia Transporte* Segurança Pública* Cultura* Agricultura* Desporto e Lazer Relações Exteriores Direitos da Cidadania Organização Agrária Encargos Especiais Fonte: Lei 4320/1964; Portaria MOG nº 42/1999; Manual da despesa – STN. Adaptados.

3. METODOLOGIA

O presente capítulo está estruturado em duas seções: a primeira trata da caracterização da pesquisa; na segunda serão apresentados os procedimentos e instrumentos utilizados para se conduzir a pesquisa e alcançar os objetivos propostos. De acordo com Beuren (2004, p.53), esse conjunto de métodos e procedimentos convencionou-se chamar metodologia da pesquisa.

3.1. Caracterização da Pesquisa

O método científico é, segundo Walliman (2005, p.15), a disciplina que constitui a base da investigação científica moderna. Para Marconi e Lakatos (2005), o método constitui o conjunto de atividades sistemáticas e racionais que, com maior segurança e economia, permite alcançar o objetivo, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões dos pesquisadores.

A pesquisa em contabilidade, segundo Smith (2003), está preocupada com a solução de problemas, investigando as relações entre variáveis e com objetivo de construir um corpo de conhecimento.

Considerando as diversas possibilidades de classificação das pesquisas - apresentadas por Walliman (2005), Smith (2003) e Marconi e Lakatos (2005) - Beuren (2004), tendo como parâmetro as particularidades da Contabilidade, propõe a classificação sob três tipologias distintas: quanto aos objetivos, quanto aos procedimentos aplicados e quanto à abordagem do problema.

Com relação aos objetivos, a pesquisa pode ser considerada do tipo descritiva e explicativa. Segundo Beuren (2004), a pesquisa descritiva consiste em identificar, relatar, comparar e analisar os fatos sem interferir neles. Já a pesquisa explicativa, além das características anteriores, também procura identificar os fatores determinantes na ocorrência dos fenômenos.

Quanto aos procedimentos aplicados, trata-se de uma pesquisa bibliográfica, pois procura recolher informações e conhecimentos a partir de referenciais teóricos já publicados em documentos, a respeito de um problema sobre o qual se busca uma resposta ou testa-se uma hipótese. (CERVO, BERVIAN, 2002; BEUREN, 2004).

Ainda com relação ao tipo de abordagem do problema, essa pesquisa pode ser definida como quantitativa, já que serão trabalhados dados de natureza quantitativa representados pelas

variáveis orçamentárias, apesar da utilização de dados qualitativos como os nomes de prefeitos eleitos e reeleitos, partidos políticos de situação e oposição e coligações partidárias. Tais variáveis foram transformadas em informações quantitativas por meio dos instrumentais estatísticos4.

3.2. Procedimentos de pesquisa 3.2.1. Objetos de pesquisa

Com a finalidade de se alcançar os objetivos da pesquisa, foram definidos os critérios para seleção dos objetos de análise e a delimitação do estudo. Visando ampliar os resultados obtidos em trabalhos anteriores, em que se aplicavam restrições para análises locais ou regionais, optou-se por realizar um trabalho cuja abrangência pudesse ser extrapolada para todas as regiões brasileiras.

Dessa forma, foram selecionados para compor o estudo: os Municípios, os Estados- membros, o Distrito Federal e a União. A escolha do período de análise levou em consideração que um dos propósitos do estudo foi captar o efeito da possibilidade de reeleição (que se deu a partir da Emenda Constitucional nº. 16 de 1997); portanto, a dimensão temporal dos dados coletados limitou-se aos períodos em que já havia a possibilidade jurídica de reeleição.

Assim, foram objeto de exame as contas da União no período de 1995 à 2009, obtendo-se, assim, 15 observações para cada variável estudada. Para os Estados, foram selecionadas as contas dos 26 (vinte e seis) Estados e do Distrito Federal, no interregno de 1995 à 2009, resultando em 405 (quatrocentos e cinco) observações para cada variável escolhida para compor a análise.

Com relação aos municípios, foram definidos para o período de análise os anos de 1998 até 2009. Tal período se justifica pelo fato de que a primeira eleição municipal em que houve a possibilidade de reeleição ocorreu no ano 2000, de modo que não haveria necessidade de se iniciar a análise antes do ano de 1998, conforme foi adotado para a União e para os Estados.

4 _{Variáveis binárias ou dummy indicam quantitativamente a presença ou a ausência de determinada característica}

qualitativa, por exemplo, para se classificar alguma informação segundo o gênero, pode-se atribuir o valor 1 (um) para identificar como gênero masculino e 0 (zero), então, significará o gênero feminino.

Para determinar quais cidades seriam objeto da pesquisa, foram selecionados todos os Municípios que tinham divulgado suas informações financeiras na página da Secretaria do Tesouro Nacional, referentes a todos os anos do período de análise (1998 até 2009). Desse modo, compuseram o trabalho 3.333 municípios, sendo analisadas, portanto, 39.996 (trinta e nove mil, novecentos e noventa e seis) observações para cada variável municipal.