Com o objetivo de tornar mais compreensivos os elementos da pesquisa proposta, que envolve atributos jurídicos e políticos, será apresentada nesta seção uma revisão relativa às características do Estado brasileiro.
O Brasil é uma República Federativa e constitui-se em Estado democrático de direito, no qual todo poder emana do povo, e tem a cidadania como um dos seus fundamentos, conforme dispõe a Carta Magna, em seu art. 1º. A Constituição, além de estabelecer que o Brasil é um Estado democrático de direito, cuida de especificar também o preparo do cidadão para o exercício da cidadania. (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 84). Esta é a definição positivada pela constituição e que pode ser melhor interpretada com a revisão de alguns autores, a serem abordados nesta seção.
Para definir o Estado, Silva (2003) cita Balladore Pallieri, que entende o Estado como uma ordenação que deve ter um fim específico e essencial para a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma determinada população sobre certo território.
Na concepção de Miranda (1946, p. 39) apud Moraes (2008, p.2), o Estado, como é conhecido hoje, pode ser definido como “o conjunto de todas as relações entre os poderes públicos e os indivíduos, ou daqueles entre si”. Assim, caso desaparecessem tais relações, o Estado também desapareceria.
Cicco e Gonzaga (2009) apresentam uma definição abrangente para o Estado. Seria, portanto, uma instituição organizada política, social e juridicamente, que ocupa um território definido e, na maioria das vezes, sua lei maior é uma Constituição escrita. Além de ser dirigido por um governo soberano reconhecido interna e externamente, é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém o monopólio legítimo do uso da força e da coerção.
Com relação à origem do Estado, diversas correntes apresentam motivações distintas para justificar a sua formação dos Estados. Castro (2009, p. 9) relaciona aquelas mais comuns, verificadas na literatura:
Origem familiar ou patriarcal: define que o Estado nasceu como ampliação da família;
Origem em atos de força ou de conquista: o Estado nasce para regular as relações entre vencedores e vencidos;
Origem em causas econômicas ou patrimoniais: o Estado nasce das necessidades dos homens; uma vez que ninguém basta a si mesmo, mas todos precisam de muitas coisas e de outras pessoas.
É importante frisar que não serão discutidas, aqui, as diversas teorias que buscam analisar a origem do Estado, vez que não faz parte do escopo da investigação proposta. Inicia- se, então, a identificação dos elementos e características fundamentais presentes no Estado moderno.
De acordo com Silva (2003), o Estado é constituído por quatro elementos essenciais: um poder soberano, um povo situado em um território com certas finalidades, sendo a Constituição o conjunto de normas que organizam estes elementos constitutivos do Estado: povo, território, poder e fins.
Ao explicar os elementos constitutivos do Estado, Bonavides (2010) os separa em dois grupos de ordem formal e material. No primeiro grupo está representado o elemento do poder político; no segundo grupo, relativo à ordem material, é verificado o elemento territorial e humano, este que se qualifica em graus distintos, como população, povo e nação.
Na classificação apresentada por Cicco e Gonzaga (2009), os elementos do Estado, também se dividem em materiais e formais, sendo elementos materiais a população e o território. Já quanto aos elementos formais do Estado, os autores resumem como sendo representado pelo governo.
Assim, o governo consiste no exercício de um poder soberano do Estado. Esse poder é dividido em várias funções, e estas funções, quando são conjugadas, constituem um governo.
Bonavides (2010) explica que os conceitos de povo e de população são distintos, de modo que é preciso cautela ao se tratar dos elementos materiais do Estado. Para ele, a população é conceito puramente demográfico e estatístico, fazem parte da população todas as pessoas presentes no território do Estado, num determinado momento, inclusive estrangeiros e apátridas, independente de qualquer laço jurídico de sujeição ao poder estatal. Isso, segundo o autor, não se confunde com a noção de povo, em que é fundamental o vínculo do indivíduo ao Estado através da nacionalidade ou cidadania.
Em uma definição política, o povo é o quadro humano sufragante, que se politizou (assumindo capacidade decisória), ou seja, o corpo eleitoral. Juridicamente, com efeito, o povo exprime o conjunto de pessoas vinculadas de forma institucional e estável a um determinado ordenamento jurídico. Desse modo, a ótica sociológica, ou naturista, traça uma equivalência do conceito de povo com o de nação. Assim, o povo é compreendido como toda a continuidade do elemento humano, projetado historicamente no decurso de várias gerações e dotado de valores e aspirações comuns. (BONAVIDES, 2010).
Em continuidade à explanação dos elementos formadores do Estado, Bonavides (2010) explica que o território, como elemento material, estaria, para o Estado, assim como o
corpo para a pessoa. Defende a definição de que o território é o espaço dentro do qual o Estado exerce seu poder de império ou soberania.
Quanto aos elementos formais do Estado, inicia-se pela definição de poder que Bonavides (2010) preferiu chamar de energia básica que anima a existência de uma comunidade humana num determinado território, conservando-a unida, coesa e solidária. O autor (2010) menciona que Afonso Arinos definiu como poder a faculdade de tomar decisões em nome da coletividade.
É possível constatar que houve um processo de despersonalização do poder no Estado moderno. Verifica-se, por exemplo, que hoje existe um poder de instituições e não um mero poder de pessoa. Outro aspecto a ser observado se refere à substituição de um poder imposto pela força, por um poder fundado na aprovação do grupo. Desse modo, o resultado é uma transformação de um poder de fato em um poder de direito. (BONAVIDES, 2010).
Matias-Pereira (2009b), a respeito do poder, explica que é uno o poder do Estado e, portanto, no âmbito do respectivo território, o poder soberano é conferido ao Estado e não existem outras competências autoritárias que não provenham de seus órgãos, que efetivamente detêm o poder político, ou então que não derivem diretamente desse poder.
Os traços fundamentais da existência do poder estatal, na opinião de Bonavides (2010), são: a natureza integrativa ou associativa que faz com que o portador do poder do Estado, do ponto de vista jurídico, não seja uma pessoa física nem várias pessoas físicas, mas sempre, e indispensavelmente, a pessoa jurídica, o Estado. O segundo traço essencial é sua capacidade de auto-organização, que decorre precisamente da circunstância de proceder de um direito próprio, de uma faculdade autodeterminativa, de uma autonomia constitucional o poder que essa organização exerce sobre os seus componentes. Por fim, a indivisibilidade do poder expressa que somente pode haver um único titular desse poder, que será sempre o Estado.
Com relação à soberania, esta exprime o mais alto poder do Estado, a qualidade de poder supremo (supremo potestas). Apresenta duas faces distintas: a interna e a externa. De forma concisa, Bonavides (2010, p. 119) esclarece que a soberania interna significa o imperium que o Estado exerce sobre o território e a população, bem como a superioridade do poder político frente aos demais poderes sociais, que lhes ficam sujeitos, de forma mediata ou imediata, e a (face) externa é a manifestação independente do poder do Estado perante outros Estados.
O exercício do poder na sociedade pode apresentar diferenças, pois se refere ao conceito de forma de governo, que é a maneira que, segundo Silva (2003), se dá a instituição
e o exercício do poder na sociedade, e como se dá a relação entre governantes e governados. Aristóteles já havia concebido três formas básicas de governo: a monarquia, a aristocracia e a república. No caso brasileiro, a forma em que se dá o exercício do poder é caracterizada como uma República.
Cicco e Gonzaga (2009) descrevem que são características da República a temporalidade, ou seja, o chefe do governo é investido de um mandato com prazo determinado de duração; a eletividade, uma vez que não se admite a sucessão hereditária na República - sendo eleito pelo povo; a responsabilidade, tendo em vista que, por ser investido de mandato eletivo popular, o chefe do governo é politicamente responsável, devendo prestar contas e justificar suas orientações políticas. A república democrática consiste em uma forma de governo na qual todo poder emana do povo, podendo ser direta, indireta ou semi-direta.
Outro conceito fundamental para o presente estudo é, segundo Silva (2003), o modo do exercício do poder político em função do território. Isso dá origem ao que se denomina forma de Estado. Explica que se existe apenas uma unidade de poder sobre um território, pessoas e bens, está presente um Estado unitário. Porém, quando o poder se reparte no espaço territorial, gerando uma multiplicidade de organizações governamentais, distribuídas regionalmente, vislumbra-se então a forma de Estado composto, denominado Estado Federal.
Incluem-se no conceito federativo apresentado, além da União, os Estados-membros e os Municípios, conforme proposta de análise do trabalho aqui desenvolvido. Com relação à inclusão dos Municípios como unidade que participa da federação, muitas correntes doutrinárias se contrapõem. Nesse sentido, algumas discussões a respeito são trazidas a seguir.
A Constituição de 1988 consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, interagindo-o na organização político- administrativa e garantindo-lhe plena autonomia baseada na tríplice capacidade de auto- organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração. (MORAES, 2008, p. 277).
Moraes (2008, p. 276) ainda cita Bonavides, que ressaltou:
“não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o principio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no país a partir de 1988.”
De maneira oposta, Silva (2003) declara que foi equívoco do constituinte incluir os Municípios como componente da federação. Segundo o autor (2003, p. 473), não é porque uma entidade territorial tenha autonomia politico-constitucional que, necessariamente, integre
o conceito de entidade federativa; nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira, pois não existe federação de municípios, existe, sim, federação de estados (essenciais a qualquer conceito de federação).
Cicco e Gonzaga (2009) discordam da afirmação acima, pois consideram que houve bom senso do constituinte na Carta de 1988, em que prevaleceu a questão municipal.
Nessa linha, mencionam que a Constituição de 1988 veio a corrigir a falha cometida nas Cartas anteriores, pois integrou o Município na Federação como entidade de terceiro grau, por não se justificar sua exclusão, já que sempre fora peça essencial da organização político- administrativa brasileira. Anteriormente, o conceito de Município flutuava ao sabor dos regimes, que, por vezes, alargavam e, por vezes, comprimiam suas franquias. (MEIRELLES, 2008, p. 45; CICCO, GONZAGA, 2009, p. 92).
Quanto ao regime ou sistema de governo, adota-se, no Brasil, o presidencialismo. O regime de governo remete-se ao modo de interação entre o Poder Executivo e o Legislativo. No presidencialismo, a chefia do governo e a chefia do Estado ficam concentradas nas mãos de uma única pessoa, do presidente da república, que é eleito para um mandato determinado. Cabe destacar que, segundo Silva (2003), o presidencialismo é o sistema de governo predominante em Repúblicas.
Para completar o assunto aqui abordado, isto é, as definições do Estado, dos elementos que o formam e do relacionamento com o poder e como são caracterizados no caso brasileiro, cabe algumas considerações relativas ao estágio que antecede o exercício do poder, ou seja, o voto.
Conforme previsto na Constituição, o poder deve emanar do povo. O desempenho desse poder, no que tange ao exercício eleitoral decorre do sufrágio, que é o voto. No Brasil, o direito de votar é universal, pois o povo tem a possibilidade de manifestar sua vontade para a formação do governo via sufrágio universal. O voto, no caso brasileiro, tem características de ser secreto, obrigatório, igual e direto. (CICCO, GONZAGA, 2009).
Segundo Bonavides (2010), o sufrágio é o poder que se reconhece a certo número de pessoas (o corpo de cidadãos) de participar, direta ou indiretamente, na soberania, ou seja, na gerência da vida pública. Quando a participação é direta, o povo decide por votação determinado assunto de governo, porém, quando a participação é indireta, o povo elege seus representantes.
Adentrando nos meandros da Ciência Política, Bonavides (2010) esclarece que o sistema eleitoral adotado num país pode exercer considerável influxo sobre a forma de governo, a organização partidária e a estrutura parlamentar, refletindo até certo ponto a índole
das instituições e a orientação política do regime. Nesse sentido, a doutrina explica a existência de dois sistemas predominantes, a saber, o majoritário e o proporcional.
De acordo com Bonavides (2010), o sistema majoritário de representação, tecnicamente consiste na repartição do território eleitoral em tantas circunscrições eleitorais quantos são os lugares ou mandatos a preencher.
Esse sistema se divide em duas variantes, na primeira, faz-se a votação mediante escrutínio de um só turno, sendo eleito na circunscrição o candidato que obtiver maior número de votos (a maioria simples ou relativa é suficiente para alguém se eleger). Na segunda variante, a votação é estruturada em dois turnos, quando no primeiro turno nenhum dos candidatos obtiver maioria absoluta, isto é, mais da metade dos votos expressos, então no segundo turno será eleito aquele candidato como maioria mesmo que simples.
As vantagens proporcionadas pelo escrutínio majoritário são resumidas nos seguintes pontos: produz governos estáveis; evita a pulverização partidária; cria entre dois grandes partidos um eleitorado, que serve de fiel da balança; favorece a função democrática; permite determinar facilmente o número de candidatos eleitos; e, principalmente, aproxima mais o candidatado do eleitor, pois ele vota mais na pessoa do candidato do que no partido ou na ideologia. (BONAVIDES, 2010).
No sistema eleitoral brasileiro, sobre o qual assenta nossa estrutura partidária, verifica- se o emprego de ambos os sistemas de representação: o proporcional, na escolha dos deputados, e o majoritário, na escolha dos senadores e dos titulares do poder executivo.
Para Silva (2003, 126), a democracia é um processo de convivência social em que o poder emana do povo. O poder deve ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo. Nesse contexto político, deve-se explicar o que Cicco e Gonzaga (2009) consideram ser a mais importante instituição para o funcionamento de governos democráticos, qual seja, um partido político.
De acordo com os autores supracitados, uma definição abrangente para os partidos políticos deve considerar que:
O partido político é uma associação de cidadãos, chamados “membros do partido”, que se reúnem em torno de um mesmo ideal na condução do governo ou doutrina, visando alcançá-lo por meio de um plano de ação governamental ou programa, mediante o apoio da população, seja como militantes auxiliares na propaganda do partido, seja simplesmente como simpatizantes ou apoiadores morais, econômicos ou intelectuais, seja como eleitores e que tem por função exprimir e organizar as vontades populares na busca do poder. (CICCO, GONZAGA, 2009, p. 110).
O partido político, na visão de Bonavides (2010), é uma organização de pessoas que, inspiradas por idéias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e nele conservar-se para realização dos fins propugnados.
2.2.1. Reeleição
Meneguin e Bugarin (2001) consideram que a impossibilidade de manutenção de um governante no poder por dois mandatos sucessivos representava uma das características mais estáveis do sistema político brasileiro. Segundo os autores, essa regra foi mantida até mesmo durante o período autoritário que sucedeu o golpe militar de 1964 e sendo confirmada na Carta democrática de 1988. Nesse período, observaram-se apenas alterações quanto à duração do mandato, que chegou a ser de seis anos.
Entretanto, em razão do relativo sucesso do Plano Real no controle da inflação, bem como as profundas mudanças estruturais na economia exigidas para sua manutenção, fizeram surgir a idéia de que quatro anos seria um período demasiadamente curto para a execução de um programa de governo. (MENEGUIN; BUGARIN, 2001).
A reeleição explicada por Silva (2003, p. 368) significa a possibilidade que a Constituição reconhece ao titular de um mandato eletivo de pleitear sua própria eleição para um mandato sucessivo ao que está desempenhando. Acrescenta que a tradição do direito constitucional brasileiro sempre foi a de admitir a reeleição de titulares de mandatos parlamentares e a de proibir a reeleição para mandatos executivos.
Com a edição da Emenda Constitucional nº 16 de 1997, a reeleição dos titulares de mandatos executivos se transformou em direito político positivo, vez que superou a proibição que constava do texto Magno como um aspecto de inelegibilidade.
Moraes (2008) define como elegibilidade a capacidade eleitoral passiva consistente na possibilidade de o cidadão pleitear determinados mandatos políticos, mediante eleição popular, desde que preenchidos certos requisitos, a saber: não basta possuir a capacidade eleitoral ativa (ser eleitor) para possuir a capacidade eleitoral passiva (poder ser eleito). Tais condições estão estabelecidas no art. 14, § 3º, da Carta Constitucional, e referem-se à nacionalidade, ao pleno exercício dos direitos políticos, ao alistamento eleitoral, ao domicilio eleitoral na circunscrição, à filiação partidária e à idade mínima compatível com o cargo que se pretende.
Desse modo, a inelegibilidade consiste na ausência de capacidade eleitoral passiva e tem por finalidade, conforme Moraes (2008, p. 233), proteger a normalidade e legitimidade
das eleições contra a influência do poder econômico ou do abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. No caso da reeleição, que fora proibida até 1997, tratava-se de uma espécie de inelegibilidade.
Para Moraes (2008), a tradição em nosso ordenamento em vetar a possibilidade de reeleição visava não só afastar o perigo da perpetuidade da mesma pessoa na chefia da Nação, por meio de sucessivos mandatos, mas também repelir a possibilidade do uso da máquina administrativa por parte do Chefe do Poder Executivo, na busca de novos mandatos.
Contudo, o autor salienta que o argumento da utilização da maquina administrativa em seu próprio favor não convence por completo, já que pode ocorrer e, costumeira e lamentavelmente ocorre, a favor do candidato de seu partido político e, desse modo, Moraes (2008) concorda com o instituto da reeleição, em se tratando de haver possibilidade jurídica de reeleição por um período apenas restando mantida a inelegibilidade relativa para um terceiro mandato sucessivo.
Além da possibilidade de reeleição, a Emenda Constitucional nº. 16/1997 também alterou as datas para realização das votações, sendo realizadas no primeiro domingo de outubro do último ano de mandato, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno.