A Iniciativa Mérida tem sua origem em dezembro de 2006, quando Felipe Calderón assumiu a presidência mexicana em meio ao caos e violência instaurada por conta do narcotráfico. Combater tal crime e suas ramificações tornou-se sua principal política doméstica. Em Março do ano seguinte, 2007, Calderón pediu ao presidente da época George W. Bush uma assistência dos Estados Unidos no combate à droga e ao crime organizado. A curto prazo o México não recebeu um grande assistencialismo por parte do país estadunidense em relação ao combate de drogas, em parte devido as preocupações que poderia haver no envolvimento dos EUA nos assuntos internos do país. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
No mesmo ano de 2007, México recebeu US $36,7 milhões em auxílio antidrogas dos Estados Unidos. Ainda no mesmo ano, em outubro, os Estados Unidos e México anunciaram a Iniciativa Mérida, um pacote assistencial provindo dos EUA para o México e a América Central que começaria no final de 2008. A grande ênfase da Iniciativa Mérida se traduzia pela cooperação mútua entre os dos países para o combate às drogas, diante disso o governo mexicano também tinha o comprometimento a combater a criminalidade e a corrupção, enquanto os Estados Unidos comprometia-se a lidar com a demanda doméstica de drogas, o tráfico ilícito de armas de fogo e moeda em massa para o país mexicano. Em Janeiro de 2016, o Government Accountability Office (GAO) concluiu que 70% das armas de fogo apreendidas pelas autoridades mexicanas entre 2009 e 2014 vieram de solo americano. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Seelke e Finklea (2017) ainda trazem a ajuda oferecia pelos norte-americanos na primeira fase da Iniciativa Mérida (2008-2010) que permitiu ao governo mexicano a compra de equipamentos para apoiar os esforços das forças de segurança federais, no caso policiais e militares. Não parando por aí, o primeiro pacote contava com US $590,5 milhões em aeronaves e helicópteros deixando o foco americano recair nas políticas antidrogas, na segurança pública e das fronteiras, aplicação da lei e da construção institucional e estado de direito. Em 2011, os funcionários do governo do então presidente Obama e do governo de Calderón revisam a estratégia por trás da Iniciativa Mérida. Após meses de consultas, os governos entraram em acordo e passaram a ampliar o alcance dos esforços bilaterais para se concentrar no fortalecimento institucional sobre transferências de tecnologia, desenvolvimento econômico e programas sociais baseados na comunidade, estados e municípios, principalmente aqueles nas regiões fronteiriças entre EUA-México. Todavia, desde o mesmo ano de 2011 o financiamento para o pilar dois – construir o estado de direito enquanto protege os direitos humanos – extrapolou a assistência para os outros três pilares.
Nos últimos anos, o Congresso americano manteve o interesse e a vontade em assegurar para a Iniciativa Mérida seus equipamentos e treinamentos e que fosse entregues de forma eficiente. Inicialmente havia atrasos por parte do governo americano em disponibilizar sua assistência, porém, após 2011, as entregas aceleraram com mais de US $500 milhões em equipamentos, treinamentos e
assistência técnica. No final do mandato do presidente Calderón (Novembro de 2012), US $1.1 bilhão já havia sido fornecido. Durante o ano de 2013 os atrasos na implementação voltaram a tornar-se visíveis, porém, muito devido ao fato de que o novo presidente Peña Nieto estava desenvolvendo junto de seu governo, novas estratégias de segurança além de determinar a quantidade e o tipo de assistência prestada pelo governo americano. Naquele mesmo período de 2013 os governos concordaram com um novo processo mais ágil para aprovar novos projetos da Iniciativa Mérida. Concordaram em mais de 100 projetos, dos quais metade estão em andamento. Em Março de 2017 as entregas atingiram US 1,6 bilhão. Agora, o auxílio americano focava em apoiar os esforços para fortalecer instituições no México através de treinamento e assistência técnica. Enquanto isso, os fundos estadunidenses ajudam no treinamento oferecidos para o pessoal aduaneiro, equipes caninas e policias em todas as esferas: federal, estadual e local. Em boa parte a Iniciativa Mérida é fundamentada e dissolvida através de quatro pilares.
Pilar um: Interrupção da capacidade operacional do crime organizado.
Ainda de acordo com Seelke e Finklea (2017), a ajuda dos EUA se deu apropriada diante do contexto abordado no primeiro pilar, tal fase estendia-se entre o ano de 2008 e 2010. A assistência permitiu a compra de equipamentos junto ao apoio dos esforços às forças federais envolvidas no combate ao narcótico. O equipamento avaliado em US$ 590,5 milhões incluía aeronaves e helicópteros, assim como equipamentos forenses para a polícia federal e os respectivos laboratórios criminais. Além disso os EUA financiou a captação de inspeção não intrusiva, em torno de US$ 125 milhões aplicados e também contou com uma ajuda de 400 equipes caninas para ajudar as forças mexicanas a controlar e fiscalizar os fluxos ilícitos de droga, armas, dinheiro e tudo aquilo envolvente ao narcotráfico. Diante do aumento da demanda de opióides proveniente dos Estados Unidos, o México vive um crescente aumento no cultivo do ópio e na produção de heroína e fentanil. Ambos os governos trabalham de forma simultânea para se concentrar na melhora e padronização dos esforços de erradicação da narco-cultura no México, desenvolvendo nas agências mexicanas a capacidade de detectar e destruir laboratórios de drogas, trabalhando em conjunto até mesmo com as Nações Unidas na questão de investigação de traficante de drogas. A estratégia adotada pelo governo mexicano e apoiada pelo EUA tem o foco mais direcionado em perturbar os
recursos criminais utilizados para financiar as operações de droga. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Diante de uma cooperação intensa, equipamentos de ponta e agentes treinados e preparados, os resultados começaram a aparecer. O lucro das organizações criminosas nas regiões fronteiriças com entre México-EUA começaram a cair, entretanto, um novo problema viria a surgir. As organizações que antes focavam seus esforços para o tráfico e rota de drogas, encurraladas diante da cooperação de ambos os governos, acabaram por se transformar em organizações poli-criminosas, o tráfico de seres humanos, por exemplo, passou a crescer. Alguns analistas pediram aos respectivos governos que trabalhassem em cima de uma estratégia para combater outros tipos de crime organizado, como sequestro e contrabando de humanos como citado. Inclusive foi sugerido as operações e investigações transfronteiras de aplicação da lei para uma maior área de cooperação. Trazendo para a prática, tem-se o exemplo da polícia federal mexicana na participação da iniciativa da Força-Tarefa de Segurança da Fronteira (BEST em inglês), liderada pela Imigração e Alfandega dos EUA (ICE em inglês). Em setembro de 2015 a ICE também lançou uma unidade de investigação criminal transnacional composta por policiais federais mexicanos selecionados especialmente para trabalhar em casos como contrabando de estrangeiros, tráfico de seres humanos e outros crimes. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
O Departamento de Estado e Escritório de Drogas e Crime da Organização das Nações Unidas (UNODOC), também vem atuando junto as autoridades policiais mexicanas para desenvolver estratégias com a finalidade de desmantelar redes de contrabando e também conscientizar sobre os riscos de recrutamento de contrabandistas. A tecnologia e também profissionais dos EUA ajudam os esforços mexicanos na coleta de informações e compartilhamento destas no norte e no sul do México. Na região fronteiriça dos EUA e México, os drones estadunidenses se reúnem e compartilham informações com autoridades mexicanas também situadas naquela região. Toda essa assistência oferecida pelos norte-americanos ajudaram as forças federais, estaduais e municipais mexicanas a criarem forças comuns de inteligência por todo o país. Em 2015, foi aprovado por ambos os governos um programa dentro da Iniciativa Mérida, foi destinado 75 US$ milhões para ajudar o México a desenvolver um sistema automatizado de biometria interagências para
ajudar na coleta, armazenamento e compartilhamento de informações sobre criminosos e migrantes. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
A área das comunicações, também parte vital, também recebeu recursos. Um sistema de telecomunicações de US$ 13 milhões para cidades ao longo da fronteira EUA-México, financiada também pela Iniciativa Mérida. A rede de telecomunicações facilita o compartilhamento de informações entre as autoridades policiais regionais. Em 2016, os dois governos concordaram para um novo projeto de US$ 75 milhões, também de telecomunicações, para a melhoria e capacitação de comunicações seguras entre agências mexicanas que operam em oito estados do sul. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Pilar dois: Institucionalizar reformas para sustentar o Estado de Direito e o respeito pelos direitos humanos no México.
As instituições de aplicação de lei e judiciais encontram-se demasiadamente sobrecarregadas por conta da intensa violência e criminalidade dentro do território mexicano. Muitas das prisões efetuadas raramente resultam em condenações bem sucedidas e, atrelado a isso, tem-se taxas de impunidade em média de 78,6% a nível nacional por homicídio e até mais para outros crimes. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Seelke e Finklea (2017) relatam que segundo 55 especialistas, é crucial para o México implementar reformas judiciais aprovadas em 2008 e se concentrar em combater a corrupção também em todos os níveis de governo, de dentro para fora. É preocupante o aumento em que há abuso de autoridade por parte dos agentes do governo em todos os níveis de autoridade, bem como a incapacidade do México para investigar e punir tal malfeitores. Diante desta realidade o que se vê é basicamente uma reforma na polícia mexicana, ou ao menos a pretensão de tal ato. Cada vez mais os agentes mexicanos estão encarregados de combater grupos criminosos em constante evolução e extremamente perigosos, entretanto, essa via de combate está cada vez mais burocrática também. Os papéis da polícia estão mudando sob o novo sistema de justiça adversarial que, cada vez mais, exige preparações nas investigações que possam ser impugnadas em julgamentos orais públicos e servir como testemunhas no tribunal.
A corrupção tornou-se parte da cultura mexicana a grosso modo e isso dentro das agências da polícia mexicana leva aos abusos de poder, a dependência das
evidências recolhidas através de confissões onde se é utilizado o método da tortura ao invés da prática forense, níveis extremamente baixos de confiança popular e as relações precárias com os promotores impediram na capacidade de atuação da polícia no combate ao narcotráfico. As dificuldade dentro da polícia não cessam, atrelando os salários baixos, as condições de trabalho precárias e as oportunidades limitadas para o avanço da carreira dificultam e muito no recrutamento e retenção em alguns estados e municípios. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Durante a administração de Felipe Calderón (2006-2012) os recursos para os orçamentos policiais aumentaram, elevando os padrões de seleção junto do incremento no treinamento de policiais e equipamentos a nível federal. Criou também uma base de dados nacional, através da qual a polícia em todos os níveis tinha acesso, o que por sua vez aumentava a velocidade de inteligência e compartilhamento entre a polícia. Ainda durante a administração de Calderón frente ao governo mexicano, foram aprovadas duas leis que resultaram na criação de uma força policial federal sob o antigo secretariado de segurança pública (SSP) e uma outra força sob a Procuradoria Geral da República (PGR), ambas com funções investigativas. Sob o mandato de Calderón as iniciativas para recrutar, vigiar, treinar e equipar a polícia federal avançaram através da Iniciativa Mérida e já sob comando do governo Peña os esforços concentravam-se na construção da força policial da PGR. O governo Peña ainda colocou a polícia federal e o SSP sob a autoridade do Ministério do Interior, além, também, de criar uma nova gendarmeria¹ dentro da
polícia federal e a polícia da PGR em sua nova agência investigativa. Todas essas ações burocráticas e práticas tiveram apoio dos EUA que treinou cada uma dessas entidades. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Entretanto a nível estadual e local os esforços estão bem atrás do que foi visto a na esfera federal. Em janeiro de 2009 uma lei de segurança pública foi aprovada e nela estabelecia procedimentos para verificação e certificação para o estado e a polícia local ser supervisionada pelo sistema nacional de segurança pública (SNSP). A lógica era de uma mudança brusca na polícia a nível federal, com novas agências e para a polícia local subsídios e gratificações de carreira para evitar mais envolvimento na corrupção. Os subsídios foram concedidos às unidades estaduais e municipais. Cerca de US$ 24 milhões em equipamentos e assistência de ¹
treinamento provindo dos EUA que apoiaram a implementação do projeto. A assistência estadunidense também está ajudando as instituições policias a adotar padrões comuns, criar um plano de carreira satisfatório afim, como dito antes, de impedir a polícia de se envolver na corrupção. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Em maio de 2015, após alguns anos do projeto já vigorando, cerca de 14.100 das 134.600 policiais municipais mexicanas falharam nos exames de pesquisa DE QUE? e outros 17.00 policiais estaduais também falharam. Segundo a Causa em Comum, uma sociedade civil mexicana que recebeu fundos dos Estados Unidos, os estados de Baja California Sur, Michoacán, Nayarit, Tlaxcala e Zacatecas não cumpriram seus requisitos em relação à lei de 2009. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
O financiamento concebido através da Iniciativa Mérida por parte dos Estados Unidos vem apoiando academias de nível estadual e cursos de treinamentos para policiais estaduais e locais na questão de educação de primeiro socorros, poligrafia, preservação de cena de crime, técnicas de investigação, liderança e supervisão e coleta de informações. Os esforços também se concentram em ajudar o policial a cooperar a trabalhar com analistas e procuradores forenses na investigação de crimes e servir como testemunhas especialistas durante os julgamentos orais. O Departamento de Estado treinou 230 mil policiais preventivos e 30 mil policiais ministeriais sobre como atuar diante desse novo sistema de justiça acusatório. Complementando o treinamento, segundo alguns analistas, é importante prestar serviço e assistência para a sociedade civil, para a população e também as organizações não governamentais relacionadas aos direitos humanos no México. Com esses vínculos formados, torna-se mais fácil a capacidade de monitorar a conduta da polícia e fornecer informações sobre as políticas de policiamento. De certa forma, com uma visão mais voltada para os Direitos Humanos, aquele círculo de violência instaurado no governo Calderón pode ser quebrado. A polícia em todas as esferas vem ganhando uma nova face, combatendo o narcotráfico utilizando mais da inteligência do que força bruta e militar. O policial bem preparado, por dentro das suas obrigações e valores, pode criar um forte vínculo com a sociedade que por sua vez depositará sua confiança nela, o que cria um vínculo de cooperação a mais na força do combate ao tráfico de drogas e outros ligado ao tema. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Todavia, não adianta somente preparar o policial para as ações práticas em relação aos direitos humanos e não reformar o sistema judicial como um todo. O sistema jurídico do México é muito criticado por ser ineficiente e corrupto. Na tentativa de mudança por menos corrupção e com um sistema judiciário mais eficiente e voltando para os direitos humanos, através da Iniciativa Mérida, a agência dos EUA para o Desenvolvimento Internacional (USAID) está implementando um programa de lei girando em torno de US$ 87 milhões que oferece assistência às autoridades estaduais e federais do México em todos os seus 31 estados e também a todas aquelas organizações da sociedade civil que monitoram e apoiam os esforços da reforma do sistema judicial. A ajuda se traduz por via de assistência técnica, melhorando a capacidade de coordenação do Ministério Público e Judicial sensibilizando também o público sobre a divulgação da reforma. A USAID ainda promove treinamento e suporte para advogados privados, professores e associações de advogados para garantir que currículos legais e padrões técnicos sejam consistente com o novo sistema. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Pilar três: Criação de uma “fronteira do século XXI”.
Na questão fronteiriça, Seelke e Flinkea (2017) expõem a fronteira entre EUA e México como uma questão ainda bastante delicada, pois é através dela que o narcotráfico se expande. O Departamento de Segurança Interna dos EUA (DHS) e a Alfândega e Proteção de Fronteiras (CBP) são encarregados de facilitar o fluxo lícito de pessoas, comércio e trocas através dos portos de entrada nos Estados Unidos, garantindo assim a fronteira contra possíveis ameaças. Quando se toca na questão fronteiriça entre ambos os estados, o tópico que logo aparece é o Tratado Norte Americano de Livre Comércio (NAFTA) que, em boa parte, trouxe avanços no comércio entre os dois países. Entretanto, o acordo também aumentou consideravelmente a chance de possíveis ameaças circulando entre a fronteira EUA- México.
Na resolução de uma tentativa de aprimoramento da região fronteiriça, em 19 de maio de 2010, os Estados Unidos e o México declararam sua intenção de colaborarem em cooperação para o melhoramento desta como parte do terceiro pilar que sustenta a Iniciativa Mérida. A supervisão ficaria por conta de um Comitê Diretivo Executivo Bilateral (ESC), do século XXI, que tinha como objetivo reunir-se regularmente para desenvolver planos de ação binacionais e, como dito antes,
supervisionar a implementação destes. Partindo para uma ótica mais detalhada, os planos são basicamente focados em estabelecer metas mensuráveis dentro de objetivos abrangentes. Isso traduzia-se no melhoramento da infra-estrutura, fluxos seguros de bens e pessoas e também a segurança e aplicação da lei. Cinco anos após, em dezembro de 2015, os esforços para a criação de uma fronteira modernizada começaram a dar frutos. De acordo com o Comitê foram feitas novas instalações no porto de San Isidro-Tijuana, uma ponte pedestre transfronteiriça no aeroporto de Tijuana, a abertura da ponte ferroviária internacional Brownsville- Matamoros e a criação de um programa de pré-inspeção de carga. Este último programa citado permite que os funcionários aduaneiros estadunidenses e mexicanos trabalhem em conjunto em três locais, onde dois estão ativos e um em desenvolvimento, ao longo da fronteira para limpar e inspecionar mercadorias antes de chegarem a um porto americano ou mexicano. A ação também visa minimizar a inspeção dupla de embarques. (SEELKE & FINKLEA, 2017).
Seelke e Flinkea (2017) comentam bastante sobre um dos pontos que mais preocupam as forças binacionais de combate ao narcotráfico, a parte sul da fronteira. Ambos os países reconhecem a responsabilidade compartilhada em abastecer e combater o tráfico ilícito de drogas, porém, se é uma atividade em conjunto, ainda não está claro como os EUA e os funcionários das fronteiras mexicanas dividirão as tarefas afim de maximizar a eficiência ao mesmo tempo que minimizam o fluxo legítimo de bens e impedem a duplicação de esforços. A Alfândega e Proteção das Fronteiras (CBP), ajudou a estabelecer uma academia mexicana de treinamento aduaneiro para apoiar a profissionalização e promover o novo papel da alfândega mexicana de realizar inspeções de entrada, visto que historicamente a alfândega mexicana ainda não tinha desempenhado o papel de realizar inspeções para o sul ou para a entrada. A CBP mantem a ajuda que desenvolve programas de treinamentos de pesquisadores com o acréscimo da assistência do Departamento de Estado dos EUA que forneceu mais de 400 equipes caninas para ajudar com as inspeções, além disso o México aumentou seus investimentos em mão de obra e tecnologia para concretizar as ações na face sul.
Todavia, mesmo com toda a logística e cooperatividade de ambos os lados, a corrupção ainda consegue atrapalhar o plano de silenciar o tráfico ilícito de drogas. Dados de um relatório do Escritório de Responsabilidade do Governo (GAO),
revelam que de 2005 a 2012, 144 funcionários do CBP foram presos ou indiciados por atividades relacionadas a corrupção onde 65% destas atividades iniciaram-se ao longo da fronteira sudoeste. Em resposta o CBP tomou medidas para aumentar a transparência nessa questão, foi quando em 2016 o Conselho Consultivo de Integridade do CBP divulgou um relatório acessível ao público que incluiu várias recomendações sobre diversos temas onde até mesmo o FBI em colaboração com o Departamento de Segurança Interna dos EUA, lançou uma campanha para aumentar a conscientização e os perigos da corrupção em zonas fronteiriças. Além disso o Departamento de Estado Americano forneceu uma ajuda de US$ 99 milhões em equipamentos e assistência de treinamento para os funcionários na região sul da fronteira. O Departamento de Defesa também prestou serviço providenciando agora treinamento e equipamento para as forças militares mexicanas daquela área.