5. EXTRAFISCALIDADE: CONCEITO E LIMITES
5.6 CPMF, IMPOSTO RASTREADOR E LAVAGEM DE DINHEIRO
A criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação ou a Transmissão de Valores e de Crédito e Direitos de Natureza Financeira – CPMF, com verdadeira característica de imposto, remonta à discussão acerca do imposto único. Foi instituída inicialmente como Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira – IPMF. Também conhecida como “imposto do cheque”, a CPMF tinha como fato gerador a movimentação financeira. Por decisão do legislador “a própria circulação da moeda-objeto de estudo do Direito Monetário – foi onerada pela tributação”194, segundo Quiroga Mosquera. Trata-se, ao lado do IOF, de experiência brasileira única e que, apesar de sua ab-rogação, serviu de inspiração a outras normas tributárias.
Quiroga Mosquera atenta para antecedentes históricos de “tributação de elementos monetários” a exemplo da cobrança do quinto sobre o ouro à época do Império e o “empréstimo compulsório” no Plano Collor (Medida Provisória nº 1168/1990, convertida na Lei nº 8.024/1990). Sobre o quinto diz o autor
Assim, o quinto passou a ser a primeira hipótese de tributação da moeda, uma vez que assim era considerado, para todos os fins, na respectiva época. O metal precioso atendia aos anseios do grupo social como meio geral de troca e, portanto, tinha o efeito de moeda, ainda que circulassem outros elementos Monetários conjuntamente. O fato tributado era a extração de outro do País, sua posse ou circulação.195
Se por um lado a cobrança do quinto visava arrecadar recursos à Coroa Portuguesa, e combater o tráfico do ouro, já no bloqueio dos cruzados novos no bojo do Plano Collor a finalidade foi macroeconômica, ou seja, conter abruptamente a liquidez e aplacar a hiperinflação então reinante. Para Quiroga Mosquera196, o Plano Collor afetou a um só tempo os Sistemas Monetário e Tributário. A um porque instituiu nova moeda197, o cruzeiro. A dois em razão do empréstimo compulsório ter os elementos de um tributo no forma do art. 3º do CTN198.
194 MOSQUERA, Roberto Quiroga. Direito monetário e tributação da moeda. São Paulo: Dialética, 2006, p.
109.
195 Idem. p. 111. 196 Idem. p. 115-116.
197 Moeda, para o autor, tem as características de: curso legal, poder liberatório e conversibilidade.
198 Art. 3º do CTN: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
A incidência do IPMF, e posteriormente da CPMF, no mercado acionário, de 1993 a meados de 2002, onerou, e até tornou inviável, algumas operações. Somente com a promulgação da Emenda Constitucional nº 37, de 2 de julho de 2002, a CPMF deixou de incidir sobre as operações no mercado acionário. Enquanto existiu a cobrança muitas operações foram transferidas para a Bolsa de Valores de Nova Iorque – NYSE com a negociação de ações de empresas brasileiras naquele mercado por meio de American
Depositary Receipts - ADR199. Narita e Novaes dão a dimensão que a cobrança da CMPF teve
no mercado acionário brasileiro:
Entre as distorções, atribui-se à CPMF o esvaziamento recente do mercado de ações brasileiro. Por exemplo, de 1998 a 2002, o número de empresas que abriram capital foi menos da metade do número em 1994, e o volume de transações, que havia duplicado de 1994 a 1997, reduziu-se desde então, chegando em 2001 a metade do volume de 1997. Frente a esses números, em julho de 2002, a contribuição deixou de incidir sobre as transações em bolsa, sendo mantida, entretanto, para as demais transações financeiras.200
Os autores afirmam que o efeito negativo da CPMF no mercado acionário foi mais amplo, afetando estilos de investimentos e governança corporativa das empresas listadas em bolsa, distorcendo as cotações dos papéis. Observe-se que operações como day trade tornaram-se proibitivas. Por outro lado, a CPMF acabou se revelando um poderoso instrumento fiscalizatório. As mudanças nessa legislação específica “procurou impedir a prática de operações de planejamento tributário com a prescrição de verdadeiras normas antielisão”, segundo Quiroga Mosquera. Um exemplo é a proibição de mais de um endosso nos cheques, prevista no art. 17, inciso I, da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996.
A possibilidade de se valer da CPMF com escopo fiscalizatório passou pela discussão acerca do sigilo bancário, bem como pela criação do Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF no âmbito do Ministério da Fazenda pela Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998. O art. 11, § 2º, da Lei nº 9.311/1996, que instituiu a CPMF, já previa que
As instituições responsáveis pela retenção e pelo recolhimento da contribuição prestarão à Secretaria da Receita Federal as informações necessárias à identificação dos contribuintes e os valores globais das respectivas operações, nos termos, nas condições e nos prazos que vierem a ser estabelecidos pelo Ministro de Estado da Fazenda.
199 MOSQUERA, Roberto Quiroga. Direito monetário e tributação da moeda. São Paulo: Dialética, 2006, p.
130.
200 NARITA, Renata Del Tedesco e NOVAES, Walter. A CPMF e o Mercado Acionário Brasileiro: Efeitos
sobre Governança Corporativa e Estilos de Investimento. Departamento de Economia/PUC-Rio, maio de 2003, p. 2.
A redação original do § 3º do art. 11 da Lei nº 9.311/1996 vedava a utilização desses dados para constituição do crédito tributário relativo a outras contribuições e impostos. A Lei nº 10.174, de 9 de janeiro de 2001 alterou a redação do dispositivo para que fosse “facultada sua utilização para instaurar procedimento administrativo tendente a verificar a existência de crédito tributário relativo a impostos e contribuições e para lançamento, no âmbito do procedimento fiscal, do crédito tributário porventura existente.” A omissão de receita ou rendimento era averiguada e submetida às normas tributárias específicas conforme determina o art. 42 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996. Esses instrumentos fiscalizatórios se prestavam, inclusive, para buscar rendimentos obtidos no mercado de capitais e não declarados. O fim da CPMF privou o Fisco desse poderoso instrumento fiscalizatório.
Com a edição da Lei nº 11.033/2004, foi instituído imposto de renda à alíquota simbólica de 0,005% (cinco milésimos por cento) sobre o valor de venda das ações no mercado à vista, conforme o art. 2º, § 2º, e art. 2º, inciso IV, da Lei 11.033/2004. Apesar de ser imposto de renda, o valor incide sobre o montante da venda, independentemente da apuração de ganho, ou da operação ser isenta. A finalidade do dispositivo é rastrear o volume financeiro operado, e eventualmente cotejá-lo com a renda declarada pelo investidor à sua corretora de valores. Muito apropriadamente esse imposto é conhecido no mercado como “imposto rastreador”.
Assim, dotou-se o Fisco do antigo instrumento fiscalizatório que era a CPMF. Trata-se de instrumento fiscalizatório complementar à tributação das operações day trade. A distinção entre operações normais e operações day trade não tem o escopo de reprimir a especulação financeira, senão de fiscalizar o próprio recolhimento dos tributos, o que foi sempre dificultoso no mercado de capitais. Ao se definir day trade para fins fiscais, tornou-se líquida e certa a aferição de eventual ganho nessas operações. Há a incidência da alíquota de 1%¨na fonte, permitida a compensação de prejuízo com operações de mesma natureza (eventualmente o investidor pode ter tido prejuízo nessas operações em outra corretora de valores, inclusive no mesmo dia).
A constatação de ganho com as operações ditas normais (em oposição ao day trade) já é mais dificultosa. É possível que o investidor mude a custódia dos papéis antes de liquidá- los. De qualquer forma o Fisco ao menos tem controle sobre o valor operado. Em casos suspeitos é possível averiguar eventual ganho não declarado. Talvez a intenção do legislador ao não permitir a compensação de prejuízos de uma operação pela outra seja evitar condutas
fraudulentas. Poder-se-ia compensar perdas fictícias (e praticamente impossível de constatação pelo Fisco) com operações normais com ganhos em operações day trade (ganhos esses constatados pelo Fisco), tornando inócua a norma relativa à tributação das operações
day trade.
A não compensação de prejuízos entre operações day trade e operações normais, dá tratamento diferenciado a operações de mesma natureza. A tributação desse ganho de capital que já anteriormente deixara de ser global, agora sequer é cedular. De maneira artificial distingue-se o ganho de capital com day trade do ganho de capital em operações normais como se tivessem natureza e origem totalmente. Não se trata aqui de busca de fim extrafiscal de combate à especulação financeira ou controle do fluxo de capitais. O lapso temporal distintivo de uma operação day trade para uma operação dita normal que é liquidada no dia seguinte é irrisório. Ambas são operações de curtíssimo prazo, especulativas. Ambas tem o mesmo prazo de liquidação financeira (D+3).
Tanto a tributação diferenciada do day trade quanto o imposto rastreador, não podem ser consideradas tributação eminentemente extrafiscal. O que ambos buscam é sua efetividade arrecadatória. No day trade, em face da certeza do ganho de capital, tributa-o à alíquota de 20%, com retenção de 1% na fonte. As operações normais tem alíquota de 15%, incentivando seu recolhimento espontâneo, mas sem antes tributar simbolicamente a operação, deixando aberta a possibilidade de investigar os caos suspeitos de sonegação. A mesma ferramenta interessa ao combate aos crimes financeiras e à lavagem de capitais.
O inciso I do art. 10 da Lei 9.613/1998 determina que as corretoras que atuam no mercado acionário identifiquem e mantenham cadastro atualizado dos clientes, atendendo às requisições do Coaf conforme inciso V do art. 10 da Lei 9.613/1998, com a redação dada pela Lei nº 12.683, de 9 de julho de 2012. A novel legislação busca harmonizar a legislação pátria às melhores práticas internacionais de combate à lavagem de dinheiro.
Ainda sob a vigência da Lei 9.613/1998 em sua redação original foi traçada a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro 2008 – ENCCLA 2008. Consta como sua Meta 1, proposta pela Associação dos Juízes Federais - AJUFE:
Sem prejuízo dos avanços que podem ser obtidos pela via interpretativa (Parecer AGU), apresentar projeto de lei complementar, considerando outros já existentes para alterar a Lei Complementar nº 105 com o objetivo de: 1) definir dados cadastrais (não protegidos por sigilo); 2) dispor sobre o compartilhamento de informações sigilosas entre os órgãos de prevenção e repressão de ilícitos civis, criminais, eleitorais e administrativos; 3) dispor sobre o acesso e utilização de informações sigilosas pelos órgãos de supervisão de mercado e da Justiça Eleitoral
no âmbito de suas competências; 4) dispor sobre acesso a informações cobertas pelo sigilo bancário, em investigações de improbidade administrativa realizadas pelos órgãos competentes.
Vê-se que o mercado acionário brasileiro conta com instrumentos adequados à prevenção e combate à prática da lavagem de dinheiro. Assim, evita-se que movimentação de capitais livres seja afetada pela constatação da existência de recursos provenientes de ilícito antecedente, maculando-se a credibilidade do mercado201.
201 DE SANCTIS, Fausto Martin. Combate à lavagem de dinheiro: teoria e prática. Campinas, SP: Millennium