Criação, ascensão e extinção das caixas de aposentadorias e pensões e dos institutos de aposentadorias e pensões − −− − 1923 a

Apenas no ano 1923 é que os trabalhadores da iniciativa privada começaram a ser cobertos pela proteção previdenciária. Naquele ano, o Decreto Legislativo n. 4.682, conhecido como Lei Eloy Chaves, determinou a criação de caixa de aposentadoria e pensão para os empregados ferroviários. Ela visava amparar o trabalhador contra os riscos de doença, velhice, invalidez e morte e autorizava cada empresa ferroviária existente no país a criar a sua caixa de aposentadoria e pensão, bem como concedia o direito de estabilidade aos ferroviários. Essa criação é considerada como o marco de nascimento da previdência no Brasil.

A partir daí, começaram a proliferar as caixas de aposentadorias e pensões, porém, como não havia lei regulando os benefícios mínimos, os trabalhadores das empresas mais fortes sempre estavam mais protegidos. Cada caixa funcionava segundo normas regimentais próprias.

Ainda no ano de 1923, foi criado o Conselho Nacional do Trabalho, por meio do Decreto n. 16.027, que, além das questões trabalhistas tinha a seu cargo a previdência social, cujo controle lhe competia, inclusive como órgão de recursos das decisões das caixas.

Entre 1930 e 1940, as caixas de aposentadorias de pensões (CAPs) transformaram-se em institutos de aposentadorias e pensões (IAPs). Esses institutos agrupavam os trabalhadores (segurados) de acordo com as suas respectivas categorias profissionais e conseguiram ampliar o número de alcançados, com uma progressiva homogeneização dos direitos previdenciários. A questão de discriminação entre os trabalhadores foi atenuada com a criação dos institutos e a substituição do modelo de proteção previdenciária por empresa, porém não foi eliminado definitivamente o tratamento previdenciário diferente, o que continuou a gerar discriminação; assim, com o passar do tempo, alguns institutos se tornaram muitos fortes, por possuírem maior número de associados, enquanto outros, mais fracos e quase sempre deficitários, necessitavam de constante ajuda financeira da União. Essa situação fática gerou diferenças de tratamento previdenciário e, embora os benefícios fossem os mesmos, alguns institutos davam

mais aos seus segurados do que outros, reconhecendo mais direitos e benefícios, em virtude de interpretações mais liberais e humanas das leis.36

Em 1933, o Decreto n. 22.872 criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos, a primeira instituição dessa nova fase da previdência social. Já no ano seguinte, foram criados o Instituto e Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), por meio do Decreto n. 24.272 e o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), por meio do Decreto n. 24.015.

A Carta Magna de 1934 foi um marco para a evolução da seguridade social no país. Seu artigo 5º, inciso XIX, define a competência da União para regras de assistência social. O artigo 10º, inciso II, atribui à União e aos Estados o dever da saúde e da assistência pública. O artigo 121, parágrafo 1º prevê direitos aos trabalhadores, como assistência médica e instituição de previdência, financiada pela União, empregado e empregador. Fixou portanto o custeio tripartite da previdência social. Garantiu também, a proteção à velhice, invalidez, morte, maternidade e acidente do trabalho.

Em 1936, a Lei n. 367 criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI), instalado somente em 1938. Nesse ano, o Decreto n. 651 transformou a CAP dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns no IAP dos Empregados em Transportes, e o Decreto-Lei n. 1.355, transformou a CAP dos Operários Estivadores no IAP da Estiva (IAPE).

Em 1937, o Texto Constitucional trouxe a expressão seguro social, mas foi omisso quanto à participação do Estado no custeio do sistema, além de prever direitos que, pela mencionada omissão, nunca foram implementados.

Nos dizeres de Wagner Balera: “O golpe que instituiu no Brasil o chamado Estado Novo, por seu cunho marcadamente autoritário, não poderia harmonizar-se com uma ordem constitucional avançada e liberal como aquela que fora votada em 1934”. E acrescenta: “Essa

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omissão pode ser considerada, hoje, golpe de misericórdia na igualdade contributiva e retrocesso em todo sistema de custeio do seguro social, em nosso país.”37

Em 1938, foi criado o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), através do Decreto Lei n. 288, o que levou à unificação de diversos montepios de categorias distintas de servidores públicos federais.

Segundo Gleison Pereira de Souza, esses servidores públicos “contribuíam com uma alíquota que variava de 4% a 7%, para fazerem jus aos benefícios de pensão e pecúlio. Ao Tesouro cabia o financiamento integral do beneficio da aposentadoria, o qual era concedido para aqueles que cumpriam os requisitos de 60 (sessenta) anos de idade e 30(trinta) anos de serviço”.38

Importante salientar que cada instituto de previdência e assistência tinha plano de custeio, condições de elegibilidade e benefícios distintos, e que, as categorias profissionais que possuíam maior penetração e capacidade de pressão perante o Estado contavam com um amparo previdenciário maior que as demais, fato que levou à competição e à desarticulação das classes.

A crise financeira por que passavam os institutos de previdência e assistência, cabe ressaltar, foi fruto de uma expansão não planejada, por que não dizer irresponsável, de benefícios e do próprio amadurecimento do sistema, que passou a pagar grande quantidade de aposentadorias, fazendo com que o regime de financiamento de capitalização originalmente utilizado pelos institutos fosse abandonado e substituído pelo de repartição simples, de modo que as contribuições, em vez de constituírem reservas para pagamento de compromissos futuros, passaram a ser utilizadas de imediato para custear os benefícios em curso.39

Na década de 1940, iniciou-se uma discussão para a reforma do sistema previdenciário brasileiro que culminou com a proposta de criação de uma única instituição, o Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB). Apesar da preocupação em atender aos já

37 _{BALERA, Wagner. A seguridade social na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p.} 25.

38 _{SOUZA, Gleison Pereira de, O regime de previdência dos servidores públicos..., cit., p. 61.}

39 _{VIANNA, Maria Lucia Teixeira Werneck, A americanização (perversa) da seguridade social no Brasil..., cit.,} p. 64.

citados princípios de universalização, unificação e padronização, os servidores públicos continuariam a ter planos separados.

James Maloy comenta:

Em princípios de 1945, a comissão apresentou ao presidente Vargas um relatório de 234 volumes, que concluiu por uma recomendação de criar um só tipo de instituição de previdência social, a ser conhecido como Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB). Tal plano, bem como seus esforços anteriores, sofreu uma resistência assídua de vários grupos, sobretudo dos que já pertenciam ao sistema de previdência social existente.40

Na Constituição de 1946, o termo seguro social foi substituído por previdência social, inserida entre os direitos dos trabalhadores; incluía a proteção da gestante trabalhadora, a assistência aos desempregados e o seguro contra acidentes do trabalho. A Carta tratou ainda das aposentadorias dos funcionários públicos, com custeio exclusivo do Estado, bem como dispôs sobre a assistência social.

Em 1949, aprovou-se um Regulamento Geral das Caixas de Aposentadorias e Pensões, seguido, em 1953, da fusão de todas as caixas remanescentes em um único órgão, chamado Caixa de Aposentadoria e Pensão dos Ferroviários e Empregados de Serviços Públicos, ou Caixa Nacional. Essa, de fato, atuava como instituto, em âmbito nacional.

Em 1960, com base em um projeto original apresentado ao parlamento em 1947, foi aprovada a Lei Orgânica da Previdência Social (Lei n. 3.807 − LOPS), que proporcionou unidade de tratamento para os segurados e dependentes, mais não conseguiu unificar os organismos gestores, nem assegurou proteção a toda população, já que dela se mantiveram excluídos os domésticos e os trabalhadores do campo.

Em 1964, os militares tomaram o poder por meio de um golpe de Estado, dando início a uma fase autoritária na política brasileira. Em que pese o país ter vivido nos anos seguintes um dos períodos mais sombrios de sua história, o sistema previdenciário brasileiro passou por importantes modificações, conforme se verá adiante.

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