Teto e subteto salariais

O artigo 37, inciso XI da Constituição da República, em sua redação original, determinava incumbir à lei fixar limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados como limites máximos, e no âmbito dos respectivos poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, ministros de estado e ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, Distrito Federal, Territórios e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo prefeito.

O dispositivo não fazia referência aos proventos de inatividade e pensões, mas a aplicação do disposto no caput do artigo 17 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias somente poderia levar à conclusão de que também essas espécies remuneratórias se sujeitavam ao teto. Também o fato de as aposentadorias e as pensões serem calculadas com fundamento na remuneração da atividade aponta para conclusão de o teto aplicar-se também as elas. Na esfera federal, foram editadas normas legais disciplinando o teto, dentre as quais a Lei n. 8.852/94, que adotou como limite máximo de remuneração os valores percebidos em espécie a qualquer título por membros do Congresso Nacional, ministros de estado e ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 3º). Seu artigo 2º determinou que, no Executivo, o maior valor de vencimentos corresponde a 80% da remuneração do ministro de estado. Lembre-se, ainda, que o próprio Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIN n. 14/DF (rel. Min. Célio Borja, DJU, de 1º.12.1989, p. 17.759), adotou interpretação conducente a uma certa flexibilização do teto, ao posicionar-se no sentido de que nele não se incluem as denominadas vantagens de caráter pessoal.70

A Emenda Constitucional n. 19/98 alterou a sistemática de remuneração dos servidores públicos, quando a remuneração e o subsídio passaram a ter como limite o subsídio mensal em espécie dos ministros do Supremo Tribunal Federal, bem como previu a inclusão

70 _{DIAS, Eduardo Rocha; MACÊDO, José Leandro Monteiro de. Nova previdência social do servidor público:} de acordo com a Emenda Constitucional 47/2005. 2. ed. atual. e ampl. São Paulo: Método, 2006. p. 148.

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no teto dos proventos, pensões ou outras espécies remuneratórias, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. No entanto, esse teto salarial, por razões políticas e por divergências entre os titulares de referidas funções, não veio a ser efetivado, pois a fixação dependia de lei de iniciativa conjunta do Presidente da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal.

A Emenda Constitucional n. 41/2003 estabeleceu novamente o teto salarial, modificando, com isso, o inciso XI do artigo 37 da Carta Magna. O limite passou a ser, na União, o subsídio mensal em espécie dos ministros do Supremo Tribunal Federal; nos Municípios, passou a ser o subsídio do prefeito; nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do governador, no âmbito do Executivo; o subsídio dos deputados estaduais e distritais, no âmbito do Poder Legislativo; e o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, no âmbito do Poder Judiciário. Esse último é limitado a 90,25% do subsídio mensal em espécie dos ministros do Supremo Tribunal Federal e se aplica aos membros do Ministério Público, aos procuradores e aos defensores públicos. Não há mais necessidade de lei feita através de iniciativa conjunta. O subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, que constitui o teto máximo, passou a ser fixado por lei de iniciativa do próprio Supremo, nos termos da alínea “b” do inciso II do artigo 96 e do inciso XV do artigo 48 da Constituição Federal.

O teto salarial não compreende apenas a remuneração básica do cargo, mas todas as vantagens pessoais ou de outra natureza.

Os membros de Poder, como já decorria da Emenda Constitucional n. 19/98, passam a receber subsídios. Segundo o disposto no artigo 39, parágrafo 4º da Constituição Federal, o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de estado e os secretários estaduais e municipais são remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no artigo 37, incisos X e XI da Lei Maior.

Pela Emenda Constitucional n. 20/98, o parágrafo 10 do artigo 37 da Constituição Federal estabelece:

§ 10 - É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do artigo 40 ou dos artigos 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos efetivos e os cargos em comissão declarados na lei de livre nomeação e exoneração.

Tal regra não foi alterada. Para efeito do teto, no entanto, é de aplicar a regra do parágrafo 11 do artigo 40 da Constituição Federal:

§ 11 - Aplica-se o limite fixado no artigo 37, inciso XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas à contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.

A expressão acumulação de cargos ou empregos públicos pretende impor que o teto seja observado no somatório dos vários cargos licitamente exercidos.

Conforme referido na justificativa do projeto, a mens legislatoris é conferir aplicabilidade imediata aos limitadores de remuneração e proventos.

Fixado o limite de remuneração determinado pelo inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, vislumbra-se a possibilidade de aplicar o dispositivo contido no artigo 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determinação imposta pelo poder constituinte originário, mas jamais aplicada, pela ausência da necessária regulamentação infraconstitucional, no que tange, especificamente, aos limites de remuneração na Administração pública.

Esse dispositivo prevê que os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição, sejam imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, nesse caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso, a qualquer título.

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De acordo com o que se depreende do texto transcrito, o fundamento para tentar evitar a alegação de violação a direito adquirido é a previsão instituída pelo legislador constituinte no artigo 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Ora, é duvidoso afirmar que a disposição transitória em tela ficou com a sua eficácia realmente suspensa, no aguardo de edição de norma regulamentadora, já que houve a promulgação de normas determinando o atendimento ao disposto no inciso XI do artigo 37 da Carta Magna, como a já mencionada Lei n. 8.852/94, assegurando plena eficácia à redução pretendida.71

Necessário, a respeito do tema, transcrever elucidativa exposição de Wagner Balera, que entende que “o artigo 17 mencionado, por se tratar de disposição transitória, somente poderia ser aplicado às situações existentes na data da promulgação da Carta de 1988”72. O fato de a lei destinada a fixar o limite não haver sido editada impediria a produção de efeitos dessa disposição constitucional. Os benefícios concedidos após a Constituição, por sua vez, seja por atos administrativos regulares, seja em decorrência de decisão judicial, encontrar-se- iam protegidos pela cláusula do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada. A irredutibilidade de vencimentos e proventos seria outra cláusula impeditiva da aplicação do teto.

5.4.1.2 Regime contributivo e solidário dos servidores ativos, inativos e