Os organismos internacionais de financiamento começaram a dedicar maior atenção aos debates que estavam em curso em todo mundo, entre os que defendiam o modelo tradicional de previdência administrado pelo Estado e baseado no regime de repartição simples, e os que propugnavam pela privatização, parcial ou total, dos sistemas previdenciários, com a adoção do regime de capitalização.
2.7.1 Relatório do Banco Mundial de 1994
Diante de todos esses debates, o Banco Mundial e o FMI, em 1994, patrocinaram uma reunião com a participação de 39 países das Américas do Sul e Central, para divulgar o informe denominado Averting the old age crisis: policies to protect the old and promote growth (Evitando a crise da velhice: políticas de proteção dos idosos e promoção do crescimento), que apresentava um paradigma para as reformas dos sistemas públicos de previdência da região.
O Banco Mundial propunha a substituição do modelo estatal baseado no regime de repartição simples por outro, denominado multipilar, regulado pelo setor público, combinando uma ação residual do Estado na garantia de uma renda mínima aos mais pobres, com uma ação do setor privado voltada para a gestão de planos compulsórios e voluntários de poupança individual, em regime de capitalização de contribuição definida, destinados aos trabalhadores com capacidade contributiva.
A base do modelo está na argumentação de que o regime de repartição simples é incapaz de honrar com seus compromissos e o Estado é ineficiente para gerir uma atividade com tantas e complexas variáveis, como é o caso da previdência. Nesse sentido, esse regime, de administração estatal, geraria uma série de conseqüências negativas para a economia e para os próprios trabalhadores.
A tese da insustentabilidade baseava-se teoricamente na conjugação de três fatores determinantes da crise dos regimes previdenciários públicos: a) transição demográfica, para patamares de maior idade; b) alta tributação social, o que estimula a informalidade; c) alta
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relação de dependência contribuintes/aposentados. Historicamente, a tese da insustentabilidade inspirava-se no modelo de privatização da previdência chilena, implantado a partir de 1981.28
Essa reforma inspirou o chamado paradigma dos três pilares, desenvolvido pelo Banco Mundial: um primeiro pilar público, assemelhado à previdência pública, mas com a função de prestar assistência social, inclusive com provas de meios (tipo Medicaid americano); um segundo pilar de seguro para aposentadorias, de administração privada (tipo fundos de pensão fechados ou abertos, ou mesmo seguradoras convencionais); e um terceiro pilar de poupança obrigatória, para os que dispuserem de renda, de administração igualmente privada (como qualquer poupança bancária).29
A grande argumentação em defesa desse modelo residia na sua pretensa capacidade de elevar os níveis de poupança interna, para fazer frente ao círculo vicioso das variáveis de sustentabilidade estrutural do sistema público, tese inclusive questionada pela direção do próprio Banco Mundial.
O trabalho do Banco Mundial teve grande repercussão no cenário global, tornando-se uma divisor de águas entre os estudos que defendiam o modelo clássico de previdência e os que propugnavam o modelo de capitalização.
Destarte, em que pese a importância e o valor do trabalho, várias críticas surgiram, em virtude da demasiada importância dada ao segundo pilar, desconsiderando que pode haver alternativas de reforma que mesclem a ação pública com a privada, em sistemas de benefício e contribuição definidos.
Necessário consignar que os críticos, de forma alguma, defendiam que não deveriam ser feitas mudanças nos sistemas previdenciários clássicos – de repartição simples e beneficio definido, com a administração estatal. Ao contrário, a partir da década de 1990, estabeleceu-se um consenso entre as diversas linhas de pensamento, em virtude do impacto do referido
28 WORLD BANK. Averting the old age crisis: policies to protect the old and promote growth. New York: Oxford University, 1994.
relatório, de que a reforma previdenciária era urgente e essencial, tanto nos países desenvolvidos, como nos em desenvolvimento.
Todos esses acontecimentos levaram a uma nova etapa de debates e tendências no contexto internacional, principalmente a partir do final da década de 1990, marcada pela busca de um modelo ideal e por um novo consenso.
2.7.2 Outras iniciativas
Nessa ocasião, representantes de várias instituições filiadas à Associação Internacional da Seguridade Social (AISS) solicitaram a sua assistência, visando melhor compreender as propostas e participar do debate.
Assim, em 1997, numa reunião em Estocolmo, o Secretariado da AISS autorizou seu presidente a explorar mais profundamente o papel que a Associação poderia desempenhar, o que resultou no documento conhecido como Iniciativa de Estocolmo e intitulado Debate da reforma da seguridade social: em busca de um novo consenso, cujo objetivo inicial era promover um diálogo sobre as questões mais importantes de proteção social e facilitar um novo consenso sobre caminhos aceitáveis para a previdência social.
Esse projeto ajudaria os formuladores de políticas e as organizações de previdência social do mundo inteiro a compreender os diferentes argumentos e escolher as alternativas de reforma que melhor atendessem às necessidades de cada país.
Outro objetivo era estender o debate a todos os componentes da seguridade social e às relações entre ela e a sociedade como um todo. A interdependência com as circunstâncias sociais e econômicas de um país e a influência da cultura, valores e tradições sobre o funcionamento dos sistemas de seguridade social também deveria ser investigada, em virtude da complexidade da questão.
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Lawrence Thompson, analisando as questões previdenciárias a partir de um enfoque econômico, demonstra de forma precisa como, nos últimos anos, a questão da reforma dos sistemas previdenciários despertou a preocupação e ocupou a agenda de diversos governos em todo o mundo. Relata o autor:
Durante os últimos quinze anos, os debates a respeito dos sistemas nacionais de aposentadoria cresceram para níveis sem precedentes, seguido de mudanças concretas de âmbito e estrutura. Esse intenso foco sobre os sistemas e instituições de aposentadoria está ocorrendo no mundo inteiro, nas economias plenamente desenvolvidas e em desenvolvimento. Está sendo movido por numerosos fatores, cuja combinação varia de uma parte do globo para outra. Eles incluem a necessidade ou o desejo de reestruturar sistemas econômicos inteiros, revigorar instituições previdenciárias ineficazes ou melhorar a proteção social em sintonia com melhoria das condições econômicas.
(...)
Um dos mais proeminentes fatores do atual debate é a aguda crítica aos programas previdenciários em regime de repartição, que são o principal meio de garantia de rendimentos de aposentadoria, nos países industrializados. Durante décadas esses programas foram largamente encarados como valiosas instituições sociais e econômicas. Hoje são muitas vezes acusados de terem conseqüências indesejáveis sobre a economia. O consenso anterior que aprovava a previdência social em regime de repartição deixou de existir.30
Outro documento importante nesse cenário é a Resolução n. 89, de 2001, da Organização Internacional do Trabalho, que demonstra a visão dessa entidade sobre a seguridade social.
Segundo essa Resolução, a seguridade social cumpre não só o papel de gerar segurança e bem-estar para os trabalhadores, suas famílias e a sociedade, mas, desde que administrada de forma adequada, aumenta a produtividade e apóia o desenvolvimento econômico, tendo o Estado papel fundamental na gestão da seguridade, sendo responsável pela elaboração de um marco normativo eficaz, bem como de mecanismos de fiscalização e controle.
A Organização Internacional do Trabalho defende ainda o uso do regime de financiamento de repartição simples, com prestações de beneficio definido, uma vez que o risco desse regime é coletivizado, ao contrário do que ocorre com a capitalização, com contribuição definida cujo risco é individualizado.31
30 THOMPSON, Lawrence, Mais velha e mais sábia: a economia dos sistemas previdenciários, cit., p. 15. 31 ORGANIZACÍON INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), Seguridad social: um nuevo consenso, cit., p.
Por derradeiro, preceitua a Organização Internacional do Trabalho que não há um modelo único ou universal de reforma a ser seguido pelos diferentes países, uma vez que cada um tem sua própria história, seus valores sociais e culturais, suas instituições e seu nível de desenvolvimento econômico, mas que é a junção desses diversos fatores que irá determinar o modelo de reforma que cada país deve seguir.32
Em termos de tendências, portanto, pode-se dizer que os movimentos de reforma dos sistemas previdenciários podem ser agrupados em dois segmentos. O primeiro deles é o das chamadas reformas estruturais, que implicam uma mudança substancial do sistema, adotando- se o regime de capitalização individual, com a privatização parcial ou total da previdência. O segundo segmento é o das chamadas reformas não-estruturais ou paramétricas, que preservam o seguro público, mas introduzem modificações nos parâmetros do próprio sistema, principalmente no que diz respeito aos critérios e às exigências para a concessão de benefícios, gerando melhor relação de dependência entre ativos e inativos, com custos menores.
2.8 O regime de previdências dos servidores públicos no mundo e suas