Da divisão do trabalho jurídico

Após a Segunda Guerra Mundial, o Capítulo VII “sobre a ação relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão” da Carta das Nações passou a ser o centro do sistema de segurança coletiva. Enquanto no período da Guerra Fria, a aplicação das normas contidas no Capítulo era constantemente bloqueada pela contraposição de interesses norte-americanos e soviéticos, por outro lado, na Nova Ordem Mundial (pós-queda do muro de Berlim), o consenso em torno do descumprimento da obrigação internacional de respeito ao “princípio da não- intervenção” pelo Iraque em relação ao território kuwaitiano parece ter selado uma acordo momentâneo entre os membros permanentes do Conselho para a legitimação de futuras ações da instituição. (PATRIOTA, 1998, p.47)

162 _{Para o governo do Mianmar a “ajuda humanitária” encobre interesses econômicos ocidentais,} especialmente norte-americanos, que desejam explorar depósitos de petróleo e gás natural do Mar de Andaman. Disponível: http://www.estadao.com.br/internacional/not_int183596,0.htm acesso em 08/out/2008. Outras fontes de pesquisa denunciam que o que está em jogo é o controle do “Triângulo de Ouro” (Tailândia, Mianmar e Laos), no qual se produz cerca de 90% do ópio e da heroína mundiais, segundo dados aproximados o Miamar seria responsável por 60% de toda a produção e comércio

mundial. BERGAMASCHI, P. O sedutor triângulo do ouro Disponível:

Resultado do trabalho jurídico de codificação, o caso particular do Iraque cristalizou um punhado de decisões “exemplares”. As Resoluções CS n. 678 /1990 (sobre “A autorização de utilização de todos os meios necessários para restabelecer a paz internacional no Kuwait”) e n. 688/1991 (sobre os “Atos de repressão perpetuados contra a população civil iraquiana, incluindo curdos, no Iraque”) serviram de modelo para decisões ulteriores como nos casos da Bósnia (Resolução CS n.713/1991 e n. 757/1992) e da Somália (Resolução CS n. 733/1992 e n. 751/1992). Esse conjunto de hábitos jurídicos e morais viria, todavia, a sofrer uma nova influência a partir de outras motivações políticas, desta vez na pessoa do Secretário Geral das Nações Unidas.

De fato, conforme Antônio Aguiar Patriota (1998, p.50), o Conselho havia encomendado um relatório ao recém-empossado Secretário-Geral Boutros-Ghali, em conformidade com os anseios expostos na “Reunião de Cúpula”, de janeiro de 1992. Entre eles, destacam-se: a) a questão da proporcionalidade do uso da força e a necessidade de evitar que o recurso do Capítulo VII fosse exageradamente prolongado (incluindo custo exacerbado). Sobre isso, deveria haver algum consenso sobre algum tipo de mecanismo de controle de intervenções militares legitimadas pelo Conselho; b) a necessidade de preservar a confiança dos povos de todas as culturas e procedências geográficas no trabalho da ONU.

A denominada “Agenda para Paz: diplomacia preventiva, estabelecimento da paz e manutenção da paz”, de junho de 1992, de autoria do Secretário-Geral, viria em resposta à solicitação daqueles Chefes de Estado e de Governo e seria colocada em prática a partir de então pelas Nações Unidas.163 Nesses termos, as Nações Unidas representam um microcosmo do mundo real, em que o Conselho de Segurança assume uma posição de supremacia crescente, e no qual as suas decisões adquirem um caráter cada vez mais intervencionista sob a proteção do próprio sistema jurídico. Por outro lado, se durante a fase de “bloqueio”, a aplicação do Capítulo já respondia a dúvidas quanto à parcialidade164e à legitimidade165, a ampliação do seu conteúdo, através da

163 _{Entre os exemplos estão: Resolução n. 758/1992 contra Rep. Federal da Iugoslávia (Sérvia-} Montenegro) sobre estabelecimento de forças de manutenção de paz, not to enforce the peace militarily. Resolução n. 733/1992, n.751/1992 c. Somália, violação dos direitos da população civil somali, no contexto de guerra civil, referência à possibilidade de que refugiados poderiam desestabilizar a região, instituição um comitê de monitoramento. Resolução n. 940/1994 e n. 1542/2004 contra Haiti, violação do direitos da população civil haitiana, inclusive direitos democráticos, no contexto de guerra civil, incluindo a Missão de Estabilização integrando os objetivos peacemaking ,peace-keeping e peace-building. (BETTATI, 1991b, p. 639-669; KOOIJMANS, 1993 , p. 111-121 ; SOREL, 1995, p.05-54; SPIRY, 1998, p. 407-433)

164 _{Nas Resoluções contra Israel (Resolução n. 50/1948, n. 108/1955, n. 111/1956, n. 113/1956), o CS} demora a reconhecer e a impor sanções contra este Estado, mesmo havendo invasão deste ao território

prática interpretativa dos dispositivos da Carta166, avoluma a apreensão de parte dos países que podem tornar-se objeto de tais interferências.

A história comparada das três principais resoluções (ver Tabela 2.2), que estruturam as bases para a prática da “ingerência humanitária”, permite observar uma profunda modificação dos seus pressupostos iniciais.

Tabela 2.2 Histórico comparado das resoluções sobre ingerência humanitária

Ingerência humanitária

(dever de ingerência

humanitária), direito de assistência humanitária, intervenção humanitária

Espécie de proteção Agentes autorizados Forma de exercício

“Assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais” Res. AG. 43/131 de 1988: razão exclusiva de assistência em caso de catástrofes naturais e casos de urgência de mesma ordem.

Vida e saúde Organizações não- governamentais de caráter humanitário

Afirma a soberania do Estado e reserva a este o papel primeiro no socorro das vítimas de catástrofe e outras situações de urgência. Sublinha a importância da colaboração das organizações humanitárias. “Assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais” + “corredores humanitários” e limite de exercício. Res. AG 45/100 de 1990: resulta da adoção de princípios da prática humanitária internacional. Vida e saúde, especificamente: medicamentos, materiais cirúrgicos, alimentos, etc.

Organizações não- governamentais de caráter humanitário; Governos e organizações governamentais, intergovernamentais e não- governamentais afetados e interessados em colaborar com o socorro das vítimas.

Afirma a soberania do Estado e reserva a este o papel primeiro no socorro das vítimas de catástrofe e outras situações de urgência. Para facilitar o acesso para a assistência humanitária, que deverá ser neutra, imparcial e com finalidade estrita, poderão ser utilizados “corredores humanitários”. “catástrofe política” +

“corredor humanitário” Res. CS 688/1991 c. Iraque

Vida e saúde, mais opressão política ensejando fluxo maciço de refugiados para países de mesma região de fronteira, colocando em perigo a paz e a segurança internacionais (art. 39 CONU) Organizações não- governamentais de caráter humanitários. Qualquer Estado da comunidade internacional que colabore com o socorro das vítimas.

Afirma a soberania do Estado, exige a eliminação dos atos de repressão e o consentimento para o acesso das organizações humanitárias. Vincula a manifestação do Secretário- Geral à necessidade de se estabelecer outra missão na região.

Fonte: BETTATI, 1991b, p. 639-669; KOOIJMANS, 1993, p. 111-121 ; SOREL, 1995, p.05-54; SPIRY, 1998, p. 407-433.

egípcio. Neste contexto, cabe observar a evolução dos termos genéricos e pouco definitivos, destacando- se “situação inquietante”, “séria inquietação” “caso continue a situação há risco de colocar em perigo a paz mundial”. Esse exemplo demonstra claramente a postura do CS, frente às disputas políticas no período da Guerra Fria em que a instituição era freqüentemente “bloqueada” pelos Estados Unidos ou pela ex-União Soviética. (BETTATI, 1991b, p. 639-669; KOOIJMANS, 1993,p. 111-121; SOREL, 1995, p.05-54; SPIRY, 1998 , p. 407-433) Atualmente, quando confrontados os interesses políticos no Conselho, a alternativa do grupo de potências dissidentes é a mobilização de forças no quadro de uma organização regional (como a Organização do Tratado do Atlântico Norte no Kosovo em 1999) ou sob a forma de uma Coalizão (no Iraque desde 2003).

165 _{A maior parte das situações de “ameaça à paz e à segurança internacionais” é determinada depois que} o fato já foi desencadeado, à exceção dos casos de “prevenção” contra Líbia (Resolução n. 748/1992) e Rodésia do Sul (Resolução n. 232/1966). Em ambos os casos existiram pressões políticas para que assim o fosse, seja pelos Estados Unidos, seja pela Grã-Bretanha. (KOOIJMANS, 1992, p.120)

166 _{Para E. Spiry a evolução do direito internacional pode se dar de maneira formal, através de tratados, ou} de modo informal, através dos costumes ou interpretações dos instrumentos. (SPIRY, 1998, p.418)

Conforme se observa, a matéria sobre a “intervenção humanitária” passou da competência da Assembléia Geral (Resoluções n. 43/131 e n. 45/100) para a competência do Conselho de Segurança (Resolução n. 688)167. Essa transferência de competências representou uma profunda mudança de enfoque sobre a matéria. Isso ocorreu não só porque se deixou de consultar a todos os membros daquela organização na formulação do conteúdo a respeito das “questões humanitárias”, mas também pelo fato de que, ao recair entre as atribuições do Conselho, passou a ser encarada sob a concepção particular da segurança internacional capaz de facilitar o acionamento do Capitulo VII.

Nesse contexto, o precedente estabelecido pela Resolução CS n.688, que outorgou ao Secretário-Geral um mandato amplo para levar adiante esforços humanitários na proteção dos curdos no Iraque, passou a ser utilizado contra abusos do Estado, associando valores morais (“proteção de direitos humanos” e “crises humanitárias”) aos mecanismos multilaterais de promoção da paz e da segurança internacionais (PATRIOTA, 1998, p.51). Isso ficaria evidenciado, portanto, na outorga para a criação das chamadas “zonas de exclusão”, também conhecidas como “centros humanitários”, compostos também por efetivos militares, auto-atribuída pelos Estados Unidos e pelo Reino Unido, no Iraque168_{. Longe dos propósitos daquela resolução,} trata-se de um exemplo de adaptação das fontes de direito internacional a novas circunstâncias de interesse em disputa, principalmente em relação às razões “oficiosas” apresentadas anteriormente no item 3.

167 _{De acordo com o texto da Resolução, observa-se a auto-definição de competência: “O Conselho de} Segurança consciente de suas obrigações e responsabilidades que lhe incumbem em virtude da Carta das Nações Unidas no que diz respeito à manutenção da paz e da segurança internacionais, recordando o disposto no parágrafo 7 do artigo 2 da Carta, seriamente preocupado com os atos de repressão perpetuados contra a população civil iraquiana (...) que geraram uma corrente maciça de refugiados até as fronteiras internacionais, que colocam em perigo a paz e a segurança internacionais da região.(...)” 168 _{Conforme ficou expendido (item 1.3), o texto da Resolução CS n. 688/1991 apenas condenou a} repressão da população civil no Iraque, inclusive curda, e exigiu que o país a fizesse cessar imediatamente.Em nenhuma hipótese autorizou “ações”, como as chamadas “zonas de exclusão”, para fazer cumprir esse mandamento. De “refúgios” para as populações ameaçadas na região norte do Iraque, as “áreas de exclusão” evoluíram para uma iniciativa separada, em que aviões iraquianos foram proibidos de sobrevoar tanto nessa, quanto na metade sul de seu país, dando origem a uma “zona de exclusão aérea”. Países como China e Rússia passaram a condenar as “zonas de exclusão aéreas” como forma de violação à soberania iraquiana. (EDITORIAL BBC. Críticos questionam legalidade das zonas de exclusão aérea Disponível:<http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2003/030303_zonamla.shtml> acesso em 18/mai/2008).

No mesmo sentido, fica evidenciada uma variação nos pressupostos da própria doutrina da “intervenção humanitária”. É o que se pode observar a partir da análise relacionada das resoluções e das categorias conexas: “espécie de proteção”, “agentes autorizados” e “forma de exercício”, da Tabela 2.

Com efeito no sistema jurídico internacional, a lógica da divisão do trabalho se determina pela concorrência estruturalmente regulada entre os agentes e as instituições, a par de toda concertação consciente (BOURDIEU, 2000, p.213). Isso quer dizer que o texto, objeto de aprovação, de uma resolução, seja na Assembléia, seja no Conselho, também é motivo de disputa, pois são essas espécies de normas e as fontes desses preceitos que irão conferir maior ou menor legitimidade às decisões práticas. Assim, segundo a dinâmica funcional do campo, o texto vitorioso será aquele capaz de angariar o máximo de reconhecimento possível entre os membros da instituição; vencerá, pois, aquela tradição que mais espelhe o habitus espontâneo dos agentes no campo do direito internacional.

No caso da Resolução n. 43/131, a reiterada referência à “soberania estatal” e à “assistência humanitária”, para casos específicos como “catástrofes e casos de urgência de mesma ordem” a fins determinados como “assistência à vida e à saúde”, realiza a adaptação do direito puro (normativo) à prática “identitária comum” entre os membros do grupo. A identificação do grupo com esses pressupostos definirá a escolha por esta, e não por outra, tradição jurídica.

Mecanismo semelhante é usado para obter a aprovação da Resolução n. 45/100169 denominada “Assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais e situações de emergência similares”. A utilização de terminologia semelhante, relativamente à “soberania” etc, nos parágrafos da introdução do projeto, tende a colaborar para que essa proposta seja a vencedora, pois aproveitaria, pelo menos em tese, a mobilização de forças favoráveis anterior. No entanto, por se tratar da aprovação de uma normativa diversa, somente ao final de um novo confronto de pontos de vista entre tradições jurídicas será possível definir qual visão e divisão de mundo será reconhecida como legítima. Como se conclui, para ser reconhecida como “princípio universalmente aceito”, a redação da resolução teve que fazer menção obrigatória aos

169_{Disponível:http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/572/63/IMG/NR057263.pdf?Open} Element Acesso em 04/abr/2008.

termos: “neutralidade”, “imparcialidade”, “finalidade estrita”, e dependeu do consenso sobre a restrição da atuação dos “governos afetados”, além das agências humanitárias.

Neste sentido, não é de outro modo que as recentes resoluções da Assembléia Geral n. 55/2/2000 e n. 60/1/2005170 resultantes da Declaração do Milênio e da Cúpula Mundial, respectivamente, devem ser analisadas

Resolução AG n. 55/2 [...]

VI Proteção das pessoas vulneráveis

26. Não mediremos esforços para lograr que as crianças e todas as populações civis que sofrem de maneira desproporcionada as conseqüências dos desastres naturais, do genocídio, dos conflitos armados e de outras situações de emergência humanitária recebam toda a assistência e a proteção que necessitem para retornar o quanto antes a uma vida normal.

Decidimos, por conseguinte:

•Ampliar e reforçar a proteção dos direitos civis em situações complexas, em conformidade com o direito humanitário. [...] (Grifo nosso)

Resolução AG 60/01 [...]

Responsabilidade de proteger as populações de genocídio, de crimes de guerra, de depuração étnica e de crimes lesa humanidade

138. Cada Estado é responsável em proteger a sua população de genocídio, de crimes de guerra, de depuração étnica e de crimes lesa humanidade. Essa responsabilidade ajuda na prevenção de certos crimes, incluída a incitação ao seu cometimento, mediante adoção das medidas apropriadas e necessárias. [...] A comunidade internacional deve, quando procedente, apoiar e ajudar os Estados a exercer essa responsabilidade [...]

139. A comunidade internacional, por meio das Nações Unidas, tem também a responsabilidade de utilizar meios diplomáticos, humanitários e outros meios pacíficos apropriados, de conformidade com os Capítulos VI e VIII da Carta para ajudar a proteger as populações de genocídio, de crimes de guerra, de depuração étnica e de crimes lesa humanidade. Neste contexto, estamos dispostos a adotar medidas coletivas, de maneira oportuna e decisiva, por meio do Conselho de Segurança, de conformidade com a Carta, incluindo seu Capítulo VII, em cada caso concreto e em colaboração com as organizações regionais pertinentes, quando procedente, se os meios pacíficos resultam inadequados e seja evidente que as autoridades nacionais não protejam a sua população [...] (Grifo nosso)

Na comparação entre os dois textos se observa a clara inflexão do dever de “proteger” populações em circunstâncias de “desastres naturais, do genocídio, dos conflitos armados e de outras situações de emergência humanitária” para a obrigação da “responsabilidade de proteger” tais populações.

170 _{Resolução AG n. 55/2: Cúpula do Milênio 2000:}

Disponível:http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/54/PDF/N0055954.pdf?OpenElement acesso em: 22/out/2008;Resolução AG 60/01: Cúpula Mundial 2005:

Disponível:http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/63/PDF/N0548763.pdf?OpenElement acesso em: 22/out/2008.

Com efeito, é possível observar a preferência da Assembléia Geral em adotar um dispositivo mais genérico (item VI, art. 26) na Resolução 55/2, em comparação às referências específicas contidas na Resolução 60/01(art. 138 e 139), a começar pela definição do próprio capítulo “Responsabilidade de proteger as populações de genocídio...”. Tal especialização que, à primeira vista, poderia indicar uma restrição na atuação das Nações Unidas para os casos exemplificados, de fato, não se consolida, haja vista o complexo sistema de definições e de soluções de controvérsias contido no art. 139.

A subsidiariedade identificada nos termos “apoiar e ajudar os Estados” (art. 138) resta completamente desfigurada, quando, no artigo subseqüente, é garantido ao Conselho de Segurança o poder de decisão “em cada caso concreto” sobre a pertinência ou não da intervenção, podendo inclusive afastar a competência das próprias “autoridades nacionais”.

Assim, verificada a existência dessas situações pela autoridade competente do Conselho, a hipótese de ingerência ocorreria como se obrigação fosse, outro seja, estar- se-ia diante de um “direito”, e não de um “dever”, de ingerência ao qual as “grandes potências recorreriam naqueles casos em que o seu exercício lhes parecesse pragmaticamente adequado” (SOUTO MAIOR, 2000, p.01). É nesse sentido que o “dever de ingerência”, princípio de direito internacional, cria uma norma de conduta política e, como tal, deve ser observado à luz das vantagens e desvantagens da sua efetiva aplicação, e não sob o enfoque de seus méritos teóricos.