Da especificidade à assistencialização: polêmicas no debate conceitual e na afirmação

SOCIAL

A política de assistência social tem afinal uma especificidade? O que a assistência social deve assegurar no campo dos direitos sociais? De acordo com Carvalho (1994, p.90) a “assistência social significa um campo de intervenção estatal que tem sua especificidade: destina-se àqueles segmentos populacionais em situação de pobreza – erradicá-la ou minimizá-la – são o que determina o tom da polêmica em torno dessa política.” Para essa autora a assistência social “tem cumprido historicamente uma função processante da política social” (Ibid.). Diz ainda que sua particularidade é ser “política voltada aos despossuídos, respaldada no direito e na solidariedade” (Ibid., p.91).

isolada enquanto a política especializada na gestão paralela da pobreza” (ibid., p.94). Destaca que a assistência social tem um verso e um reverso: no seu verso, isto é, sua face oficial, enquanto direito de seguridade social, é ofertada à população que não tem poder de compra de um seguro social. Assim,

A Assistência Social é uma política pública cuja missão é garantir a cesta de mínimos sociais aos cidadãos que não conseguem atingi- los pelas condições adversas postas pelo capital/Estado/sociedade. Esta política reúne um conjunto complexo de ações na garantia de mínimos sociais (CARVALHO, 1994, p.92).

Carvalho também argumenta que a assistência social, no seu reverso, “tem cumprido a função de administradora terminal das políticas públicas junto às faixas populacionais excluídas de seu acesso normal” (Ibid., p. 95). Sendo assim, essa política move um complexo de ações, voltadas a administrar a pobreza, que mobiliza e processa medidas, iniciativas e serviços que são das outras políticas, voltadas a minorar a degradação da qualidade de vida dos pobres (Ibid.). Para ela, a assistência social não é política setorial, mas processante das demais políticas. E, ao inserir-se nas políticas sociais como se fosse setorial, acaba tomando feições de governo paralelo, marginal e secundário, com teor discriminatório. O que equivale a um governo dual, que permite a extensão de processos de dominação e subalternização, em que os serviços destinados são tão secundarizados quando seus próprios usuários .

A especificidade dessa política, para essa autora, é a atenção com a pobreza, a oferta dos mínimos de proteção social, ou seja, para quem se volta e não o que faz, pois se esse fazer tiver um lócus próprio de gestão institucional, por sua natureza, reproduz uma atenção discriminatória.

Assim, a política não pode ser específica, setorial, já que “todas as políticas públicas comportam uma fatia assistencial como mecanismo estratégico na garantia da equidade e redistributividade de bens, serviços e riqueza a todos os cidadãos” (CARVALHO, 1994, p.98).

Nessa concepção, à medida em que a assistência social não tem especificidade no que realiza, as demandas por direitos (diversos) vindas por dentro de políticas setoriais devem ser por elas processadas, ou seja, as políticas setoriais realizam ações assistenciais e não as ações assistenciais (com lócus específico) se realizam pela intersetorialidade com outras políticas,

política específica ou setorial, a concepção também combate a discriminação que compõe a natureza do assistencial, relativa à focalização na pobreza. Sua análise indicaria pelo menos duas consequências: o fim das estruturas próprias para operacionalizar os direitos socioassistenciais e a superação da discriminação dos pobres pela oferta apartada das ações.

Essa compreensão, de um lado, poderia estar comprometida com um aspecto muito importante que seria o fim da discriminação pela focalização, de outro, ao defender que é processante, remove a discriminação para dentro das outras políticas. Isto é, a focalização e a discriminação estigmatizadora, dela advinda, só mudam de lugar, mas não desaparecem.

Para Yazbek (2004), diferentemente da perspectiva anterior, a inserção da Assistência Social na Seguridade aponta para o seu caráter de política de proteção social, configurando-se como possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários e espaço de ampliação de seu protagonismo. Com seu caráter de direito não contributivo, ao apontar para uma necessária articulação entre o econômico e o social, apresentando novo desenho institucional, com participação da população no controle da gestão e execução da política, a autora afirma ter havido uma mudança substantiva na concepção da assistência social, “um avanço que permite sua passagem do assistencialismo e de sua tradição de não-política para o campo da política pública” (YAZBEK, 2004, p.14). Acrescenta que como política de Estado a assistência social passa a ser

um espaço para a defesa e atenção dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, configurando-se também como estratégia fundamental no combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade econômica, cultural e política em que vive grande parte da população brasileira (ibid., p.14).

Para a autora, a assistência social pode constituir-se tanto em possibilidade de reconhecimento público das demandas de seus usuários e ser mecanismo de inclusão, como pode reiterar a exclusão social pelo favor e pelo enquadramento dos pobres. Os limites entre ambas são difusos, contraditórios e permeados por interesses diversos presentes no âmbito das relações sociais capitalistas:

que estão presentes no conjunto das várias políticas sociais, como mecanismo direcionado a reduzir sua seletividade, a Assistência Social é ambiguamente possibilidade de inclusão social e reiteração da exclusão. Se pode ser considerada política estratégica nas condições de reprodução social de seus usuários, se é campo concreto de acesso a bens, serviços e recursos, se pode fortalecer o protagonismo dos excluídos, pode também ser definidora de um lugar social à margem, de uma experiência de apartação (YAZBEK, 2004, p. 21).

A autora chama a atenção para o caráter contraditório colocado nas várias perspectivas e possibilidades da assistência social. Reafirmando-a como um direito, se refere a esta e às demais políticas sociais, como “expressão de relações sociais que reproduzem os interesses em confronto na sociedade. Reproduzem, portanto, a exploração, a dominação e a resistência, num processo contraditório em que se acumulam riqueza e pobreza” (YAZBEK, 1993, p.22).

De acordo com Pereira (2002, p.218) dado ao fato de a assistência social ser cercada por muitos preconceitos e ideias equivocadas, quase nunca ela é vista pelo que é

como fenômeno social dotado de propriedades essenciais, nexos internos, determinações histórico-estruturais, relações de causa e efeito, vínculos orgânicos com outros fenômenos e processos, mas pelo que aparenta ser, pela sua imagem distorcida pelo senso comum ou, pelo que é pior, pelo mau uso político que fazem dela, por falta de referências conceituais, teóricas e normativas consistentes.

Assim, para esta autora, falar de assistência social como política e não como ação guiada pela improvisação, intuição e sentimentalismo, é falar de um processo complexo que é ao mesmo tempo racional, ético e cívico. Como política se identifica com os direitos sociais e não individuais, pois esses têm como perspectiva a equidade e a justiça social (PEREIRA, 2002). Componente da seguridade social, a Assistência para a autora, se opõe à dimensão contributiva da previdência e assume a dimensão distributiva. Portanto,

ela deve agir não só no sentido de livrar seus destinatários dos infortúnios do presente, mas também das incertezas do amanhã, protegendo-os preventivamente das adversidades causadas por enfermidades, velhice, abandono, desemprego, desagregação familiar etc. É nesse sentido que ela deve funcionar como uma rede de proteção impeditiva da pobreza extrema. Trata-se, assim, a política de assistência social, de medida ativa e positiva que, além de procurar corrigir injustiças, visa prevenir situações de vulnerabilidade e riscos sociais que representam ameaças, perdas e

A análise da autora indica dois aspectos componentes da política de assistência social concebida como direito: viabilizar o acesso a direitos no presente e agir preventivamente, no sentido de impedir a extrema pobreza e as consequências que esta situação desencadeia. De acordo com ela, a política de assistência social pode ser definida como a “que visa, de forma gradativa e desmercadorizada, contribuir para a melhoria das condições de vida e de cidadania da população pobre [...]” (PEREIRA, 2002, p.226). Nesse sentido, defende que a referência seja a pobreza relativa e não o limite da pobreza absoluta. Para a autora, a política de assistência social

deve funcionar como uma espécie de alavanca para incluir no circuito dos bens, serviços e direitos existentes na sociedade, grupos sociais injustamente impedidos dessa participação. Sendo assim, ela não estaria voltada exclusivamente para a pobreza absoluta, mas, também, para a pobreza relativa ou para a desigualdade social, que, contemporaneamente, vem aumentando do fosso entre ricos e pobres e sendo identificada com o processo de exclusão social (Ibid., p.226).

Essa ideia converge com sua outra definição, bastante conhecida, de que a assistência social é uma política “genérica na atenção e específica nos destinatários”150

(PEREIRA, 1996, p.29). Assim sendo, ela é uma política pública particular e não setorial151, cujo objeto de atenção não deve ser uma anomalia social, mas um fenômeno dotado de regularidade histórica e passível de explicação e tratamento científicos. Sobre a especificidade ou conteúdo próprio, a autora explicita:

Um fato que preocupa os que defendem a setorialidade da assistência social é a possível perda de conteúdo ou de especificidade dessa política, caso ela não seja considerada setorial. Acontece que é justamente a defesa dessa setorialidade que pode descaracterizá-la como política pública, com um conteúdo próprio, porque isso vai contra a sua natureza genuinamente complexa, abrangente, interdisciplinar e intersetorial expressa no adjetivo (social) que a qualifica (PEREIRA, 2004, p.59).

As funções próprias ou particulares da assistência social são identificadas pela autora como as de “favorecer o acesso e usufruto de bens,

150

Ao contrário das demais políticas socioeconômicas setoriais que, segundo Pereira (1996), são genéricas nos destinatários e especializadas na atenção. Além dessa característica, a autora ainda aponta que a assistência social é particularista, pois se volta para as necessidades básicas, desmercadorizável e universalizante.

151 _{Para Pereira (2004, p.58/59) “o escopo da assistência é o social, e não um aspecto desse social, o que}

equivale a afirmar que nesse escopo cabem todos os recortes ou ‘setores’ das outras políticas, já que ele é por natureza amplo, interdisciplinar e intersetorial”.

serviços e direitos diversificados a parcelas da população ‘excluídas’ dessa possibilidade” (Ibid.,p.59). A especificidade da assistência social é, portanto, seu caráter interdisciplinar e intersetorial nas funções que a integra, assim, ao estabelecer interfaces e vínculos orgânicos com as demais políticas, a assistência social não corre “o risco de se dissolver no interior das outras políticas, desde que sejam bem administradas, até porque essas funções não se encaixam no recorte das demais políticas” (Ibid., p.59)152

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Uma posição teórica-política que se difere em muitos aspectos da concepção de Carvalho e de Pereira é a de Sposati. Essa autora refuta tanto a ideia de que a assistência social é política processante de outras políticas sociais como a de que é genérica na atenção e específica nos destinatários, ambas convergentes no que se refere à inespecificidade da assistência como política de corte setorial. Para Sposati (2004, p.38), na primeira concepção

a assistência, sem conteúdo específico, pode ser ‘barriga de aluguel’ para gestação de uma política social ou mesmo parte do sistema classificatório das ações das diversas políticas sociais, [além do que] algumas políticas sociais, ao buscar combinar universalismo com meritocracia denominam como de âmbito da assistência social o acesso a alguns serviços seletivos que produz.

Em sua crítica, Sposati (2011) reitera que a ideia de política processante é elitista, pois coloca o campo da assistência como auxiliar das demais políticas, onde se ocupa, em cada uma delas, dos segmentos de classe mais empobrecidos, sem condição de consumo no mercado. Nestes termos, a assistência social, para a autora, atua como um acesso secundário e precarizado no âmbito das outras políticas sociais.

Sobre a segunda concepção (de que é genérica na atenção e específica na clientela), Sposati (2004) afirma que nela a assistência assume o papel de operadora primordial da regulação da política econômica concentradora de renda. Isso porque

opera com a pobreza absoluta e constrói um lugar secundário aos mais pobres sob o manto da meritocracia de uma forma de assistência especializada em necessitados [...]. Esta concepção é uma armadilha para o campo dos direitos sociais e enfrentamento da exclusão social. Ela é estigmatizadora (Ibid., p.39/40).

Refutando essas duas explicações e outras que também caracterizam

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Ao se referir aos desafios do SUAS, Pereira (2007) diz que, entre eles, está a construção de uma identidade pautada pelas particularidades da assistência social como política de conteúdo próprio.

afirma uma concepção específica ou de particularidade da Assistência Social com base em um novo paradigma, qual seja, o que considera essa política como de proteção social no campo da seguridade social, com o papel de operar preventiva e protetivamente nas situações de risco social. Sendo que os riscos sociais, tais como os concebe,

não advém das situações físicas, psicológicas, biológicas, como a saúde, mas se instalam no campo relacional da vida humana. A assistência social está no campo societário e, como tal, são os riscos sociais advindos dos processos de convívio, de (in)sustentabilidade de vínculos sociais que se colocam sob sua responsabilidade. [...] A noção de risco não implica somente a iminência imediata de um perigo, mas quer dizer também uma possibilidade de, num futuro próximo, ocorrer uma perda da qualidade de vida pela ausência de uma ação preventiva (SPOSATI, 2004, p.41/44).

A concepção de assistência social que a autora defende, é de que ela tem de assegurar o acesso a algumas necessidades humanas, as quais se agravam pela miserabilidade da população na sociedade de mercado. Portanto, essa política deve se voltar a prover necessidades fora do mercado, “sustentadas pelo orçamento público na qualidade de garantia social” (SPOSATI, 2004, p.41). Essa garantia social, para ela, se materializa na proteção social básica e especial, e se define como:

política de garantias de direitos de prevenção e proteção social por meio de serviços, benefícios, programas, projetos, monitoramento e trabalho social que: previne/reduz situações de risco social e pessoal; protege pessoas e famílias vulneráveis e vitimizadas independente da idade, sexo, raça, etnia, renda; cria medidas e possibilidades de ressocialização, reinserção e inclusão social; monitora exclusões, vulnerabilidades e riscos sociais da população (SPOSATI, 2004,p.41).

Esse conceito está também presente na descrição dos cinco eixos protetivos que compõem a rede de proteção social da política de assistência, elencados pela autora154, quais sejam: 1) a proteção ao ciclo de vida, onde a

153 _{De acordo com a análise de Sposati (2004), dentre os defensores de que a assistência social não tem}

um conteúdo específico/particular, é possível identificar dois blocos. No primeiro a inespecificidade se justifica pela defesa de que o Estado deve combinar as provisões da política social com o consumo no mercado, tem por base o pacto liberal que reduz o alcance da cobertura do estado. No segundo bloco dos que defendem a inespecificidade, vem os que rompem com o residualismo institucional do primeiro e consideram a assistência social como responsável pelo pobre, pela pobreza ou por aquele que não tem capacidade de ser consumidor, em outros termos, segundo a autora, aqui ocorre um upgrade em relação à concepção do primeiro bloco.

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Tanto as formulações de Sposati, a partir do Núcleo de Seguridade Social da PUC-SP desde 1995, quanto a experiência desenvolvida de gestão na Secretaria Municipal de Assistência Social de São Paulo

(heterogeneidade e à diferença, sem discriminação e apartações; 3) preservação da dignidade humana; 4) enfrentamento das fragilidades dos arranjos familiares (condições de equilíbrio e resiliência do arranjo familiar para a reconstituição do tecido social e reforço do núcleo afetivo de referência de cada pessoa); 5) monitoramento e defesa (vigiar e defender direitos) (Ibid.). Ao considerá-los pode-se depreender que essas elaborações embasaram a direção e definições atuais das normativas nacionais da política de assistência social, definida como proteção social não contributiva. De acordo com a autora,

A proteção social na assistência social inscreve-se, [...], no campo de riscos e vulnerabilidades sociais que, além de provisões materiais, deve afiançar meios para o reforço da auto-estima, autonomia, inserção social, ampliação da resiliência aos conflitos, estímulo à participação, equidade, protagonismo, emancipação, inclusão social e conquista de cidadania (SPOSATI, 2004,p.43).

Cada um desses conceitos, que também aparecem no conteúdo dos novos referentes legais da assistência social, precisa ser bem qualificado, pois podem se pautar por distintas perspectivas. A equidade, por exemplo, entendida como busca da igualdade com justiça e respeito às diferenças, pode assumir um aspecto mais subjetivo, onde se sobressai a diferença155 e nela a perspectiva liberal. O contrário seria a busca objetiva da igualdade, na perspectiva de classe social, que pressupõe redistributividade e crescente universalidade no acesso à riqueza. Assim são também os outros conceitos,

(2001-2004) ao que parece, constituíram uma forte referência no escopo conceitual do modelo nacional em vigor, sobretudo no que concerne à ideia de que a assistência social deve ser provedora de seguranças sociais de acolhida, convívio, autonomia, equidade e travessia. Esses conceitos também são adotados na metodologia de construção do Mapa da Exclusão/Inclusão Social, cuja construção foi coordenada por Sposati na cidade de São Paulo. A experiência foi replicada em outros lugares, inclusive em Goiânia, de 2001 a 2004.

155

Pierucci (2000, p. 29/30) em Ciladas da Diferença chama a atenção para o perigo desse termo quando o compromisso explicitado são os compreendidos como de esquerda, e analisa que “entre a igualdade e a diferença apresentadas como uma disjuntiva, e já o simples fato de assim pôr os conceitos pode ter implicações conservadoras duradouras, a direita já escolheu, desde sempre, a diferença. E ela o fez logo, de saída, no nascedouro. Já a primeira formação direitista que a História conheceu, a direita tradicionalista e contrarrevolucionária, constituiu-se, de um lado, rejeitando a noção de igualdade como radicalmente incompatível com a sua concepção da vida em sociedade, com seu amor a um passado de ordens e privilégios, com as ‘lições da história’ mais remota e com seus interesses políticos imediatos; de outro, assumindo como um dado incontornável da natureza, [...] que todo organismo vivo é diferente e diferenciado, acoplagem de diferença e hierarquia na mesma proposta, o anti-universalismo com o anti-igualitarismo”.

pode-se dizer, o específico ainda não está suficientemente especificado. É controverso e está em construção.

No entanto, a partir desse detalhamento de conteúdo, construído com base também nesses conceitos, Sposati (2004, p. 43/46), elabora as seguranças que a assistência social, enquanto política de seguridade social, deve prover, sendo elas:

- Acolhida: supõe construir a possibilidade de cobertura a várias vulnerabilidades, como, por exemplo, pela invalidez, pela deficiência, pela velhice, pela maternidade, pela morte, por um acidente, por ser criança, pela violência, pela doença, pela ausência de referências ou parentesco, entre outras situações.

- Convívio social: necessidade a ser preenchida pela assistência social por meio da oferta de oportunidades de encontro e desenvolvimento para as crianças, adolescentes, mulheres, negros, idosos etc.

- Autonomia/rendimento: garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego.

- Equidade: discriminação positiva, com apoio direcionado às famílias nas quais a mulher é chefe ou arrimo; apoio às famílias com maior número de filhos etc.

- Travessia: é a ideia de proporcionar um conjunto de condições que, juntamente com a autonomia, constrói capacitações básicas para que o cidadão possa obter requisitos básicos ou ter potencializada sua capacidade, seu empowerment para confrontar- se com as exigências que lhe são feitas.

Essa concepção é, sem dúvida, a maior referência conceitual adotada pelas normativas atuais da assistência social, precisamente a PNAS, a NOB/SUAS157 e, mais recentemente, a Lei do SUAS (Nº 12.435 de 2011). Pela amplitude dos conceitos e a abrangência das necessidades (intersetoriais) com as quais se compromete a assistência social, pode-se dizer que tanto a generalidade do conteúdo, quanto das necessidades para as quais se volta, não confrontam os interesses do capital, ao contrário, podem ser a eles funcionais, pelo risco do psicologismo, conformismo resiliente, da busca de uma coesão social na forma de harmonia entre as classes e, ainda,

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Resiliência é um termo de origem inglesa (resilience) que significa elasticidade. Para a Física é a propriedade que alguns corpos apresentam de retornar à forma original após terem sido submetidos a