Os setores culturais e artísticos representam em proporções cada vez maiores uma fatia significativa da economia global, dado o poder pecuniário que estes eixos dispõem. As indústrias da criatividade atravessam um crescimento cada vez maior a fim de corresponder às demandas cada vez mais específicas e exigentes dos consumidores dos mercados culturais, com vistas a atender os anseios relacionados à estética, lazer, capital social, cultural, econômico e entretenimento. Todavia, os recursos dos quais resultam esse consumo desenfreado são cada vez menos incipientes para atender às necessidades de quem os fabrica, daí insurge a necessidade da intervenção e fomento do Estado em face das atividades desenvolvidas por esses setores, buscando atender às demandas de um setor tão específico e que carece de cuidados e políticas públicas voltadas exclusivamente aos seus pleitos. Nesta concepção, Sarkovas (2005) explana acerca da necessidade de implementação de três fontes de financiamento, distintas e que se complementam entre si:
O Estado, que tem a responsabilidade de fomentar a criação artística e intelectual, e a distribuição do conhecimento, bases do progresso humano; o investimento social privado, a evolução histórica do mecenato, entendido como o meio pelo qual os cidadãos e as instituições privadas tornam-se agentes do desenvolvimento da sociedade; e o patrocínio empresarial, estratégia de construção de marcas e de relacionamento com seus públicos, feita por associação com ações de interesse público. (SARKOVAS, 2005, p. 21)
A atuação do Estado na condição de agente principal responsável pelo desenvolvimento e implementação de canais de acesso e atuação da sociedade no âmbito dos bens e serviços culturais, juntamente com as garantias constitucionais expressas na Carta Magna de 1988 configuram, em seu conjunto, as vias necessárias para o oferecimento, garantia e ampliação do direito ao acesso à cultura, inerente a todos os indivíduos e positivados tanto pelas legislações federal e infrafederais quanto pelas convenções internacionais promovidas pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO),
74 iniciadas a partir da década de 1960 e que atuaram como os principais responsáveis por guiar as discussões acerca das políticas de fomento e incentivo à cultura nos países-membros. Este aparato institucional conta com o modelo de Renúncia Fiscal como a principal ferramenta responsável por distribuir recursos financeiros que são responsáveis pelo financiamento do setor cultural, de modo a fomentar esta produção e ainda conceder benefícios de natureza tributária para pessoas físicas e jurídicas que optam por realocar o destino final de seus tributos devidos, patrocinando as iniciativas culturais previamente autorizadas pelas leis de incentivos responsáveis pela gestão dos recursos destinados ao setor.
Os setores culturais e artísticos do Brasil recebem fomento de uma série de fontes distintas, que podem ser de natureza pública ou privada, em âmbito federal, estadual e municipal, por meio de entes governamentais, empresas, fundações, pessoas físicas ou jurídicas e, principalmente, tributáveis, daí a razão que explica o fenômeno que se observa atualmente, onde o principal financiador do setor cultural nacional é o modelo de renúncia fiscal que, conforme dito noutra oportunidade, concede benefícios de natureza tributária a pessoas físicas e jurídicas que financiem os projetos culturais previamente habilitados nas leis de incentivo à cultura. A junção de todos esses fatores, de modo que em conjunto desenvolvessem uma política cultural mais eficiente e que atendesse o máximo possível às necessidades culturais existentes, seria, segundo REIS, “primordial para que se formasse um quadro maior de financiamento da cultura” (2009, p. 148).
Segundo a autora, diversos fatores devem ser levados em conta para que haja um alcance maior das políticas culturais implementadas, dentre os quais se pode destacar “a clareza e a complexidade da política cultural; o grau de desenvolvimento do mercado cultural e (...) a conscientização da população quanto ao direito à sua própria cultura e a força da demanda social” (REIS, 2009, p. 149-150). Por fim, a autora afirma que “seja qual for a combinação de formas de implementação de políticas culturais adotadas em um país, ela demanda um constante confronto com os objetivos desta política” (REIS, 2009, p. 154), justamente no sentido de ilustrar os gargalos que se observam no decorrer da gestão de uma determinada política, uma vez que esta gestão nem sempre consegue corresponder aos objetivos que foram traçados no momento do
75 desenvolvimento desta política, por razões intimamente relacionadas às mudanças sociais as quais todos os grupos estão suscetíveis em momentos dos mais diversos.
Nestas concepções, a produção e gestão cultural no Brasil encontram nas Leis de Incentivo à Cultura um mecanismo fundamental e responsável pelo financiamento referido setor, que atualmente deve seu funcionamento, quase em sua totalidade, ao investimento público, fator que deve ser levado em consideração tendo em vista os arranjos políticos vigentes à época em que surgiram estas legislações, que serão tratadas especificamente mais adiante. No Brasil, a União, Distrito Federal, os Estados e os Municípios dividem a responsabilidade pela legislação acerca do setor da cultura, tendo por incumbência constitucional proporcionar os meios de acesso a esta. Nesse aspecto, a Constituição Brasileira de 1988 determinou que o Estado deve considerar a Cultura como esfera de atividade pública, razão pela qual a Carta Constitucional referida é tratada como o marco inicial para que se chegasse ao ideal dos bens e serviços culturais atuando como direitos inerentes a todos os cidadãos, como se observa até os dias atuais.
O financiamento do setor cultural é marcado histórica e negativamente por períodos que oscilam entre grandes investimentos e total descaso para com o setor, vide exemplo da gestão de Fernando Collor (1990-1992), fato explicável tendo em vista as alternâncias de poder, além dos interesses defendidos pelas agendas governamentais destes, que em repetidas vezes não consideram o setor da cultura como um eixo de fundamental importância para o desenvolvimento econômico e social. Atualmente, os recursos destinados ao setor cultural são provenientes de fontes distintas, que variam desde o investimento público – principal fonte de financiamento do setor – até o patrocínio empresarial e a vendagem de ingressos. Nestas perspectivas, traçaremos agora um histórico sobre as leis de incentivo à cultura no Brasil, marco legal que teve início com a Lei Sarney (1986), que foi posteriormente revogada pela Lei Rouanet (1991), por meio da qual foi instituído o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC), através do qual foram instituídos três importantes mecanismos voltados ao referido setor, sendo eles o Fundo Nacional de Cultura (FNC), o incentivo e patrocínio a projetos
76 culturais (Mecenato) e o Fundo de Investimento Cultural e Artístico (FICART), vigentes e operantes até os dias atuais.
4.1 - Lei Sarney
Em 1972, auge da Ditadura Militar, tramitava no Congresso Nacional um projeto de lei proposto pelo então Senador da República José Sarney (SARKOVAS, 2005), que pretendia instaurar uma política de incentivos fiscais que fosse responsável pelo financiamento do setor cultural no Brasil. Todavia, este projeto de lei não foi aprovado em decorrência da disponibilidade financeira daquele período. Treze anos mais tarde, em março 1985, Sarney apresenta novamente o mesmo projeto de lei, em seu último dia antes de assumir a Presidência da República, por ocasião da morte de Tancredo Neves. No ano seguinte, a Lei Sarney foi sancionada, instituindo e dando base ao modelo de incentivo fiscal que até hoje constitui a base responsável pelo fomento à cultura no Brasil. Sobre este advento legal, até então não aplicado no Brasil, Sarkovas completa:
A chamada Lei Sarney apresentava característica única. Nos países que dispunham desse tipo de legislação, incentivo fiscal era o direito do contribuinte de abater de sua renda bruta doações a instituições culturais. A lei brasileira permitia, além disso, que parte do valor fosse deduzido do imposto a pagar. (SARKOVAS, 2005, p. 24).
Na década de 1980, o Brasil atravessava um período politicamente conturbado, em virtude do processo de redemocratização e desmanche de duas décadas de regime militar. Neste contexto, surgiu a primeira lei de incentivo à produção cultural do país, denominada Lei Sarney (n° 7.505/1986), promulgada durante a gestão do então Presidente da República José Sarney. Neste período, o setor cultural tinha sua gestão desenvolvida de modo totalmente secundário, por meio da então Secretaria de Cultura, órgão vinculado ao extinto Ministério da Educação e Cultura (MEC). Neste cenário, conforme aponta Calabre (2013), observou-se um notável crescimento no setor, fato que deu vazão ao início das discussões que norteavam a criação de um Ministério específico para tratar do segmento da cultura, o que de fato foi indispensável pela criação do tão aguardado Ministério, no ano de 1985, início do governo de José Sarney. O próprio ex-
77 presidente justificava a importância da separação necessária entre os setores da educação e da cultura, a fim de dar um maior suporte às demandas específicas de cada um dos setores, além de melhorar o processo de desenvolvimento de políticas públicas específicas para cada um desses eixos. A ideia fundante da separação dessas duas áreas em Ministérios distintos era, principalmente, emancipar e dar mais suporte às políticas culturais em específico, já que as educacionais tinham mais força dentro do extinto Ministério que tratava dos dois setores.
Calabre (2013) ressalta ainda que uma das principais preocupações dos atores envolvidos na área cultural era que a parte principal das verbas do extinto Ministério da Educação e Cultura acabariam sendo destinadas, obviamente, ao setor da Educação, posto que o da Cultura sempre ocupou um papel secundário dentro da pasta. Conforme expresso na Lei Sarney, o ente particular que patrocinasse a pessoa jurídica de caráter cultural previamente aprovada na lei de incentivo teria o direito de deduzir 50, 80 ou 100% dos valores direcionados à iniciativa cultural. A variação da porcentagem ocorreria de acordo com a modalidade de investimento realizado na instituição cultural, que variavam nos modelos de doação, patrocínio ou investimento. A Lei Sarney operava, portanto, de modo similar ao sistema da Lei Rouanet: os projetos culturais previamente aprovados em edital aberto pela lei poderiam receber verbas de patrocinadores para que pudessem financiar seus projetos, e as empresas patrocinadoras tinham garantida a possibilidade de desconto de parte do valor aplicado no seu Imposto de Renda (IR) – as empresas complementavam o total apenas com uma pequena parte de recursos próprios.
Esperava-se que esse fosse um atrativo para que a classe empresarial se interessasse em vincular suas marcas aos projetos culturais que recebiam a autorização da lei para captar recursos públicos, todavia este modelo acabou se apresentando como um entrave ao financiamento de determinados projetos, posto justamente as questões de marketing e propaganda que envolvem os interesses da iniciativa privada, que é a responsável pela última palavra dentro do modelo de financiamento cultural que foi se desenvolvendo, e que até hoje é o principal mecanismo responsável pela sobrevida da produção cultural no país. Nesta concepção, ressalta Rubim (2007) que “a nova lei, em um momento de total
78 escassez de recursos estatais, funcionou como outro proponente no jogo de ambiguidades (...), onde o Estado aparentemente cresce, mas o mercado ganha cada vez mais o poder de decisão.” (RUBIM, 2007, p. 25).
Não era estipulado um limite de número de projetos apoiados para cada particular, todavia o limite das deduções realizadas deveria obedecer ao teto máximo de 10%, no caso de pessoas físicas, e 2%, no caso das jurídicas. Os benefícios tributários concedidos pela Lei Sarney eram cumuláveis com outros, fato explícito na própria letra da lei, que estimulava a contribuição à cultura em conjunto com doações a entidades públicas ou ONGs, a fim de possibilitar o aumento das taxas de renúncia fiscal (Lei n° 7.505, de 02 de julho de 1986, artigo 1°, parágrafo 5.). A seguir, temos um quadro que melhor exemplifica o que foi exposto.
Quadro n° 01: Exemplo de investimento em incentivo na Lei Sarney
FONTE: Elaboração da autora (2017)
A Lei Sarney determinava o Conselho Federal de Cultura (CFC) como a instituição que seria responsável pela supervisão e monitoramento das legislações culturais, conforme expresso no artigo 12 da referida lei, “as doações, patrocínios e investimentos, de natureza cultural, mencionados nesta Lei serão comunicados ao Conselho Federal de Cultura, para que este possa acompanhar e supervisionar as respectivas aplicações (...).” Dentre seus pontos negativos, a referida legislação foi bastante criticada no que tange as suas lacunas e ausência de monitoramento mais rígido a fim de evitar possíveis desvios de verbas e sonegação. Uma das principais críticas consistia na obrigação de cadastramento prévio no Ministério da
79 Cultura por parte das pessoas jurídicas de natureza cultural que desejassem pleitear recursos públicos para financiar os seus projetos. Não havia, ainda, um acompanhamento e cadastramento rigoroso dos recursos, de modo que não se sabia quem estava financiando qual atividade cultural. De tal modo, as instituições cadastradas poderiam gerir os recursos captados segundo suas próprias vontades, na ausência de um monitoramento mais rígido e sem a necessidade de um aval do Ministério da Cultura que determinasse onde e como os recursos deveriam ser aplicados. Sendo assim, graças à falta de rigor na gestão da referida lei, era comum que existissem esquemas de desvio e lavagem do dinheiro proveniente da renúncia fiscal concedida pela lei.
Seguindo os moldes de sua sucessora, a Lei Rouanet, que veremos adiante, a Lei Sarney também era bastante criticada com relação aos bens e serviços culturais que eram aprovados para captar os recursos, uma vez que sempre privilegiava os projetos oriundos dos grandes centros urbanos, a saber, o eixo Rio-São Paulo, posto que nestes centros se concentravam as principais dinâmicas financeiras do país, em detrimento das demais localidades, ponto que foi enaltecido mas que continua bastante criticado na legislação posterior, a Lei Rouanet. Neste cenário experimental e economicamente instável, onde a atuação, eficácia e monitoramento de uma legislação pioneira que pretendia regular o financiamento cultural no país, campo propício para a má avaliação da aplicabilidade da mesma, a Lei Sarney foi extinta com menos de quatro anos de promulgação, logo nos primeiros anos da gestão presidencial seguinte à de José Sarney, servindo, portanto, de plano de fundo e inspiração para a legislação seguinte, responsável até hoje pela regulação e financiamento de toda a cadeia produtiva cultural do país.
4.2 – Lei Rouanet.
O ano de 1990 foi marcado negativamente pelo início da gestão presidencial de Fernando Collor de Melo, lembrado sempre como o período de maior recessão financeira da política brasileira, fato que deu origem à adoção de
80 uma série de medidas que foram responsáveis, principalmente, pelo desmanche do organograma institucional responsável pela gestão cultural no país. Collor então tomou posse como o primeiro presidente eleito pelo voto direto desde o início da Ditadura Militar, na década de 1960, e logo na sua posse dá início ao processo de decisões que excluiu todo o setor cultural e parte do educacional da agenda de seu governo. Nesta perspectiva, os estados e municípios deram início ao processo de implementação de suas legislações culturais próprias, dada a inércia da qual o setor padecia dentro do âmbito federal. Conforme aponta Sarkovas (2005):
Em março de 1990, Fernando Collor e seu secretário de cultura, Ipojuca Pontes, extinguiram a Lei Sarney de forma autoritária e sem planejamento, a reboque do desmantelamento que promoveram no frágil e desestruturado sistema público de cultura. O vácuo político no plano federal gerou o incentivo fiscal em âmbito municipal. Em dezembro de 1990, foi promulgada a Lei Mendonça, em São Paulo, permitindo dedução parcial dos patrocínios no ISS e no IPTU. A partir daí, outros municípios brasileiros replicaram o instrumento. Posteriormente, Acre, Mato Grosso, Paraíba e Rio de Janeiro criaram leis com dedução no ICMS, estabelecendo um modelo que se propagou por outros Estados. (SARKOVAS, 2005, p. 22).
Instituiu-se, portanto, em 1990, a Lei n° 8.034, que alterava a legislação acerca do Imposto de Renda devido pelas pessoas físicas e jurídicas, culminando na extinção da Lei Sarney. Neste mesmo ano, foram promulgadas também duas outras leis: a Lei n° 8.028, que recolocava o Ministério da Cultura à condição de Secretaria da Cultura, bem como a Lei n° 8.029, que extinguiu todas as entidades públicas que eram vinculadas ao setor cultural. O objetivo deste pacote de medidas era, segundo o então presidente, a reorganização econômica, institucional e ministerial do país. Os principais exemplos desse desmonte foram a extinção da Fundação Nacional das Artes (FUNARTE), a Fundação do Cinema Brasileiro (FCB), a Empresa Brasileira de Filmes (EMBRAFILME) e o Conselho de Cinema (CONCINE), que em conjunto representaram o desmanche de todo o organograma institucional que prezava pelo setor da cultura no país.
No início da década de 1990, ainda durante a gestão de Collor, foram instituídas as Leis n° 8.685/1993, mais conhecida como Lei do Audiovisual, bem como a n° 8.313/91 que, conhecida popularmente como Lei Rouanet, retomou o
81 modelo proposto na década de 1980 pela Lei Sarney, se tornando a principal responsável pelo financiamento da cadeia de produção cultural no país, por meio da concessão de incentivos fiscais para as empresas que patrocinassem as iniciativas culturais previamente aprovadas pela lei (CALABRE, 2003). A referida lei, que até hoje serve como base para a principal parcela do financiamento cultural no país, ganhou este nome em homenagem a Sérgio Paulo Rouanet, legislador e então Secretário da Cultura naquele período. Apesar de contar novamente com uma legislação específica para o seu cuidado, o setor da Cultura só voltaria a ter novamente uma Secretaria no ano de 1992, já após o processo de Impeachment de Collor e na gestão de seu sucessor, Itamar Franco.
A Lei Rouanet concentra sua principal fonte de recursos nos impostos devidos à União (Imposto de Renda de Pessoa Física e Jurídica – IRPJ), tendo por objetivo central, segundo o seu artigo 1°, inciso I, “captar e canalizar recursos para o setor de modo a contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso às fontes de cultura e o pleno exercício dos direitos culturais”. O apoio e financiamento da lei são voltados exclusivamente ao patrocínio de projetos de exibição coletiva e de alcance público, resguardando o Princípio da Isonomia e determinando que todos os cidadãos tenham acesso aos bens culturais dos quais resultem o apoio da lei. Dispõe o caput do artigo 18 da referida lei:
Art. 18. Com o objetivo de incentivar as atividades culturais, a União facultará às pessoas físicas ou jurídicas a opção pela aplicação de parcelas do Imposto sobre a Renda, a título de doações ou patrocínios, tanto no apoio direto a projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou por pessoas jurídicas de natureza cultural, como através de contribuições ao FNC, nos termos do artigo 5°, inciso II desta Lei, desde que os projetos atendam aos critérios estabelecidos no artigo 1º desta Lei. (BRASIL, 1991).
A lei exclui o incentivo a coleções privadas, de colecionadores e qualquer iniciativa da qual resulte a segregação, separação ou diferenciação do público que tem acesso ao produto cultural, conforme dispõe o parágrafo 3° da lei:
§ 3° As doações e os patrocínios na produção cultural, a que se refere o § 1°, atenderão exclusivamente os seguintes segmentos:
82 b) livros de valor artístico, literário ou humanístico;
c) música erudita ou instrumental;
d) circulação de exposições de artes visuais;
e) doações de acervos para bibliotecas públicas, museus, arquivos públicos e cinematecas, bem como treinamento de pessoal e aquisição de equipamentos para a manutenção desses acervos;
f) produção de obras cinematográficas e videofonográficas de curta e média metragem e preservação e difusão do acervo audiovisual;
g) preservação do patrimônio cultural material e imaterial. (BRASIL, 1991).
Já no que tange os limites para abatimento do Imposto de Renda da Pessoa Física e Jurídica – IRPJ, estes são determinados segundo um percentual específico para cada tipo de investimento. Conforme dispõe o parágrafo 1° do artigo 18 da referida lei:
Os contribuintes poderão deduzir do Imposto de Renda devido as quantias efetivamente dispensadas nos projetos elencados no parágrafo 3° desta lei, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura, nos limites e condições estabelecidos na legislação do Imposto de Renda vigente, na forma de:
b) Doações; e
c) Patrocínios. (BRASIL, 1991).
O valor do abatimento restringe-se, portanto, em 4% do valor total do