O presente capítulo se dedica a uma explanação acerca da intervenção do Estado em face do setor da cultura no país, por meio da formulação e aplicação de políticas públicas voltadas ao fortalecimento e fomento do setor. Apresentaremos um histórico de ordem cronológica acerca das políticas culturais, bem como de sua evolução, passando pelo surgimento desta, que teve seu auge, contraditoriamente, nas vigências dos regimes ditatoriais, evoluindo até o seu apogeu, que a literatura especializada aponta como sendo na chamada Era Lula (CALABRE, 2013), em alusão à gestão do então Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva, que sabidamente foi o responsável por conferir às políticas culturais um papel de destaque nas discussões da agenda governamental, até os dias atuais. Traçaremos ainda definição sobre as instituições culturais existentes no Brasil, em sua maioria frutos do processo de descentralização das atividades do Ministério da Cultura, que é o principal ente do organograma institucional da cultura no país, passando ainda pelo exemplo da desconcentração das atribuições de atividades para a União, o que resultou no surgimento de Secretarias de Cultura em níveis estadual e municipal. O aumento do interesse em torno da temática das Políticas Culturais pode ser observado a partir da década de 1960, ocasião na qual a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) divulgou o documento oficial Cultural
Policy: A Preliminar Study (1969), que fez parte da coleção Studies and Documents on Cultural Policies, publicado no decorrer da década de 1970. O
referido documento foi o responsável por guiar o debate acerca das políticas culturais nos países-membros da UNESCO (ZIMBRÃO, 2012, p. 44). Nesta carta, a Política Cultural ficou assim definida:
Política Cultural é entendida como um conjunto de princípios operacionais, práticas administrativas e orçamentárias, e os procedimentos que fornecem uma base para a ação cultural do Estado (...). A Política Cultural deve ser entendida como a soma dos usos conscientes e deliberados, de ação ou falta de ação na sociedade, visando atender a determinadas necessidades culturais por meio da utilização óptima de todos os recursos materiais e humanos disponíveis em uma
49 sociedade em um determinado momento. (UNESCO, 1969, p. 4-10).
O conceito abordado pela UNESCO restringe-se à atuação estatal na relação entre a sociedade civil e a cultura, todavia há que se levar em consideração o momento no qual a UNESCO publicou o referido documento (1969), cenário em que os arranjos sociais vigentes direcionavam as discussões acerca da nossa problemática de pesquisa unicamente para a esfera estatal. Ademais, deve-se considerar também a imaturidade então existente em torno das discussões sobre o assunto. Por seu turno, o autor José Coelho Teixeira também faz os seguintes apontamentos quanto ao conceito de Política Cultural:
A Política Cultural é entendida habitualmente como programa de intervenções realizadas pelo Estado, instituições civis, entidades privadas e grupos comunitários com o objetivo de satisfazer as necessidades culturais da população e promover o desenvolvimento de suas representações simbólicas (...). A Política Cultural apresenta-se, assim, como o conjunto de iniciativas tomadas por esses agentes, visando promover a produção, a distribuição e o uso da cultura, a preservação e divulgação do patrimônio histórico e o ordenamento do aparelho burocrático por elas responsável. (TEIXEIRA, 1997, p. 293).
Atualmente, percebemos cada vez mais que as deliberações acerca das políticas públicas voltadas ao setor cultural ganham espaço e participação de atores sociais envolvidos multidisciplinarmente, aqui destacando as instituições não-estatais, atores privados, organizações civis, movimentos sociais, terceiro setor e a sociedade civil como um todo, visto que todos estes constituem a fração social diretamente interessada no processo de tomada de decisões que permeiam a temática, e cuja participação direta neste processo é imprescindível para a boa execução, fiscalização e avaliação destas políticas públicas. Conforme bem aponta Canclini (2005), uma boa política cultural não se restringe à atuação governamental, uma vez que ela envolve atores políticos e privados, além da sociedade civil, podendo todos estes atuarem em conjunto visando o alcance cada vez maior desta política. Deste modo, Canclini assim dispõe:
Os estudos recentes tendem a incluir este conceito (Política Cultural) ao conjunto de intervenções realizadas pelo Estado,
50 as instituições civis e os grupos comunitários organizados a fim de orientar os arranjos simbólicos, satisfazer as necessidades culturais da população e obter consenso para um tipo de ordem ou transformação social. Todavia, esta maneira de caracterizar o âmbito das políticas culturais deve ser ampliada, levando em conta o caráter transnacional dos processos simbólicos e materiais na atualidade. (CANCLINI, 2005, p. 78)
No Brasil, a definição do setor de políticas culturais como um meio que carece da atuação dos poderes públicos juntamente com os mais diversos setores da sociedade civil sempre foi um ponto que em geral fugia das pautas de interesses dos atores políticos. A história das políticas culturais no Brasil, até a chegada do século XXI tem seu início nos períodos de governos autoritários (CALABRE, 2014), o que não atende ao modelo proposto internacionalmente, a partir da década de 1970, que tinha seus princípios embasados na democratização da participação da sociedade civil nos assuntos envolvendo a arena de discussões políticas, aqui entrando o caso específico da cultura. De tal modo, firmou-se, com o passar dos anos, o ideal de participação popular no processo de tomada de decisões, que tem seu início com o estabelecimento de uma agenda de discussões governamentais, esta que trata, grosso modo, de uma listagem de temas que são passíveis de intervenção estatal, e a referida medida tem por preceito fundamental a participação dos grupos interessados nos assuntos a serem discutidos. (CALABRE, 2014, p. 33).
Uma política cultural engloba iniciativas das mais diversas, e é preciso que todas essas condicionantes atuem de modo conjunto a fim de que se alcance o resultado esperado no que tange à boa gestão destas políticas. Dentre estas iniciativas, podemos destacar o planejamento, formulação, questões orçamentárias, aprovações de regulamentos e leis, elaboração de projetos e programas, financiamento, seleção de artistas, grupos, projetos e manifestações a serem contemplados, dentre outros fatores, além da qualificação dos proponentes que se candidatam à condição de beneficiários destas políticas. É este o aparato responsável pelo desenvolvimento das ações e intervenções que compõem o âmbito das políticas públicas voltadas às questões culturais e que são pensadas a fim de que se satisfaçam as necessidades culturais da fração social diretamente interessada e que é afetada por este processo. (BOTELHO, 2001, p. 41).
51 Entenda-se por Necessidades Culturais o conjunto de práticas, costumes e demais elementos que são imprescindíveis, indispensáveis ou importantes culturalmente para um indivíduo ou um grupo social. E dentro do modelo de governo que o Brasil se encontra inserido, há que se esperar que o Estado provenha o perfeito provento, atendimento e respeito de todas essas necessidades. Nos próximos tópicos, traçaremos um histórico sobre evolução das políticas culturais no Brasil, observando os elementos característicos de cada uma das principais vontades políticas dominantes relevantes para a temática.
3.1 – A Política Cultural Brasileira do Estado Novo à Ditadura Militar.
O governo de Getúlio Vargas, sob o Ministério de Gustavo Capanema, então Ministro da Educação e Saúde (1934-1945), foi o período responsável por impor a atuação ativa e sistemática do Estado em face do setor da cultura. Neste período, observou-se pela primeira vez na história do país a intervenção sistemática do Estado em face do setor da cultura, que o fez por meio da implantação de legislações específicas, ocasião na qual se observou a criação de diversos órgãos governamentais responsáveis pela gestão da cultura, tais como o Instituto Nacional de Cinema Educativo (1936), Instituto Nacional do Livro (1937), Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (1937), Serviço Nacional do Teatro (1937), Conselho Nacional de Cultura (1938), dentre tantos outros. (CALABRE, 2013, p. 30).
Nesta ocasião, tem-se ainda a criação de legislações próprias para o setor audiovisual, sabidamente o mais dispendioso financeiramente dentre todos da cadeia artístico-cultural, bem como o reconhecimento das profissões ligadas à arte e à cultura. Pode-se citar a influência considerável de Mário de Andrade, poeta, intelectual e gestor cultural que, à frente da Secretaria de Cultura de São Paulo valeu-se de suas boas relações pessoais para elevar o setor das políticas culturais a um patamar destacado dentro da gestão das políticas públicas daquele período. (CALABRE, 2013, p. 41). No auge do regime ditatorial do Estado Novo, é sabido que o referido pacote de medidas representava uma verdadeira afronta às
52 vontades políticas dominantes, uma vez que estas, sabidamente, não viam no setor da cultura um eixo potencialmente importante a ponto de ser objeto de preocupações tão consideráveis por parte do Estado. Esta é, portanto, a primeira vez que se toca no assunto da institucionalização das políticas culturais no Brasil, e que se observa efetivamente o seu caminhar. (CALABRE, 2013, p. 29).
Passando do Estado Novo para a Ditadura Militar (1964-1985), chegamos à reafirmação da contraditória boa relação do setor da cultura com os regimes autoritários. No interregno entre estes dois períodos, observado o limiar entre a democracia e o autoritarismo, ocasião na qual uma série de intervenções propostas pela classe intelectual ganhou respaldo, reforçam a premissa de que o setor da cultura foi contraditoriamente muito desenvolvido naquele período. A criação do Museu de Arte Moderna do Rio de Janeiro, do Museu de Artes de São Paulo e do Ministério da Educação e Cultura, em 1953, representam algumas das ações marcantes do desenvolvimento cultural que o Brasil vivia naquele período. Ademais, nomes como o de Mário de Andrade, Tarsila do Amaral, Patrícia Galvão, a “Pagu”, Oswald de Andrade, dentre outros, foram um fator determinante para que o movimento cultural brasileiro ganhasse força, dadas as importâncias desses artistas. (CALABRE, 2013, p. 33).
Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que o Regime Militar prendia, torturava e matava as pessoas que se afirmassem contrárias ao regime, ela apoiava e fomentava os intelectuais e artistas da época, mais precisamente nas décadas de 1960 e 1970, ocasião na qual algumas instituições consideráveis foram fundadas. (REIS, 2012, p. 22). Podemos concluir, portanto, que ao mesmo tempo em que havia uma forte repressão às ideias contrárias ao sistema vigente, observava-se um esforço considerável por parte dos agentes estatais envolvidos com as áreas da cultura e comunicação, com vistas a uma modernização e melhoria do aparato estatal responsável pela regulação destas áreas, o que conferia ao Estado um caráter contraditoriamente moderno e aberto à causa da cultura, isso em termos contemporâneos à época.
Além da criação de importantes instituições ligadas à regulação e fomento da cultura, a exemplo da Empresa Brasileira de Filmes S/A (EMBRAFILME) e da Fundação Nacional de Artes (FUNARTE), o período da ditadura militar foi também
53 palco de muitas evoluções no setor das telecomunicações, uma vez que era de interesse das vontades militares dominantes que todo o conteúdo veiculado pelas cadeias de comunicações estivesse sob seu controle e conhecimento (RUBIN, 2007, p. 18). Segundo Rubim (2007), observou-se que:
A instalação de uma infraestrutura de telecomunicações; a criação de empresas como a Telebrás e Embratel e a implantação de uma lógica de indústria cultural são realizações dos governos militares, que controlam rigidamente os meios audiovisuais e buscam integrar simbolicamente o país, de acordo com a política de segurança nacional (RUBIM, 2007, p.20).
Nesta perspectiva, as Organizações Globo de Telecomunicações passam a contar com programações de transmissão nacional, bem como com a criação do Ministério das Telecomunicações. O principal objetivo desta série de medidas seria a integração de todas as regiões do país (RIDENTI, 2001, p. 13). Na concepção do setor da cultura, o autor Marcelo Ridenti enfatiza:
... Diversas instituições estatais de incremento à cultura, como a Embrafilme, o Instituto Nacional do Livro, o Serviço Nacional de Teatro, a Funarte e o Conselho Federal de Cultura. À sombra de apoios do Estado, floresceu também a iniciativa privada: criou-se uma indústria cultural, não só televisiva, mas também fonográfica, editorial (de livros, revistas, jornais, fascículos e outros produtos comercializáveis em bancas), de agências de publicidade, etc.. (RIDENTI, 2001, p. 15).
O Regime Militar, mais uma vez, é responsável por reafirmar a relação existente entre os regimes autoritários e a boa gestão das políticas culturais, tal qual no período do Estado Novo. A Ditadura Militar foi, portanto, pioneira no forte investimento nas indústrias culturais, que culminou na criação de novos e indispensáveis órgãos de fomento, regulação, e gestão do setor da cultura, além de ter sido responsável por desenvolver todo o organograma tecnológico indispensável pela realidade institucional que vemos hoje, embora ainda ultrapassada. Nesta perspectiva, ressalta Lia Calabre:
A história das políticas culturais no Brasil, até a chegada do século XXI, teve seus pontos altos, contraditoriamente, nos períodos de governos autoritários. Tal conjuntura não atende aos
54 preceitos do conceito de políticas culturais que foi construído, internacionalmente, a partir da década de 1970, tendo por base ações conjuntas e partilha de poder decisório entre Estado e sociedade civil. Esses parâmetros contemporâneos de uma política cultural democrática e participativa começam a ser colocados em prática, no Brasil, no início do governo do presidente Lula, em 2003. (CALABRE, 2013, p. 140).
Todavia, vale destacar que, conforme se observa atualmente, algumas áreas culturais foram relegadas a último plano neste período histórico, como é o caso das culturas indígena, afro-brasileira, populares e de massas. De certo conforme se observa atualmente, as culturas citadas eram consideradas como manifestações indignas de serem objetos de preocupação por parte dos governantes. Neste período, absolutamente nenhuma instituição voltada ao cuidado com essas culturas foi criada (CALABRE, 2012, p. 11). Posteriormente, acompanhamos a criação da Fundação Nacional do Índio (FUNAI), e da Fundação Cultural Palmares (FCP), vinculadas ao Ministério da Justiça e ao da Cultura, respectivamente. Sobre estas novas instituições culturais, trataremos mais detidamente nos próximos pontos.
Durante todo o período anteriormente descrito, o setor da cultura não contava com um órgão próprio pensado para atender exclusivamente as suas demandas. Ao contrário disto, era sempre tratado de modo secundário dentro de outros ministérios com demandas de setores tidos como superiores, como foi o caso do Ministério da Educação e Cultura (MEC), fato que foi mudado apenas no ano de 1985, por ocasião da criação do Ministério da Cultura (MinC), vigente até os dias atuais. José Sarney assume a Presidência da República neste ano, após a morte de Tancredo Neves, que se deu antes que o mesmo assumisse a presidência, primeiro momento em que o MinC deixou de exercer suas atividades dentro de outras pastas principais. Uma das primeiras ações sistemáticas deste então recente ministério foi a criação de um mecanismo que fosse responsável pelo financiamento público do setor da cultura, ao passo que a responsabilidade pelo investimento no mesmo fosse retirada das obrigações do Estado e repassada à iniciativa privada. (CALABRE, 2013, p. 40).
55 Firmou-se, com isto, o modelo de Renúncia Fiscal para o setor em comento, vigente até os dias atuais. Em seu esboço, teve-se a criação da Lei Sarney. Promulgada em 1986, durante o mandato presidencial do próprio José Sarney (1985-1990), sob o ministério do economista Celso Furtado (1986-1988), a referida lei foi rápida e posteriormente extinta, dando lugar à Lei Rouanet, seguindo a corrente neoliberalista, em consonância com a lógica do investimento do setor privado em face do da cultura, a referida é datada de 1991 e entrou em vigor durante o mandato presidencial de Fernando Collor de Melo, encontrando- se no vigor de suas atividades até os dias atuais. (MARSON, 2008, p. 80). Sobre o referido governo, far-se-á algumas observações na próxima sessão.
3.2– A gestão de Fernando Collor de Melo.
No Brasil, o início da década de 1990 foi marcado pelo início do processo de redemocratização, iniciado em 1989 ao serem realizadas as primeiras eleições diretas após 25 anos de vigência da Ditadura Militar, instaurada em 1964. Fernando Collor de Melo tomou posse como o primeiro Presidente da República Brasileira em tempos de redemocratização, precisamente no ano de 1990. Entretanto, foi deposto do cargo apenas 02 anos depois de eleito, quando comprovada a sua participação em um grandioso esquema de corrupção. Atrelado a isso, havia também o péssimo momento econômico que o país vinha atravessando, enfrentando uma inflação exorbitante e sendo marcado como um dos piores períodos para economia nacional. Todo este cenário negativo parecia favorável para que se decidisse pelo abandono de um setor que, até então, jamais foi tido como a principal preocupação das vontades políticas dominantes até o momento. (MARSON, 2008, p. 75). Neste cenário, desenvolveu-se o início do período que seria marcado pelo total abandono estatal para com a produção cultural nacional. A título de exemplificação, podemos citar o caso da produção audiovisual. A crise econômica do início da década de 1990 significou o encerramento das atividades das duas empresas que configuravam o centro deste núcleo criativo, que eram a Empresa Brasileira de Filmes S/A (EMBRAFILME) e do Conselho Nacional de Cinema (CONCINE). Durante 20 anos, os dois órgãos
56 citados se resumiam ao centro de toda a cadeia cinematográfica do país. (MARSON, 2008, p. 70).
No ano de 1991, em uma tentativa de minimizar os efeitos causados pela extinção da EMBRAFILME e do CONCINE, o então Presidente Fernando Collor cria a Lei n° 8.313/1991, popularmente conhecida como Lei Rouanet, em alusão ao intelectual e diplomata Sérgio Paulo Rouanet, então Secretário Nacional de Cultura. A referida lei funcionaria segundo o modelo de renúncia fiscal, ou seja, seria uma ferramenta segundo a qual pessoas físicas e jurídicas poderiam atuar como financiadores das atividades artísticas de modo geral, recebendo o valor financiado em forma de descontos em seus impostos. Seria esse um meio claro de o Estado se eximir da responsabilidade de financiar a produção artística nacional. Além da Lei Rouanet, também foi aprovada nesse período de reestabelecimento econômico a Lei n° 8.685/1993, mais conhecida como Lei do Audiovisual. Esta foi sancionada por Itamar Franco, que assumiu o poder após o Impeachment de Fernando Collor e se comprometeu a reestabelecer o setor cultural que havia sido completamente abandonado durante a constância do mandato do presidente anterior.
A Lei Rouanet e a Lei do Audiovisual atuavam muitas vezes de modo conjunto, uma sempre no sentido de complementação da outra, e tinham por base o modelo de renúncia fiscal, sustentando-se em dois dispositivos principais. O primeiro concedia às empresas financiadoras de produções artísticas o abatimento de 3,0% sobre seus impostos e impunha o teto de 03 milhões de reais em forma de renúncia fiscal. O segundo dispositivo permitia às empresas estrangeiras financiadoras em atividades no Brasil o investimento de uma parte do Imposto sobre a Remessa de Lucros na produção de filmes nacionais. Mesmo diante desse início de retomada da produção audiovisual nacional, os efeitos desse conjunto de políticas de incentivos só passaram a ser mais evidenciados a partir de 1995, aproximadamente um ano após o estabelecimento da nova moeda vigente no país, o Real. Esta entrou em circulação a partir de junho de 1994 e é vigente até os dias atuais, cotada acima da moeda norte-americana, o Dólar. O estabelecimento do chamado Plano Real representava a possibilidade de
57 estabilização econômica e equilíbrio da inflação cada vez mais crescente. (SILVA, 2013, p. 33).
A concepção política do então chefe de estado Fernando Collor tratava o setor da cultura e das artes como um problema de mercado, excluindo o dever estatal de financiar, fomentar e regular o setor cultural. Significa dizer que o setor cultural passou a ser visto e tratado como qualquer outro membro da cadeia produtiva que seguisse as mesmas lógicas econômicas do mercado, que de tal modo deve se sustentar através de meios próprios e independentes da iniciativa pública. Diante de tamanho descaso público, o setor cultural e artístico como um todo foi afetado, mas o reflexo negativo na produção audiovisual se fez muito mais aparente do que nas demais vertentes da arte, uma vez que, além de sabidamente