DE MAASTRICHT A LISBOA E A EXPANSÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL

Durante os anos 1990, aumenta a dimensão da problemática ambiental, especialmente porque a UE inicia uma “aproximação” em relação às antigas repúblicas socialistas da esfera soviética, lançando o programa “Poland and Hungary Assistance for Restructuring the Economy” (PHARE) e, depois, ampliando-o para outros países da Europa Central e Oriental. A UE almejava promover o desenvolvimento econômico e abrir novos mercados, além disso os investimentos também tinham como finalidade tutelar o ambiente. Os países do Leste Europeu apresentavam certo atraso em relação às políticas ambientais devido à centralização do planejamento econômico e industrial. Portanto, apresentar o problema da poluição do meio ambiente como subproduto do sistema produtivo econômico

era uma oposição ao sistema autoritário. É nesse período em que a política ambiental é introduzida como instrumento de cooperação internacional.

O quinto PAA (1992-2002) foi o que recebeu maior influência do Relatório Brundtland. O programa foi dividido em três partes: a primeira tratava a dimensão comunitária e a gestão dos riscos; a segunda considerava o papel da UE no cenário internacional; e a terceira preocupava-se com os custos.

Outro aspecto do programa era o incentivo à “participação alargada”, a qual promovia uma combinação entre atores e instrumentos em diversos níveis, prevendo uma repartição da responsabilidade.88

A adesão da Suécia, Finlândia e Áustria em 1995, países os quais apresentavam políticas ambientais mais avançadas do que as da UE, somada a pressão exercida pelo Partido Verde no Parlamento europeu foram essenciais para a mudança do paradigma político e influenciaram de sobremaneira o sexto PAA.89

Em 2002, foi promulgado o sexto PAA (2002-2012). Seus objetivos concentraram-se em sete setores (atmosfera, pesticidas, redução e reciclagem de resíduos, solo, ambiente marinho e urbano). Ressalta-se que esse programa contou com maior legitimidade do que os anteriores, pois favoreceu-se da introdução do processo de codecisão, envolvendo Conselho e Parlamento.90 O maior sucesso desse programa foi definir e estabelecer prazos e uma linha de políticas, definida como estratégia 202020, mencionada anteriormente.

A UE se preparava para receber 12 países entre 2004 e 2007, a maioria dos quais não apresentavam políticas ambientais avançadas e eram ineficientes do ponto de vista energético. A expansão para 27 membros exigia uma reforma institucional; nesse sentido, em 2007, foi assinado o Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 2009. Esse tratado estabeleceu como fonte de Direito primário o TUE e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).91

Como aludido anteriormente, a principal mudança na gestão das políticas foi inserção da divisão de competências, e tanto a política ambiental quanto a energética foram

88

SCICHILONE, op. cit., p. 232.

89

STAAB, Andreas. The European Union Explained; Institutions, Actors, Global Impact. Bloomington, Indianapolis: Indiana University Press, 2011, p.196.

90

Sobre o processo de codecisão consultar Staab, op. cit., p. 45.

91

Art. 1, parágrafo 3º A União funda-se no presente Tratado e no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir designados “os Tratados”). Estes dois Tratados têm o mesmo valor jurídico. A União substitui-se e sucede à Comunidade Europeia.

incluídas no âmbito da competência partilhada92. O tratado institucionaliza, no art. 11, a transversalidade da política ambiental, exigindo a inserção das considerações ambientais na elaboração e aplicação das políticas setoriais e na promoção do desenvolvimento sustentável.

O Tratado de Lisboa não foi suficiente para dirimir o limite da governança, reconfirmado pelos Títulos XX e XXI, dedicados ao ambiente e à energia respectivamente. O processo decisório continua consubstanciado em um processo de coparticipação, pois envolve Comissão, Parlamento e Conselho. Conforme normatizado pelo TFUE art.194, 2º parágrafo, o Parlamento e o Conselho Europeu deliberarão mediante processo legislativo ordinário, sem interferir nas prerrogativas dos Estados-membros no que se refere à exploração de seus recursos energéticos, à opção por fontes energéticas, bem como sua estrutura de aprovisionamento93.

Por fim, cabe mencionar que a política ambiental consolidou-se sobre cinco princípios: prevenção (melhor prevenir o dano que corrigi-lo); poluidor-pagador (quem polui arca com os custos); prevenção local (as ações de um Estado-membro não devem produzir efeitos negativos em outro); subsidiariedade (as iniciativas serão tomadas no nível mais próximo ao cidadão); precaução (a falta de evidências científicas não deve servir como motivo para evitar medidas contra riscos ambientais).94

92

Título 1, artigo 2, parágrafo 2º: União e os Estados membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio. Os Estados membros exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua.

93

Versão Consolidada do Tratado de Fusão da União Europeia, art. 238.

94

NELLO, S. S. The European Union: economics, policies and history. Maidenhead, Berkshire: McGray-Hill, UK, 2005, p. 259.

2 O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES

Neste capítulo, será abordado o processo de tomada de decisões no seio da UE, a fim de esclarecer o papel das instituições e como elas interagem com os Estados-membros para tentar definir uma estratégia coerente no que concerne às políticas ambiental e energética. Faz-se fundamental desmistificar o modus operandi desse complexo processo decisório que caracteriza a UE. Nesta perspectiva, Birchifield afirma que

[…] multilevel governance scholars insist that EU policy is shaped by cross- national and cross-institutional actors […] alliances that work together toward common objectives in issue areas and reflect a “melding” of states.95

A política europeia é forjada em vários níveis, combinando interesses divergentes entre vários atores de natureza e características diversas. Nesse sentido, Hooge e Marks destacam quatro passos a serem seguidos entre o processo decisório e a implementação de determinada política: "1 iniciativa política; 2 tomada de decisão; 3 implementação; 4 adjudicação ".96 Assim, nesta seção será destacada a avaliação da divergência de "interesses" entre as instituições da UE, durante o processo que moldou o Pacote Clima/Energia 2020.