Universidade de Brasília Instituto de Relações Internacionais
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
Mestrado em Relações Internacionais
ARTHURBETTIROCCO
PROCESSO DECISÓRIO DA UNIÃO EUROPEIA: UM ESTUDO SOBRE O PACOTE CLIMA ENERGIA 2020
Brasília
ARTHUR BETTI ROCCO
PROCESSO DECISÓRIO DA UNIÃO EUROPEIA: UM ESTUDO SOBRE O PACOTE CLIMA ENERGIA 2020
Dissertação apresentada como requisito para a obtenção do título de Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília –
UnB, Programa de Pós-graduação em
Relações Internacionais.
Orientador: Prof. Dr. Estevão Chaves de Rezende Martins
BRASÍLIA 2017
ARTHUR BETTI ROCCO
PROCESSO DECISÓRIO DA UNIÃO EUROPEIA: UM ESTUDO SOBRE O PACOTE CLIMA ENERGIA 2020
Dissertação apresentada como requisito para a obtenção do título de Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília –
UnB, Programa de Pós-graduação em
Relações Internacionais.
Aprovada em: __/__/____
BANCA EXAMINADORA:
______________________________________________________________ Prof. Dr. Estevão Chaves de Rezende Martins – Orientador, Universidade de Brasília
______________________________________________________________ Profª. Drª. Karine de Souza Silva – Universidade Federal de Santa Catarina
______________________________________________________________ Profª. Drª. Raquel Cristina de Caria Patrício – Universidade de Lisboa
AGRADECIMENTOS
A realização desse sonho não seria possível sem a contribuição decisiva do professor Estevão Martins, pelo empenho, compreensão e, principalmente, pela rica contribuição de conhecimento, serei para sempre grato. Agradeço a toda equipe do IREL, especialmente a Vanessa que, desde o processo seletivo, sempre esteve pronta a ajudar. Agradeço aos professores Dorin Dolghi, Simone Borghesi, Baltazar Andrade Guerra, Márcio Voigt, Rogério Santos da Costa, Luciano Daudt, Paulo Bernardes, Karine de Souza Silva e Ariane Landuyt, pois colaboraram, direta ou indiretamente, de forma determinante para o resultado dessa monografia – vocês são peças fundamentais da minha formação e fontes de inspiração para o prosseguimento da minha carreira.
Dirijo um especial agradecimento aos meus colegas de aventura e aos amigos que fiz nessa trajetória: Luíza, Bruno, Matheus, Saran, Leonardo, Rodrigo, Angélica, Mariana, Aline, Larissa, sem vocês essa experiência teria sido tão enriquecedora.
Talyta e Pablo agradeço-lhes de todo o coração pela acolhida, pelas conversas, pela companhia, pelas risadas, a nossa convivência foi fundamental para que eu pudesse perseguir meu objetivo.
Meus mais sinceros agradecimentos ao Eduardo Ricardo e ao Márcio, pela oportunidade que me deram de fazer parte da Patri; o aprendizado diário tem sido essencial para meu crescimento profissional, além disso sem essa oportunidade teria sido economicamente inviável concluir o mestrado. Dirijo também meus agradecimentos a Roberta, pela paciência e por me conceder o período de férias em um momento crucial para conclusão desta dissertação e a toda equipe do Legislativo pelo aprendizado, pelas risadas, e por compartilharem comigo as tensões do nosso cotidiano. Agradeço especialmente a Amanda e a Andressa pela parceria, pela paciência e pelos ensinamentos.
Agradeço aos meus pais, que me proporcionam muito mais do que eu mereço, por possibilitarem concretizar mais esse sonho, pelo amor incondicional, por todo o apoio que sempre me deram durante a vida. Aos meus irmãos, ao Daniel por ser fonte diária de inspiração e admiração e ao Alexandre por estar, de alguma forma, sempre presente iluminando meus caminhos e minhas ideias, não tenho palavras para dizer o quanto sinto tua falta. Agradeço também a Wilna, a Maria e a todos os meus amigos por serem fontes de carinho, descontração e alegria.
Só poderemos encontrar uma solução se eliminarmos de nossas discussões todo sentimento particularista. Na medida em que nós, reunidos aqui, pudermos mudar nossos métodos, será o estado de espírito de todos os europeus que mudará aos poucos. (Jean Monnet).
A cooperação entre as nações, por mais importante que ela seja, não resolve nada. É preciso buscar uma fusão de interesses dos povos europeus e não simplesmente a manutenção do equilíbrio de seus interesses. (Jean Monnet).
Nada é possível sem os homens, nada é permanente sem as instituições. (Jean Monnet).
RESUMO
O objetivo geral desta dissertação é analisar como os diversos interesses no processo que formulou o Pacote Clima/Energia 2020 da União Europeia (UE) foram promovidos. As metas específicas são: identificar se houve ou não promoção dos interesses nacionais por meio da atuação dos comissários, descrever o processo decisório, analisar a atuação dos atores subnacionais e não estatais, e avaliar a consecução das metas postas para 2020. No que tange à estrutura metodológia, esta dissertação consiste em um estudo de caso, por meio do qual realizou-se investigação exploratória, utilizando-se de coleta de dados bibliográficos e documentais seguida de análise qualitativa. Para o debate teórico e para descrição do processo de integração europeu, recorreram-se a dados bibliográficos, enquanto a investigação documental foi realizada nos arquivos virtuais disponibilizados pelas instituições europeias e demais atores que participaram de alguma forma da elaboração do Pacote Clima/Energia 2020. Ademais recorreu-se a dados quantitativos disponibilizados pela Agência Europeia de Estatíticas (EUROSTAT), que permitiram avaliar a consecução das metas postas para 2020. Este estudo concluiu que não há evidências, durante a elaboração do Pacote Clima/Energia 2020, da promoção de interesses nacionais pelos comissários. Observou-se uma dinâmica contínua de debates entre as instituições participes do processo de codecisão, fato que gera diversas janelas de oportunidades para promoção dos mais diversos interesses. Neste sentindo, o principal foco de promoção dos interesses foram os europarlamentares, relatores do Pacote Legislativo. Quanto à análise dos dados quantitativos da implementação das metas postas para 2020, inferiu-se que as metas de redução de 20% dos índices de emissão – tendo 1990 como ano base –, de inserção de 20% de fontes renováveis na matriz energética e de economia de 20% de energia por meio do incremento da eficiência energética poderiam ser mais audaciosas, uma vez que a crise internacional colaborou, em grande medida, para que essas fossem alcançadas. A forte contração das economias europeias, que se traduziu na redução do consumo, implicou na redução da produção e, consequentemente, reduziram-se o consumo de energia e os níveis de emissão de gases com efeito estufa.
ABSTRACT
This Master’s Thesis seeks to analyze how different interests were promoted during the process that led to the approval of the 2020 Climate & Energy Package in the European Union (EU). The specific aims of this thesis are to identify if national interests were pursued through the action of European commissaries, to describe the decision-making process, to analyze the performance by subnational and non-state actors and to examine the implementation of the targets set to 2020. In regard to methodology, this thesis employs a case study approach through an explorative enquiry that is based on bibliographical and documental data collection followed by a qualitative analysis. The study resorts to bibliographical data to review the theoretical and historical debates on the European integration process, while the documental investigation was undertaken based on the online archives made available by European institutions and by other actors that have participated on the 2020 Climate & Energy Package formulation process. Moreover, this thesis recourses to quantitative data made available by the European agency of statistics (EUROSTAT), and that allows for the evaluation of the consecution of the 2020 targets. This thesis concludes that there were no evidences that commissaries promoted national interests the conception of the 2020 Climate & Energy Package. There was observed a dynamic impetus of debates among the participant institutions of the co-decision process, which created several opportunity windows to the promotion of numerous interests. The main actors who promoted specific interests were the members of the European Parliament. Based on the quantitative analysis of the data regarding implementation of the 2020 targets, it is inferred that their three pillars – 20% cut in greenhouse gases emissions, based on 1990 levels, 20% European Union energy from renewables and 20% improvement in energy efficiency – could have been more ambitious, since the international economic crisis has been responsible, to a great extent, to the attainment of these goals. The decrease in consumption, caused by the strong recession of the European economies, led to a decrease in production, which, by its turn, provoked a slump in energy consumption levels as well as in greenhouse gases emission levels.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Comissários Europeus vinculação partidária ... 45
Gráfico 2 – Inserção de fonte renovável na matriz energética europeia ... 110
Gráfico 3 – Economia de energia ... 111
Gráfico 4 – Redução das emissões dos gases com efeito estufa ... 112
LISTA DE QUADROS E TABELAS
Quadro 1 – Linha do tempo da formulação da política energética europeia ... 65
Quadro 2 – Resumo Livro Verde ... 71
Quadro 3 – Quem é Eluned Morgan? ... 75
Quadro 4 – Resumo tramitação Comitês ... 76
Quadro 5 – Relatórios que compõem o pacote Legislativo Clima/Energia e os respectivos relatores. ... 91
Quadro 6 – Quem é Chris Davies? ... 93
Quadro 7 – Quem é Satu Sassi? ... 96
Quadro 8 – Quem é Claude Turmes? ... 98
Quadro 9 – Quem é Guido Sacconi? ... 100
Quadro 10 – Quem é Dorette Corbey? ... 102
Quadro 11 – Quem é Avril Doyle? ... 105
Quadro 12 – Balanço entre oferta e procura no período 2008-2011 ... 112
LISTA DE SIGLAS
ACER – Agência para Cooperação dos Reguladores de Energia AIE – Agência Internacional de Energia
ALDE – Aliança dos Liberais e Democratas para Europa AUE – Ato Único Europeu
BEI – Banco Europeu de Investimento BENELUX – Bélgica, Holanda, Luxemburgo
BERD – Banco Europeu para Reconstrução e Desenvolvimento CE – Comissão Europeia
CECA – Comunidade Econômica do Carvão e do Aço CEE – Comunidade Econômica Europeia
CEEA – Comunidade Europeia de Energia Atômica CEER – Conselho Europeu dos Reguladores de Energia CoR – Comitê das Regiões
DG – Diretoria Geral
ENDESA – Empresa Espanhola de Energia ENI – Ente Nazionale Idrocarburi
EUA – Estados Unidos da América
EU-ETS – European Union Emissions Trading Scheme FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola FMI – Fundo Monetário Internacional
IIE – Índice de Intensidade Energética GDF – Gaz de France
GUE/NGL – Grupo Confederal da Esquerda Unitária Europeia/ Esquerda Nórdica Verde MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MDL – Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OECE – Organização Europeia para a Cooperação Econômica
OMC – Organização Mundial do Comércio ONU – Organização das Nações Unidas
PAA – Programa de Ação para o Ambiente PE – Parlamento Europeu
PEER – Programa Energético Europeu para o Relançamento PESC – Política Externa de Segurança Comum
PHARE - Poland and Hungary Assistance for Restructuring the Economy PIB – Produto Interno Bruto
PIP – Plano de Interconexões Prioritárias PPE – Partido Popular Europeu
PV – Partido Verde
RCE – Certificado de Redução de Emissões RTE-E – Redes Trans europeias de Energia S&D – Grupo dos Sociais e Democratas TAUE – Tratado Único Europeu
TEC – Tarifa Externa Comum
TEP – Tonelada Equivalente de Petróleo TFUE – Tratado de Fusão da União Europeia TUE – Tratado da União Europeia
UE – União Europeia
URE – Unidade de Redução de Emissões
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 13
1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA INTEGRAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL ... 35
1.1 DE ESTOCOLMO A MAASTRICHT E A CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL ... 35
1.2 DE MAASTRICHT A LISBOA E A EXPANSÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL SENTIDO LESTE ... 39
2 O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES ... 42
2.1 A COMISSÃO ... 42
2.1.1 A politização da Comissão ... 44
2.2 O CONSELHO EUROPEU ... 48
2.2.1 As divergências no Conselho ... 51
2.3 O PARLAMENTO EUROPEU ... 53
2.3.2 Parlamentares ... 58
2.4 CACOFONIA/CONSENSO DAS INSTITUIÇÕES ... 59
2.5 OUTROS ATORES ... 60
2.5.1 Atores subnacionais ... 62
2.5.2 Organizações e grupos de defasa de interesse ... 62
3 DESCRIÇÃO PROCESSO DECISÓRIO ... 65
3.1 TEXTO INICIAL LIVRO VERDE ... 67
3.2 CONSELHO RECEBE O LIVRO VERDE ... 72
3.3 RELATÓRIO SOBRE O LIVRO VERDE APROVADO NO PARLAMENTO ... 75
3.3.1 O debate acerca do relatório no Parlamento ... 78
3.4 O PACOTE DE MEDIDAS DA POLÍTICA ENERGÉTICA EUROPEIA ... 84
3.5 A APROVAÇÃO DO PACOTE CLIMA/ENERGIA NO CONSELHO ... 85
3.5.1 Armazenagem geológica de dióxido de carbono ... 86
3.5.2 Esforço coletivo de redução das emissões de gases com efeito estufa ... 87
4.5.3 Energia produzida a partir de fontes renováveis ... 87
3.5.4 Normas sobre as emissões de automóveis novos de passageiros ... 88
3.5.5 Redução de gases com efeito estufa ... 88
3.5.6 Revisão do comércio de licenças de emissão de gases com efeito estufa ... 89
3.6 PACOTE CLIMA/ENERGIA APROVADO NO PARLAMENTO ... 89
3.6.2 Esforço partilhado de redução das emissões de gases com efeito estufa ... 93
3.6.3 Energia produzida a partir de fontes renováveis ... 96
3.6.4 Normas sobre as emissões de automóveis novos de passageiros ... 98
3.6.5 Redução de gases com efeito estufa ... 100
3.6.6 Revisão do Comércio de licenças de emissão de gases com efeito estufa ... 102
3.7 COMO SE MANIFESTARAM AS ORGANIZAÇÕES E GRUPOS DE DEFESA DE INTERESSE ... 105
4 AVALIAÇÃO ... 108
4.1 INSERÇÃO DAS ENERGIAS RENOVÁVEIS NA MATRIZ ENERGÉTICA EUROPEIA ... 108
4.2 ECONOMIA DE ENERGIA POR MEIO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA ... 110
4.3 REDUÇÃO DAS EMISSÕES DE GASES COM EFEITO ESTUFA ... 111
4.4 REFLEXÕES ACERCA DA CONSECUÇÃO DAS METAS ... 113
CONCLUSÃO ... 115
INTRODUÇÃO
O processo de integração europeu teve seu início com a assinatura do Tratado de Paris (1951), que criou a Comunidade Econômica do Carvão e do Aço (CECA). Naquela época, a CECA era formada por França, Itália, Alemanha, Bélgica, Luxemburgo e Países Baixos; hoje, sua evolução institucional leva o nome de União Europeia (UE) e é composta
por 28 países.1 Contudo, a ideia de união entre os países europeus não é recente; pode-se
retomá-la na história com os filósofos iluministas dos séculos XVIII e XIX. Immanuel Kant,
em sua obra Paz Perpétua, de 1795, escreve que a paz duradoura só pode ser conseguida por
meio da criação de uma confederação de Estados livres.2 Corrobora com essa afirmação
Zygmunt Bauman, ao afirmar que a Europa segue para um “mundo kantiano de paz perpétua, no qual a lei, a negociação e a cooperação ganham vantagem onde reinavam a violência e a
força bruta”. 3
Partindo desse princípio liberal, no qual o equilíbrio se dará através da interdependência e do desenvolvimento de comércio entre países até então rivais, Jean Monnet surge como “pai” da UE, pois promoveu, junto ao Ministro dos Negócios Estrangeiros francês, Robert Schuman, e ao chanceler da República Federal da Alemanha, Konrad Adenauer, a criação da CECA. No preâmbulo do tratado da CECA, assinado em 18 de abril de 1951, são indicados os motivos da sua instituição: a paz mundial, uma Europa organizada, uma base comum para o desenvolvimento econômico, a elevação do nível de vida e a cooperação.
Segundo determinado no Tratado da União Europeia (TUE) a integração europeia consolidou-se sobre sete instituições: o Parlamento Europeu (representa os cidadãos); o Conselho da União Europeia (geralmente os ministros representam os governos nacionais e a presidência é rotativa entre os Estados-membros) e o Conselho Europeu (chefes de Estado e ou de governo se reúnem quatro vezes ao ano); a Comissão Europeia (representa os interesses
1
No momento de finalização desta dissertação (fevereiro de 2017), ainda não se tem certeza quanto à conformação da UE após o Brexit. O Tratado da União Europeia prevê em seu artigo 50 o quanto segue: Qualquer Estado-Membro que decida retirar-se da União notifica a sua intenção ao Conselho Europeu. Em função das orientações do Conselho Europeu, a União negocia e celebra com esse Estado um acordo que estabeleça as condições da sua saída, tendo em conta o quadro das suas futuras relações com a União. Esse acordo é negociado nos termos do n.o 3 do artigo 218. O do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O acordo é celebrado em nome da União pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu. Atualmente os debates acerca das negociações estão abertos, e o parlamento britânico ainda deve aprovar o Brexit.
2
PFETSCH, Frank R. A União Europeia: história, instituições, processos. Brasília: Ed. Universidade de Brasília, 2001, p. 17.
3
da União); o Tribunal de Justiça da União Europeia; o Banco Central Europeu e o Tribunal de Contas Europeu.
As instituições decorrentes do processo de integração foram essenciais para garantir legitimidade, bem como para assegurar as políticas intra e extra-bloco. Ademais, essas foram criadas com intuito de aprofundar e solidificar o processo de integração. Apresentam traços funcionais, visto que surgiram em resposta às necessidades técnicas que o processo de integração apresentava, especialmente no que se refere à normatização e à regulação. Monnet afirma a importância da fusão dos interesses dos países europeus, que deveriam ser garantidos por meio de uma cooperação coordenada por uma estrutura supranacional:
As propostas de Schuman, eu dizia, são revolucionárias ou não são nada. O princípio fundamental é a delegação de soberania em um domínio limitado, mas decisivo[...]. É preciso buscar uma fusão dos interesses dos povos europeus e não simplesmente a manutenção do equilíbrio de seus interesses.4
O processo de integração está solidificado nos ideais liberais: no fluxo intenso de comércio para manutenção da paz, em regimes políticos democráticos e na criação de instituições supranacionais com a função de regular as relações entre os atores. Identifica-se como pressuposto principal a racionalidade; por meio dessa, é possível distinguir a política do
poder.5
Com o avançar do processo de integração e a liberalização dos mercados surgiram novos desafios como a padronização e regulamentação da produção e das trocas comerciais. Ademais, a finitude dos recursos naturais e o aquecimento global passaram a ser questões centrais no que tange à produção industrial. Evidenciou-se, nas últimas décadas, uma mudança na interação entre ser humano e ambiente, o que desafiou a capacidade do Estado de tutelar o ambiente e, contemporaneamente, promover desenvolvimento econômico.
Nesse contexto a Comissão, o Parlamento e o Conselho proclamaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a qual prevê em seu preâmbulo que
[a] União contribui para a preservação e o desenvolvimento destes valores comuns, no respeito pela diversidade das culturas e das tradições dos povos da Europa, bem como da identidade nacional dos Estados-Membros e da organização dos seus poderes públicos aos níveis nacional, regional e local; procura promover um
4
MONNET, Jean. Memórias: a construção da Unidade Europeia. Brasília: Ed. UNB, 1986, p. 277.
5
desenvolvimento equilibrado e duradouro e assegura a livre circulação das pessoas, dos bens, dos serviços e dos capitais, bem como a liberdade de estabelecimento.6 A Carta determina ainda, em seu art. 37, que todas as políticas da União Europeia devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável. Observa-se, portanto, a consolidação a nível supranacional da tutela do meio ambiente visando um equilíbrio entre os princípios liberais e o desenvolvimento sustentável.
Nesse contexto, a UE insere-se como líder no cenário internacional, tendo recomendado políticas visando o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, atualmente se
apresentam como objetivos da estratégia Europa 20207 o desenvolvimento inteligente,
sustentável e inclusivo. Portanto as políticas, ambiental e energética têm sido muito discutidas em todos os níveis da governança europeia (local, regional, nacional, e europeu).
Quanto ao tema ambiental e energético, o principal objetivo da agenda foi traçar metas no nível europeu para coordenar, de maneira eficiente, as políticas nacionais, de forma que essas convergissem para os objetivos supranacionais. As metas estipuladas foram: redução de 20% dos índices de emissão, tendo 1990 como ano base; inserção de 20% de fontes renováveis na matriz energética; e economia de 20% de energia por meio do incremento da eficiência energética.
Não é objetivo desta dissertação percorrer a história dos Tratados que deram forma ao processo de integração; entretanto, alguns marcos são importantes para fazer luz sobre as
contribuições dos principais Tratados que conformaram o modus operandi da UE. Dessa
forma, será possível analisar como se deu o processo decisório, no nível supranacional, na elaboração do pacote Clima/Energia 2020 .
Esse processo decisório é chamado de codecisão, pois envolve três instituições: Comissão, Parlamento e Conselho. Não é raro que exista uma sobreposição de instituições ou até mesmo que se verifiquem divergências entre elas, até porque o posicionamento político de cada uma das instituições que compõem o triângulo decisório muda conforme suas preferências. Um bom exemplo acerca disso é a política energética europeia, na qual os Estados demonstram grande sensibilidade quanto à segurança energética, pois defendem a
6
CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA. Disponível em: http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf. Acesso em: 22 nov. 2016.
7
soberania do direito de definir suas matrizes energéticas e as formas de aprovisionamento – o que contrasta com os objetivos da Comissão, que defende a integração do mercado energético para promover a eficiência. De seu lado, o Parlamento europeu foca os debates energéticos no combate às mudanças climáticas.
A Comissão é composta por um representante de cada um dos 28 países membros da UE. Dentre estes estão o Presidente e o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Essa instituição exerce inúmeras funções: propõe iniciativa legislativa a médio prazo; representa a UE em negociações bi e multilaterais; garante a aplicabilidade das normas e o respeito aos princípios dos Tratados; gerencia o orçamento europeu. Vale ressaltar que a Comissão é considerada o motor da integração pois é
a principal responsável por propor as políticas a serem aplicadas pela UE.8
Enquanto o Conselho Europeu é constituído pelos Chefes de Estado ou Chefes de Governo dos 28 Estados-membros e suas decisões são tomadas por unanimidade ou maioria qualificada, o Conselho da União Europeia é formado pelos ministros de cada Estado de
acordo com o tema a ser debatido.9 Os Estados-membros, individualmente, apontam seus
Comissários e o Conselho aprova o colegiado completo de Comissários.
Por fim, tem-se o Parlamento, que era composto por 766 parlamentares,10 mas,
conforme disposto no artigo 14 do Tratado de Lisboa (2009), em 2014, passou a ser composto
por 750 mais o presidente. Ressalta-se que os parlamentares, desde 1979, são eleitos
diretamente pelos eleitores no nível nacional e estão distribuídos em bancadas de acordo com suas afinidades políticas. A quantidade de parlamentares é proporcional à população de cada membro da UE e suas decisões são tomadas por maioria simples. O Parlamento também é responsável pelo veto aos Comissários. Exemplo do exercício dessa atribuição foi o caso da
8
SILVA, Karine de Souza (Org). Mercosul e União Européia: O Estado da arte dos processos de integração regional. Florianópolis: Modelo, 2011, p. 126.
9
CONSELHO EUROPEU. Disponível em: http://www.european-council.europa.eu/the-institution?lang=pt. Acesso: em: 5 ago. 2016.
10
Comissária búlgara Rumiana Jeleva, que, em 2009, foi retirada do colegiado devido às críticas
dos parlamentares acerca de seu envolvimento com o crime organizado búlgaro.11
A prestação de contas acerca do processo legislativo europeu é intrincada pois existe repartição e acúmulo de funções, que fazem desse sistema um misto de presidencialismo e
parlamentarismo.12 Em suma, o cidadão elege os parlamentares nacionais e/ou o presidente
(de acordo com o sistema do país) a nível nacional que, por sua vez, vão apontar os Comissários a nível europeu.
No plano nacional, o cidadão europeu elege os parlamentares; estes, por meio do voto de confiança, podem destituir o governo. O mesmo acontece no âmbito europeu, ou seja, o cidadão elege diretamente seus parlamentares, os quais têm o poder de veto em relação à Comissão, podendo depô-la em caso de improbidade ou de incapacidade administrativa.
Observa-se, também, que as decisões tomadas no Conselho repercutem no nível nacional, pois os cidadãos podem decidir punir ou premiar quem está representando seu Estado. Nesse sentido, podem repetir ou alterar o voto no partido ou no candidato à
presidência (de acordo com o sistema parlamentar ou presidencial).13
Portanto, há dois níveis de prestação de contas. Uma, direta, já que os parlamentares europeus são eleitos diretamente pelos cidadãos europeus, concorrendo a eleições realizadas no âmbito nacional mas que concorrem a cadeiras no Parlamento europeu. A outra indireta pois o líder do governo nacional atua a nível supranacional, no Conselho, e poderá ser punido ou premiado no nível nacional conforme seu desempenho. Vale frisar que a maioria dos Estados-membros adotaram o parlamentarismo, portanto os parlamentares nacionais serão cobrados pelos eleitores, e o parlamento nacional cobrará o líder de governo.
A Comissão funciona, em âmbito europeu, de forma semelhante a um sistema executivo em nível nacional. Por exemplo, o presidente da Comissão pertence ao partido que recebeu mais votos nas eleições parlamentares europeia. Nas eleições parlamentares de 2014, Jean Claude Junker foi indicado pelo Parlamento para a presidência da Comissão visto que
seu partido, o Partido Popular Europeu (PPE), recebeu o maior número de votos.14 Nota-se
que ele foi meramente indicado, pois fica a critério do Conselho Europeu confirmar ou não a
indicação do Parlamento.
11
EUROACTIV. Disponível em: http://www.euractiv.com/priorities/bulgarian-eu-hopeful-bites-dust-news-223251. Acesso em: 10 set. 2016.
12
HIX, Simon. The Political System of the European Union. London: Palgrave, 2009. p 7.
13
Ibid., p. 8. 14
No que tange ao processo decisório, mais precisamente, ao estabelecimento das competências das autoridades nos níveis local, nacional e supranacional destacam-se dois tratados. O Tratado de Maastricht – também conhecido como o Tratado da União Europeia
(TUE)15 – foi firmado em 1992 e deu inicio à integração política e econômica. O TUE
estabeleceu os três pilares que funcionavam da seguinte maneira:
a) Pilar 1: era composto pela Comunidade Europeia, a Comunidade Europeia do
Carvão e do Aço (CECA), e EURATOM e o processo decisório era o “método comunitário”;
b) Pilar 2: referia-se à Política Externa e de Segurança Comum (PESC), determina
que os Estados podiam promover ações comuns em matéria de política externa, e o processo decisório era intergovernamental;
c) Pilar 3: centrava-se em temas de cooperação jurídica e assuntos internos com
intuito de promover um elevado grau de proteção dentro de um espaço de liberdade, segurança e justiça. O processo decisório também era de caráter intergovernamental.
O Tratado de Lisboa (2009) não só extinguiu o sistema de pilares, como também especificou as competências, e conferiu personalidade jurídica à UE – o que a possibilita firmar acordos internacionais, sempre em consonância com as competências atribuídas. Segundo o Tratado de Lisboa, as competências estão delimitadas da seguinte forma:
a) Competência exclusiva: está regulada no artigo 3º do Tratado de
Funcionamento da União Europeia (TFUE) e determina que a UE é a única capaz de legislar sobre determinado tema. Nesse sentido, limita os Estados-membros a cumprir o quanto lhes é imposto, salvo quando há alguma
disposição da União desobrigando algum Estado-Membro. Deve-se citar como
competências exclusivas a união aduaneira e a política monetária;16
b) Competência compartilhada: concede autoridade, aos Estados-Membros, para
legislar e tomar atos vinculativos. Entretanto, o artigo 2º do TFUE estabelece que o Estado-membro poderá desempenhar sua competência desde que a União se abstenha ou não deseje cumprir a sua. Nessa competência encontram-se
escoradas as políticas, ambiental e energética;17
15
SILVA;COSTA, op. cit., p76.
16
SILVA, op. cit., p. 116.
17
c) Competência de apoio: normatizada no artigo 6º do TFUE, trata de competências reservadas aos Estados-membros, cabendo à UE as funções de apoiar, coordenar ou complementar as ações dos Estados. Como exemplo
identifica-se a cultura, a educação e a formação profissional.18
Devem ser ressaltadas as competências particulares da União no que tange à coordenação de políticas econômicas e de emprego, à política externa e à política de segurança comum (PESC) uma vez que, existe a cláusula de flexibilidade – embora seja um processo rigoroso e repleto de restrições – que possibilita a ação da União, caso o objetivo torne-se realmente necessário.
Três princípios fundamentais regem o exercício das competências. O primeiro é o princípio da subsidiariedade que regula as competências compartilhadas definindo quem deve
exercer determinada função.19 O segundo é o princípio da proporcionalidade, o qual sugere
que a ação da União se limita ao necessário para lograr seus objetivos. Por fim, o terceiro é o princípio da atribuição que delimita as competências da União dentro do que lhe foi
determinado nos Tratados.20
A União Europeia tem-se desenvolvido do ponto de vista político e institucional
modificando seus inputs e outputs nos últimos sessenta anos; por isso se acredita que alguns
conceitos da Política Comparada podem ser aplicados para explicar o processo decisório
europeu. Visto isso, a dissertação abarcará principalmente as obras de Simon Hix, Hooghe Liesbet, Marks Gary e David Cohen.
Aplicando o conceito de principal-agente da Política Comparada21 para a análise da
qualidade democrática do processo legislativo europeu, deparamo-nos com diferentes níveis de prestação de contas (responsabilização dos governantes), visto que por vezes as instituições acumulam ou dividem funções semelhantes. Ponderando que o Conselho é responsável por determinar a agenda de longo prazo e por solicitar à Comissão propostas legislativas que visam lograr os objetivos postos pelo próprio Conselho, entende-se que constitui um desafio para o principal assegurar que o agente execute suas funções de forma neutra. Entretanto, o que realmente acontece é que os mais diversos grupos de pressão tentam influenciar o processo de iniciativa legislativa, desde a sua fase embrionária.
18
Ibid., p. 117.
19
Ibid., p. 115.
20
UNIÃO EUROPEIA. A repartição das competências. Disponível em: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0020_pt.htm. Acesso em: 05 out. 2016.
21
O caso da Diretiva que versava sobre o Registro, Avaliação, Autorização e Restrição de Produtos Químicos (REACH) – a qual tinha como objetivos centrais proteger o direito dos consumidores e promover a tutela do ambiente – ilustra perfeitamente a ação dos grupos de pressão. Desde a sua formulação, houve uma forte influência a nível nacional das indústrias farmacêuticas, especialmente na Alemanha, França e Reino Unido. Os chefes de governo destes países na época – Gerhard Schroeder, Jacques Chirac, e Tony Blair – pressionaram seus Comissários, que não poderiam tomar uma posição extrema, pois também dependiam de negociações internas à Comissão para aprovar futuras propostas. Visto que os três Estados mencionados alegaram perda de competitividade no cenário internacional junto ao Comissário responsável pela diretoria geral (DG) Indústria, o caso passou a ser um embate político dentro da Comissão, opondo a DG Indústria à DG Ambiente. Observou-se que o Comissário Finlandês Erkki Liikanen (DG Empresa e Indústria), apoiado pelo seu colega francês Pascal Lamy (DG Comércio), formaram forte oposição à proposta legislativa da Comissária sueca Margot Wallstrom (DG Ambiente). Interessante notar também que, nesse caso, Liikanen e Wallstrom são filiados ao mesmo partido europeu, o grupo Social Democrata.
Embora seja um caso emblemático e interessante, não cabe aprofundar nesta dissertação o debate acerca da Diretiva REACH. Todavia, utilizou-a de exemplo para ressaltar a necessidade de se abeirar ao conceito da governança multi-nível proposto por Hooghe e
Marks, o qual servirá como referência para essa pesquisa uma vez que, essa abordagem
enfatiza a multiplicidade de atores que operam em diferentes níveis (local, nacional, regional, europeu) do processo decisório europeu. Ademais a teoria da governança multinível sugere
também que todos os atores podem exercer algum tipo de influência.22
Após traçar o panorama que ilustra brevemente o complexo processo da integração europeia é mister abarcar o quadro teórico para análise do pacote política clima/energia 202020.
Referencial teórico
Quanto ao referencial teórico, observou-se que estudos acerca da UE propõem uma
contraposição entre o neofuncionalismo e o intergovernamentalismo. Afere-se que a UE
constitui um ator sui generis, que separa aqueles que observam o fenômeno da integração
22
europeia com uma lente focada no Estado daqueles que o observam com uma lente focada nas instituições supranacionais.
Caracterizar o processo de integração é uma tarefa árdua. Entretanto, ao analisar a divisão de poderes, o sistema de controle e equilíbrio do cidadão, o aparato jurídico para solução de conflitos, os tratados firmados – que se assemelham a uma carta constitucional –, bem como a cidadania e a moeda única, a “vocação federalista” vem à tona. A doutrina federalista caracteriza o processo de integração da União Europeia de acordo com o modelo dos Estados federais. Nota-se entre as principais objetivos do Federalismo a busca pela paz mundial e, no que tange à integração europeia, a “supremacia do Direito Comunitário sobre os
Diretos dos Estados-Membros”.23
A teoria da governança multi-nível surgiu no início dos anos 1990 como uma terceira via às teorias dominantes, no que tange à interpretação da integração europeia. Em seu artigo
intitulado "Structural Policy and Multilevel Governance in the European Community”, Marks
propõe uma nova abordagem para os estudos da integração focada na dinâmica do processo decisório.
Nesse período, as correntes teóricas dominantes eram o intergovernamentalismo e o supranacionalismo. Ambas visavam explicar como funcionava e como foi forjada a União Europeia. Do lado do intergovernamentalismo, destacava-se o intergovernamentalismo liberal de Andrew Moravcsik e, do lado supranacionalista, o neofuncionalismo de Ernst Haas.
Haas, em suas obras The Uniting of Europe (1957) e Beyond the Nation State (1964),
utilizou o neofuncionalismo para interpretar o processo de integração europeu. Uma das premissas de Haas era que governos democráticos necessitam de um controle racional de suas economias e um controle tecnocrático centralizado. Nessa perspectiva, Haas define integração como
[o] processo pelo qual os atores políticos em diversos cenários nacionais distintos são persuadidos a trocar suas lealdades, expectativas e atividades políticas por um novo centro mais amplo, cujas instituições possuem ou demandam jurisdição sobre os Estados nacionais pré-existentes.24
De acordo com a perspectiva neofuncionalista, à medida em que instituições formais garantissem o comprimento dos acordos entre os Estados o processo de integração avançaria. Dessa forma, a soberania do Estado declinaria e a cooperação em uma esfera transbordaria
23
Ibid., p.48.
24
para outra. No centro da teoria de Haas estava o chamado efeito spillover, ou transbordamento, ou seja
o processo de integração por etapas escalonadas e em distintos saltos qualitativos constitui a lógica expansiva da integração por setores, vinculando-se fundamentalmente às áreas econômicas.25.
Haas ressalta a importância dos grupos internos, partidos políticos e grupos sociais, pois esses promoveriam seus interesses econômicos ao interno de cada Estado-nação. Devido ao efeito do transbordamento, haveria uma espécie de aproximação entre as elites, atenuando a lealdade ao Estado-nação em benefício da organização supranacional.
Os pressupostos principais dessa abordagem devem ser ressaltados: primeiro, a separação entre alta e baixa política, visto que os neofuncionalistas acreditam que as questões técnicas são previamente politizadas. Segundo, a evidência da importância das elites na ação de grupos de interesse em nível supraestatal. Terceiro, aceitação, em parte, da constitucionalização do processo integracionista, considerando que se acredita na importância das instituições para regulamentar as relações interestatais. Portanto, seguindo a lógica neofuncionalista, o transbordamento levaria, inevitavelmente, as elites à cooperação econômica e, consequentemente, à unificação política.
A teoria do intergovernamentalismo, em seu turno, se contrapõe ao federalismo e ao neofuncionalismo e caracteriza-se pela importância das preferências das unidades estatais que exercem demasiada influência sobre as instituições. Nesse sentido os Estados atuam para
maximizar seus interesses ao invés de buscar os objetivos coletivos.26 Em vista disso, três
características são fundamentais para o entendimento da teoria. Primeiro, os Estados nacionais e seus governos são os atores principais da integração. Segundo, as negociações efetuam-se sobre concessões acerca de um objetivo comum que reflete a contraposição entre Estados maiores e menores, oferecendo compensações aos menores. Terceiro, limitar a concessão de maiores poderes às instituições supranacionais, preservando, dessa forma, as preferêncas nacionais frente o interesse do bloco. Portanto, na perspectiva intergovernamental, a política praticada dentro do bloco é a continuação da política
nacional.27
A perspectiva intergovernamental tem em comum com o neofuncionalismo a assunção de que a força motriz da integração são os interesses econômicos. Entretanto, o
25
Ibid. p.51.
26
OLIVEIRA, Odete Maria de. União Europeia: processo de integração e mutação. Curitiba: Juruá 1999, p. 54.
27
intergovernamentalismo prevê que governos são os principais atores da UE e que as decisões são resultado da barganha entre eles; nessa perspectiva, a função das instituições supranacionais seria facilitar este processo. Segundo esta perspectiva teórica as instituições não são capazes de guiar o processo decisório para além daqueles que são os interesses dos Estados-membros.
Entre as correntes da teoria do intergovernamentalismo, destaca-se o intergovernamentalismo liberal de Moravcsik. Esse autor enfatiza a centralidade dos governos nacionais no aprofundamento da interdependência econômica e sublinha a importância das instituições na solução de problemas resultantes da interdependência econômica.
Moravcsik define integração como processo no qual os governos definem uma série de objetivos (ou preferências) e barganham para estabelecer acordos relacionados à
cooperação, e selecionam instituições apropriadas para assegurá-los.28
Moravcsik destaca três pressupostos em sua teoria: primeiro, as vantagens comerciais; segundo, o poder de barganha dos governos; terceiro, os incentivos para fortalecer a credibilidade dos acordos interestatais.
A lógica da abordagem de Moravcsik prevê que a integração resulta de escolhas racionais feitas por líderes nacionais que visam interesses econômicos. Quando os interesses
convergem, o processo de integração se fortalece e avança.29
Em meio a esse debate teórico surge a ideia de governança multi-nível que começa a ser discutida para fazer frente a dois movimentos: a intensidade das atividades de atores subnacionais em Bruxelas, e o papel que esses atores assumem na elaboração da política europeia. Esses dois movimentos ficam evidentes com a criação do Comitê das Regiões em
1994, previsto nos artigos 300 e 305 a 307 do Tratado de Maastricht30 e com a reforma dos
fundos estruturais em 1988, quando o Conselho criou a política de coesão.
Vale lembrar que o Ato Único Europeu (1986) propôs a política comunitária de coesão econômica e social para contrabalançar os efeitos negativos da implementação do mercado interno nos Estados-membros menos desenvolvidos. Dessa forma, por meio do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), seria possível atenuar as discrepâncias econômicas entre as regiões.
28
MORAVCSIK, Andrew. The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. New York: Cornell University Press, 1998, p. 5.
29
Ibid., p. 3
30
Em 1988, com a criação da política de coesão e a reforma dos fundos estruturais, a Comissão e as regiões identificaram uma oportunidade de criar um canal direto de tratativas. Hix (2009, p. 176) afirma que, por um lado, a Comissão tinha como objetivo envolver as regiões para garantir a iniciação, adoção e implementação do política regional; por outro, havia os interesses regionais de superar os governos nacionais e maximizar interesses locais. É mister salientar que a regiões podem ser governadas por partidos de correntes políticas
opostas ao governo nacional e serem preteridas na distribuição do orçamento nacional.31
Essa reforma dos fundos estruturais exigia que as regiões elaborassem relatórios sobre a aplicação dos fundos e enviá-los diretamente à Comissão. Ademais, as autoridades regionais se tornaram responsáveis pela execução dos programas e pela aplicação dos fundos,
monitorados pelos quadros técnicos da Comissão. 32 De acordo com Dirk Ahner, ex-Diretor
Geral de Política Regional, a “Política de Coesão passou a enquadrar as intervenções da Comunidade através da utilização de uma abordagem estratégica a nível europeu, nacional e
regional.”33
Em meio a este cenário, Gary Marks (1993) começa a trabalhar a governança multinível e a define como “centrifugal process in which decision-making is spun away from member states in two directions, namely to the subnational as well as the supranational
levels.”34 Governança multinível pode ser interpretada como o resultado de processos
simultâneos e contínuos da integração europeia, processos que resultam na difusão de poder
para além do Estado-nação.35 Os proponentes da governança multinível, Hooghe (1996) e
Marks (1993)36, destacam que o conceito de múltiplos níveis de governança deriva das
inúmeras negociações (barganhas) que ocorrem fora do domínio dos governos nacionais. Recentemente os teóricos sob o prisma da governança multinível têm abordado a difusão da autoridade política em uma estrutura menos hierarquizada. O surgimento dessa forma de governança multi-nível é discutido como produto da gradual conformação institucional da UE. Nessa linha, Philippe Schimitter (2003) propõe uma definição mais
31
HIX, Simon, op. cit., p. 176.
32
HIX, Simon, op. cit., p. 7, p. 176
33
UNIÃO EUROPEIA – POLÍTICA REGIONAL. A política de coesão da UE de 1998 a 2008: investir no futuro da Europa. Inforegio panorama, n. 26, jun. 2008. Disponível em: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag26/mag26_pt.pdf. Acesso em: 07 out. 2016.
34
MARKS, G. (1993). Structural policy and multi-level governance in the EC. In: Cafruny, A. & Rosenthal, G. (eds.) State of European community, v..2. Boulder, Colorado: Lynne Rienner and London: Logman, p. 401-402.
35
HOOGHE, L. (ed.). Cohesion policy and European integration: building multi-level governance. Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 34.
36
ampla da governança multi-nível, na qual aborda atores politicamente independentes que, ao mesmo tempo, são interdependentes em diferentes níveis:
[A]n arrangement for making binding decisions that engages a multiplicity of politically independent but otherwise interdependent actors – private and public – at different levels of territorial aggregationin more or less continuous negotiation/deliberation/implementation, but does not assign exclusive policy competence to any of these levels or assert a stable hierarchy of political authority.”37
Por exemplo, no Livro Branco sobre a governança europeia, publicado em 200138, a
Comissão Europeia faz uma proposta de mudança na governança, sugerindo uma abordagem
“que parta mais da base e não tanto do topo”,39 com maior interação, por meio de um diálogo
sistemático, entre os governos locais, regionais e a sociedade civil. A análise da proposta do Livro Branco revela que o objetivo central da Comissão é utilizar atores regionais e locais como instituições intermediárias em relação a outros atores que podem “aproximar” a sociedade civil da UE. A proposta também visa incentivar e promover ações da Comissão em determinadas políticas – como os objetivos do pacote clima energia 2020.
Outro exemplo interessante que aponta para a influência, cada vez maior, dos atores subnacionais nas decisões da UE é o fato que esses atores têm aberto escritórios de representação em Bruxelas. Hix menciona a importância da presença das representações regionais, de classes e de setores produtivos em Bruxelas. Isso possibilita, por exemplo, que regiões como a Toscana (Itália) promovam seus interesses diretamente a nível europeu. Ademais, sindicatos e setores industriais, por meio de alianças europeias, podem aumentar o
poder de barganha e transferir os lobbies do nível nacional para o nível europeu.40
De acordo com J. Greenwood41 , até 2006 havia 2.478 grupos de interesses em
Bruxelas, 198 dos quais eram escritórios de representação das regiões dos Estados-membros. Segundo o Comitê das Regiões, em 2011, existiam 250 escritórios representando regiões,
municípios, e inclusive países não membros. Já o site Lobby Facts afirma que, atualmente,
existem cerca de 10.00042 organizações de defesa de interesses cadastradas, sendo que pouco
37
SCHMITTER, Philippe C. Neo-neo-functionalism. In: WIENER, Antje; DIEZ, Thomas (eds.). European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press, 2003, p. 72.
38
UNIÃO EUROPEIA. Governança Europeia – Um Livro Branco. Jornal Oficial das Comunidades Europeias, c. 287, 12 out. 2001.
39
UNIÃO EUROPEIA, Ibid.
40
HIX, op. cit., pg 163.
41
HIX, op. cit., pg 163.
42
mais de 6.000 tem autorização de circulação no Parlamento e quase 3.000 tem escritórios em
Bruxelas.43
Hix corrobora com esses dados ao afirmar que
[s]ince the start of the single Market Project in the middle 1980s Brussels has become more like Whasington DC than any other national capital of Europe, in terms of the volume and intensity of interest-group lobbying the political proccess.44
Acerca deste cenário, Liesbet Hooge45 afirma que “[t]he emerging picture is that of
a polity with multiple, interlocked arenas for political contest.” Ela ainda ressalta que em cada nível os atores estão imbuídos de recursos importantes – como informação, poder
político, conhecimento específico e prestígio – engajados em uma relação de barganha.46
Hooghe e Marks47 introduzem os conceitos “trasnacionalidade e transsetorialidade”
no sistema de governança europeu, ao afirmarem que atores/alianças agem contemporaneamente de maneira a promover interesses e buscar objetivos comuns. Além disso, os autores fazem uma distinção de quatro etapas do processo legislativo europeu: (i)
proposta legislativa; (ii) processo decisório; (iii) implementação e (iv) adjudicação.48
A governança multinível reconhece a importância dos governos centrais no processo decisório da UE, embora os atores subnacionais e europeus tenham redimensionado o papel dos poderes executivos nacionais. Hooghe e Marks afirmam, acerca do papel das instituições supranacionais, que elas “exercem influência independente na formulação de políticas as
quais não derivam de seus papéis de agentes executivos nacionais”.49 Acerca da Comissão,
órgão iniciador do processo legislativo europeu, Hooghe e Marks destacam que os partidos e organizações a nível nacional modelam as atitudes dos Comissários e salientam a
interferência multinível e multissetorial na formação de políticas europeias.50
Given the voluntary nature of the register and poor monitoring of the data, this number is, however, only partially reliable.”. Disponível em: http://www.transparencyinternational.eu/2016/09/how-many-lobbyists-are-there-in-brussels/. Acesso em: 03 jan. 2017.
43
LOBBYFACTS.EU. Number of organisations and European Parliament accreditations on the EU transparency register. Disponível em: https://lobbyfacts.eu/charts-graphs. Acesso em: 03 jan. 2017..
44
HIX, op. cit, p. 178.
45
HOOGE, Liesbet. The European Union and Multi-level Governance in Practice: Patterns of subnational, involvement- Expansion, Divergence, Complexity. Toronto: University of Toronto, 1995, p. 3.
46
Ibid., p. 3
47
HOOGHE, Liesbet; MARKS, Gary. Multi-level governance and European integration. New York: Rowman and Littlefield Publishers, 2001, p. 3 (tradução nossa).
48
Ibid. p,12.
49
Ibid., p. 3 (tradução nossa).
50
Quanto à função dos governos nacionais, os autores, garantem que esses “executam um papel importante, de acordo com o modelo governança multinível, mas deve-se analisar o papel independente dos atores a nível europeu para explicar a formulação de políticas
europeias”. 51 Há diferentes razões para a transferência de competências do Estado-membro
para as instituições da UE. Algumas estão ligadas aos benefícios políticos domésticos, porque a transferência de competências e responsabilidades à UE pode refletir em votos para o executivo em nível nacional, caso essa ferramenta seja usada apropriadamente. Outras razões podem estar ligadas à estrutura, às decisões e às áreas abarcadas pela agenda europeia, ou mesmo à especialização e à qualificação dos quadros permanentes da UE e à redução da margem que os líderes de Estado e de governo têm em atingir seus objetivos no Conselho.
Além disso, há uma maior participação do Parlamento Europeu e da Comissão em uma estrutura decisória complexa que reduz a margem de interferência dos governos nacionais. Com a expansão do processo decisório, englobando uma multiplicidade de atores, houve um declínio do poder do Estado de alcançar seus interesses e impor seus objetivos. A governança multinível também sugere que alguns atores subnacionais são mais poderosos que outros, na medida em que concentram mais recursos financeiros, poder político em nível nacional, como, por exemplo, a região da Bavária na Alemanha.
Durante a evolução do processo de integração, observou-se uma ruptura com o modelo decisório consensual e adotou-se um modelo de maioria qualificada em uma arena com cada vez mais participantes, resultantes da expansão numérica do bloco, e isso ocasionou – e tem reforçado – a teoria da governança multinível na UE.
A governança multinível pode ser resumida nos seguintes pontos:
a) A integração europeia reduziu as prerrogativas dos Estados-membros;
b) O Estado não centraliza o processo decisório europeu e nem representa e/ou
agrega todos os interesses domésticos;
c) As competências do processo decisório são partilhadas por atores em diferentes
níveis e as instituições supranacionais participam do processo decisório de forma independente;
d) Decisões coletivas envolvem significante perda de controle dos poderes
executivos dos Estados-membros;
51
e) O Estado não monopoliza a interface entre o nível doméstico e o nível europeu, haja visto a criação de associações transnacionais de interesse e as representações regionais instaladas em Bruxelas.
David Cohen (2009) reconhece não só os níveis múltiplos da governança europeia, como também a multiplicidade de atores e, neste sentido, ele destaca um processo multi-nível gerenciado:
However, the creeping competencies of EU institutions and the establishment of the single market, in addition to pulling interests into the EU political orbit, also altered the political nature/structure of domestic interest groups with increased cross-border activity, joint ventures, and political alliances. As a result, we no longer see EU interest politics in terms of ‘bottom- up’ national interests feeding into the EU, or ‘top-down’ coordination of EU lobbying, rather we see a managed multilevel process with numerous feedback loops and entry points constrained by the size of the interest group, lobbying budgets, origin, and the policy area. The knock on effect of the multilevel lobbying strategy was the need for the professionalization of public affairs and government affairs functions in the late 1990s to manage this complex process. 52
O autor ainda elucida uma interessante definição daquela que é a governança europeia:
Multi-level European governance is understood as a network of horizontal and vertical cooperative relationships between supranational, national, regional, and local public and private actors. At the same time, governance is also a normative idea to improve the functioning of democratic systems at the European or global level.53
Pode-se, portanto, definir o processo decisório europeu, do ponto de vista da governança multi-nível, como um sistema de competências interconectadas com objetivo de elaborar políticas que se complementam. Esse sistema tem diversas linhas de autoridade, e o Conselho é reconhecidamente o ator principal desta arena de múltiplos níveis e atores.
Modelo supranacional e soberania
O termo supranacional54 é discutido desde o início do processo de integração
europeia. Perante aos novos desafios que se apresentavam ao continente europeu na década de 1940, foram criadas as instituições que visavam garantir o futuro da integração do bloco
52
COHEN, David; RICHARDSON, Jeremy. Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues. New York: Oxford University Press Inc., 2009, p. 7.
53
Ibid., p. 59.
54Supranacional
europeu. Tais instituições foram incumbidas de criar, elaborar, controlar, e até mesmo
financiar políticas de diversos fins.55
Portanto, políticas como a ambiental e energética deixaram de ser praticadas no interior dos Estados membros, o que acarretou em certa ingerência interna nos Estados. A supranacionalidade é contraposta à soberania dos Estados. É preciso destacar que definição de supranacionalidade não está consolidada pelos autores, porém, esta dissertação abarcará o conceito elucidado por Odete Maria de Oliveira, que determinou os pontos comuns entre os principais autores sobre o tema. Para Oliveira
[a] supranacionalidade encontra-se envolvida em torno de um conceito de natureza dinâmica e contornos difusos. Em consequência, cada autor tende a apresentar sua própria visão supranacional, observando sempre uma vinculação cumulada de três elementos essenciais na configuração dessa categoria: a independência das instituições comunitárias frente aos Estados- Membros; a existência de relações diretas entre as instituições comunitárias e os particulares e a transferência de competências dos Estados em favor da unidade supranacional.56
Em consonância ao quanto exposto acima, Karine Silva afirma que
[...] para alcançar os fins propostos era a integração consubstanciada juridicamente através da formação de uma Organização Internacional supraestatal [...] Ela receberia parcelas de soberania dos Estados para gestionar interesses comuns de maneira mais eficaz.57
Nesse contexto, emerge o debate quanto à ação soberana do Estado e à transferência de competências à instituição supranacional e à limitação ou perda da soberania por parte do
Estado.58 O conceito clássico de soberania59 está delimitado como “posse plena da plenitude
de competências e do poder público e de seu exercício no interior de um território, de forma total, exclusiva e isenta de qualquer intervenção exterior e superior a propósito destas mesmas
55
SILVA, op. cit., p. 12.
56
OLIVEIRA, op. cit., p. 69.
57
SILVA, op. cit., p. 26.
58
OLIVEIRA, op. cit., p. 64
59
competências”.60 A UE não exerce plenos poderes soberanos, já que sua atuação depende de competências que lhe são atribuídas, em determinadas áreas, pelos Estados-membros, mediante tratados. Embora seja reconhecida internacionalmente, a personalidade jurídica da
UE 61. A soberania é atributo dos Estados, que concedem competências às instituições
supranacionais em determinadas áreas.
Cohen62 define que a concessão de soberania por parte dos Estados para este sistema
supranacional caracterizado pela governança multinível faz parte de um processo evolutivo consubstanciado na preferência pela negociação em detrimento da imposição de regras. O
autor63 salienta, também, a importância da transparência e do acesso aos procedimentos
legislativos e afirma que a UE forma uma estrutura única a qual coaduna os lobbies às múltiplas vozes políticas.
Conclui-se, dessa forma, que uma organização supranacional age em prol da coletividade de seus Estados membros, uma vez que essa organização é comprometida com os cidadãos e seus Estados-membros, tendo poderes de representá-los em âmbito internacional nos temas os quais lhes são conferidos autoridade. Enfatiza-se que existe uma limitação do direito soberano por parte dos Estados e não uma transferência de parcela da mesma para
União.64
Objetivos da pesquisa
Tendo acima exposto o contexto do processo decisório e uma explanação acerca do referencial teórico, faz-se mister salientar o objeto de análise. Do panorama traçado emerge a pergunta central desse projeto: Como foram promovidos os diversos interesses no processo que formulou o pacote clima energia 2020?
Delimita-se como objetivo geral desta dissertação compreender como os diversos atores promoveram seus interesses no âmbito da Comissão europeia, instituição responsável pela iniciativa legislativa, no contexto clima/energia.
Os objetivos específicos propostos são:
a) Identificar se houve a promoção dos interesses nacionais por meio da atuação
dos Comissários;
60
OLIVEIRA, 1999, p. 64.
61
SODER, José. A União Europeia. São Leopoldo: Ed. UNISINOS, 1995, p.123-124.
62
Ibid. p 60.
63
Ibid. p 60
64
