Definições e características de indicadores

Indicadores, em geral, são ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que associadas de diversas formas revelam significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem (IBGE, 2004). São, portanto, uma medida, uma forma de mensuração, um parâmetro, isto é, um instrumento que sintetiza um conjunto de informações em um “número” (embora existam indicadores qualitativos), permitindo medir fenômenos entre si ou ao longo de determinado tempo (KAYANO & CALDAS, 2002).

Os indicadores simples normalmente são auto-explicativos: descrevem imediatamente um determinado aspecto da realidade (número de domicílios servidos por coleta de lixo, por exemplo); são excelentes para realizar avaliações setoriais ou para avaliar o cumprimento de

metas de programas de governo, permitindo conclusões rápidas e objetivas. Já os indicadores compostos - ou índices, como são mais conhecidos - apresentam, de forma sintética, um conjunto de aspectos da realidade; agrupam vários indicadores simples, ponderados de alguma forma de acordo com a importância relativa e pré-estabelecida de cada indicador (KAYANO & CALDAS, op cit.).

A identificação de variáveis e o levantamento de informações são etapas fundamentais da construção de indicadores; porém, dados brutos, sem nenhum tratamento, não são considerados indicadores. Necessariamente, eles devem apresentar um certo grau de sistematização. Por outro lado, os índices3 _{consistem num grupo especial de indicadores,}

sendo formulados a partir da combinação algébrica destes. Apesar de conterem dados altamente agregados, são indicados especialmente quando se busca um valor único capaz de representar uma variedade de fenômenos, proporcionando uma visão mais sintética e, por isso, simplista da realidade (MILANEZ, 2002).

Sendo assim, os indicadores mais desejados são aqueles que resumem ou simplificam as informações relevantes, fazendo com que certos fenômenos que ocorrem na realidade se tornem mais aparentes; tal característica é particularmente importante na gestão ambiental (GALLOPIN, 1996), uma das áreas mais carentes e deficitárias de investimentos públicos.

De acordo com Gallopin (1996), alguns requisitos universais devem ser observados durante o processo de construção e seleção dos indicadores, entre eles:

(i) os valores dos indicadores devem ser mensuráveis; (ii) deve existir disponibilidade dos dados;

(iii) o método para a coleta e o processamento dos dados, bem como para a construção dos indicadores, deve ser limpa, transparente e padronizada;

(iv) os meios para construir e monitorar os indicadores devem estar disponíveis, incluindo capacidade financeira, humana e técnica;

(v) os indicadores devem ser financeiramente viáveis; e

(vi) deve existir aceitação política dos indicadores no nível adequado, ou seja, indicadores não-legitimados pelos tomadores de decisão são incapazes de influenciar as decisões.

Um dos desafios da construção do desenvolvimento sustentável é o de criar instrumentos de mensuração capazes de prover informações que facilitem a avaliação do grau

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Para o propósito desta pesquisa, indicadores e índices serão considerados instrumentos complementares e, portanto, diferentes em suas definições e aplicações.

de sustentabilidade das sociedades, monitorem as tendências de seu desenvolvimento e auxiliem na definição de metas de melhoria. Os indicadores de sustentabilidade têm sido utilizados também como forma de melhorar a base de informações sobre o meio ambiente, auxiliar a elaboração de políticas públicas, simplificar estudos e relatórios e assegurar a comparabilidade entre diferentes regiões (OECD, 2006b; IBGE, 2004; MILANEZ, 2002).

Simultaneamente, índices econômicos como o PIB (Produto Interno Bruto), renda per

capita e mais recentemente indicadores sociais como o IDH (Índice de Desenvolvimento

Humano) ainda são utilizados como uma maneira de investigação mais ampla e genérica dos quadros sócio-econômicos de um país ou região. Entretanto, tomados isoladamente, como dados absolutos ou estanques, podem apresentar um diagnóstico superficial e distante da realidade (ADEODATO, 2005; SILVA & SHIMBO, 2000).

Por esse motivo, o incentivo à formulação de indicadores de sustentabilidade ganhou respaldo e visibilidade a partir da Conferência Rio-92, conforme registrado no capítulo 40 da Agenda 21, intitulado Informação para a Tomada de Decisões, que diz:

“Os indicadores comumente utilizados, como o produto nacional bruto (PNB) e as medições dos fluxos individuais de poluição ou de recursos, não dão indicações adequadas de sustentabilidade. Os métodos de avaliação das interações entre diferentes parâmetros setoriais ambientais, demográficos, sociais e de desenvolvimento não estão suficientemente desenvolvidos ou aplicados. É preciso desenvolver indicadores do desenvolvimento sustentável que sirvam de base sólida para a tomada de decisões em todos os níveis e que contribuam para uma sustentabilidade auto-regulada dos sistemas integrados de meio ambiente e desenvolvimento”.

Seguindo essa lógica, algumas ações foram propostas durante a Conferência, sendo então sintetizadas em seis atividades expressas no referido capítulo da Agenda e, posteriormente, ratificadas pelas partes signatárias. São elas: (1) desenvolvimento de indicadores do desenvolvimento sustentável; (2) promoção do uso global de indicadores do desenvolvimento sustentável; (3) aperfeiçoamento da coleta e utilização de dados; (4) aperfeiçoamento dos métodos de avaliação a análise de dados; (5) estabelecimento de uma estrutura ampla de informação; e (6) fortalecimento da capacidade de difundir informação tradicional.

Os indicadores são, portanto, instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acompanhamento e a avaliação do progresso alcançado rumo à sustentabilidade. Podendo reportar fenômenos de curto, médio e longo prazos, os indicadores viabilizam o acesso a

informações relevantes geralmente retidas em pequenos grupos ou instituições, assim como apontam a necessidade de geração de novos dados (IBGE, 2004).

É imprescindível, para aqueles indicadores cuja finalidade seja medir a sustentabilidade, a observância de dois aspectos basais: devem possuir abrangência espacial e, sobretudo, temporal, ou seja, devem ser aplicados em um espaço, numa determinada época e, ao mesmo tempo, possíveis de contemplar outras localidades e permanecer nas gerações futuras com as mesmas características (MIRANDA, 2003).

Outro aspecto importante é o da participação, componente fundamental na utilização de sistemas de indicadores, tanto nas políticas públicas quanto na sociedade civil, uma vez que ela reforça a legitimidade dos próprios sistemas, a construção do conhecimento e a tomada de consciência sobre a realidade ambiental (GALLOPIN, 1996).

Kayano & Caldas (2002) acreditam que, em função das transformações políticas ocorridas nos últimos anos, o enfoque nos processos participativos e democráticos de gestão coloca o debate sobre os indicadores na questão da “informação enquanto direito que permite

o diálogo entre a gestão pública e a sociedade civil”.

A democratização das informações favorece o aumento da participação popular na formulação das políticas públicas, e os indicadores colocam-se como instrumentos para o monitoramento da gestão e medição de sua eficiência e eficácia (VAZ, 2000 apud ADEODATO, 2005).

O processo de elaboração de indicadores de sustentabilidade contribui para uma melhor compreensão do que seja exatamente sustentabilidade, posto que os processos de desenvolvimento e avaliação são paralelos e complementares. O trabalho com os indicadores de sustentabilidade pode ajudar a enxergar as ligações entre os diferentes aspectos do desenvolvimento dentro dos vários níveis em que eles coexistem e apreciar a complexa interação entre as suas diversas dimensões (DAHL, 1997).

Obviamente, como qualquer outra ferramenta de gestão, os indicadores padecem de uma série de limitações técnicas. A maioria dos indicadores relacionados à sustentabilidade não possui um sistema conceitual único; medem a aproximação da realidade, e não a realidade precisamente (BELLEN, 2005). Além disso, a seleção inadequada de indicadores conduz a um sistema deficiente, muitas vezes ambíguo e, portanto, passível de manipulação política ou de interpretações “produzidas” ou “instituídas” da realidade. Logo, antes de utilizá-los, recomenda-se apontar para o aspecto complementar dos indicadores: sua leitura e interpretação devem estar acompanhadas de uma análise minuciosa do fenômeno em questão (KAYANO & CALDAS, 2002).