O presente capítulo terá o objetivo de compreender como o planejamento urbano tem se constituído enquanto campo disciplinar/acadêmico e como domínio de atuação profissional. Procuraremos estabelecer um debate geral sobre as relações entre a dinâmica de formação - de ensino e pesquisa - e a estruturação dos percursos profissionais, através de elementos como: 1) a evolução da noção de disciplina nas ciências; 2) os instrumentos e formas de atuação; 2) a construção e reprodução de legitimidades através da noção de profissão; e 3) a produção e reprodução de normas e valores intrínsecos aos campos de atuação profissional.
A estruturação de um domínio disciplinar/acadêmico e a sedimentação de uma identidade profissional – ou de múltiplas identidades - guarda forte relação de interdependência com o próprio processo de institucionalização do planejamento urbano discutido no tópico anterior. A análise sobre estes aspectos ajudará a esclarecer muitos elementos que contribuem para as continuidades e transformações ocorridas no planejamento urbano institucionalizado em Florianópolis e Joinville ao longo dos anos.
2.1 Do urbanismo ao planejamento urbano e de volta ao primeiro?
Se utilizamos o urbanismo e o planejamento urbano com certa homogeneidade de sentidos é porque tal diferenciação não parecia fundamental até o presente momento. Acreditamos, no entanto, que esta imprecisão é prejudicial quando empreendemos análises mais específicas, como as que faremos a partir deste capítulo. A compreensão que cada um dos termos adquire varia em relação ao espaço e ao tempo. Ambos os domínios apresentam dinâmicas próprias e relação com o contexto social no qual se insere.
CHOAY (1980) afirmava que a compreensão do termo urbanismo “está carregada de ambigüidades”. A origem desta ambigüidade estaria, para a autora, na vulgarização do termo como sinônimo de aspectos tão diversos como a atuação de “engenheiros civis”, plano para as cidades ou ainda como síntese das formas urbanas características de cada época. COSTA (2012) corrobora com tal visão:
De fato, à época, a “ciência” então nascente recebeu designações distintas em cada país: urbanización (em espanhol), urbanisme (em francês), Town Planning (mais empregado na Inglaterra), City Planning (mais empregado nos EUA), Städtebau (em alemão) e urbanística (em italiano). No Brasil, no período em tela, atendia pela alcunha de “urbanismo”. Estes termos eram, então, tomados como sinônimos. Entretanto acreditamos que não o são. Os termos poderiam ser assim tratados nos países latinos (Espanha, França, Itália e no Brasil da época), entretanto esses não podem ser tratados como sinônimos dos termos empregados nos países anglo- saxões (Inglaterra, Alemanha e EUA), uma vez que, na essência do seu escopo, há diferenças significativas. (COSTA, 2012, p.145)
Não somente o urbanismo, mas igualmente o planejamento urbano é empregado para designar uma diversidade de ações ligadas por finalidades e objetivos pretensamente comuns. A análise demonstra que estas ações são, no entanto, heterogêneas: a engenharia de tráfego, a engenharia civil, a arquitetura, a promoção imobiliária, a gestão do uso e ocupação do solo, a concepção paisagística, etc. Esta diversificação é ainda mais nítida frente à complexificação das questões a tratar, as normas ou as técnicas a mobilizar, que acabam antes por acentuar as diferenças do que aproximar as semelhanças.
HAROUEL (1981) coloca o ano de 1867 como de surgimento do urbanismo enquanto disciplina, como ciência composta por um conjunto articulado de teorias, através do trabalho de Ildefonso Cerdá intitulado “Théorie Genérale
de l’urbanisation”. Esta afirmação é também trazida por CHOAY (1980). Já
BARDET (1990), escrevendo sobre o contexto francês, coloca o seguinte: (...) a fim de aplicar os conhecimentos revelados por essas novas ciências (sociologia, geografia humana, geopolítica e estatística), a fim de disciplinar essas massas que traziam problemas de “grandes números” devido a sua concentração em certos pontos do espaço – em consequência disso insolúveis – uma nova ciência de aplicação devia eclodir: a ciência da organização das massas sobre o solo. Por volta de 1910, ela foi batizada na França de urbanismo (town planning, Städtebau), o que quer dizer, etimologicamente, ciência do planejamento das cidades. Isso demonstra que, no início, seus padrinhos não tiveram uma clara visão de sua missão territorial. (BARDET, 1990, p.09)
O urbanismo como foi concebido nos primeiros anos de sua estruturação na Europa, sobretudo na França - ligado ao saber arquitetônico - procurou apresentar-se como uma disciplina que superava a oposição entre ciência e arte, apoiando-se em argumentos pretensamente científicos para justificar a concepção de modelos idealizados de intervenção nas cidades.
Todos os autores das teorias do urbanismo, com exceção de Sitte, reclamam, como Cerdà, de um discurso científico. Mas, na quase totalidade dos casos, eles se limitam a afirmar de modo evocatório e sem prova, uma cientificidade do urbanismo em geral, e de suas próprias proposições em particular, e a produzir somente os indícios lingüísticos de algo que seria um discurso científico. (CHOAY, 1980, p.18)
Enquanto na França o Urbanismo como disciplina passava por transformações importantes no sentido torná-la multidisciplinar e abrangente, buscando reduzir as distâncias entre técnica e política, nos EUA a “ciência da cidade” já nascera politizada e abrangente sobre a alcunha de “city planning”.
Temos assim uma diferenciação importante: enquanto na França o urbanismo passou a ser compreendido como uma disciplina em transformação, que abarcaria grande parte dos assuntos que dizem respeito à cidade, no caso brasileiro o urbanismo permaneceu vinculado ao saber arquitetônico. Já o planejamento urbano assumiu abordagens mais amplas e complexas, inseridas em uma abrangência territorial, aproximando-se da abordagem americana de “city planning”.
Nos EUA, nas primeiras décadas do século 20, o escopo que um determinado plano deveria adquirir era administrado pelo American City Planning Institute. Era o mesmo que ditava qual era sua abrangência, e o fazia em detalhes, mediados por critérios práticos. Esse procedimento foi derivado de um relatório elaborado por Frederick Law Olmsted, no qual ele afirmava que o interesse de um plano para um território ocupado, ou que venha a ser ocupado por uma comunidade, pode ser “amplamente controlado ou influenciado por ações de ajuste de interesse da comunidade como unidade social”. A expressão mais relevante, aqui, é o “ajuste de interesses da comunidade”. Isto é, trata-se de administrar, antes de qualquer coisa, um conflito entre as várias partes que compõem a comunidade, a fim de garantir sua integridade e o desenvolvimento do que ele chama de “unidade social”. Ora, esta prática se insere, necessariamente, no âmbito da política. Nesse sentido, o City Planning não era, nem poderia ser, despolitizado. Nem mesmo no plano ideológico, como faziam os urbanistas do “Movimento Moderno” europeu. (COSTA, 2012, p.150)
O planejamento urbano americano absorveu desde o princípio um caráter eminentemente político, assumindo-se como instrumento de ação sobre o espaço construído, sobretudo no que tange o equacionamento das tensões sociais através da ação política.
Neste contexto, não é difícil entender por que a “ciência” City Planning, nos EUA, - diferentemente do urbanismo, marcadamente europeu -, não é
criação de um profissional, de um especialista (...) ele não parte de modelos preestabelecidos, os quais, não raro, eram rígidos e utópicos, mas, antes, das condições, limites e exigências postas por determinada comunidade. Sendo assim, nos EUA, o planejamento é um instrumento político e de poder, que busca traduzir e equacionar, expressando-se no espaço, as tensões sociais gestadas no âmbito político, tanto na esfera do público, quanto do privado. Visa não o indivíduo, mas o desenvolvimento da cidade, ou (de forma mais ampla) da sociedade como um todo. (COSTA, 2012, p.152)
Em alguns países, como a França, a tradição do campo disciplinar faz surgir, nos últimos anos, um esforço de especificação das acepções dos novos vocabulários e das práticas profissionais ligadas aos domínios do urbanismo e planejamento urbano. Este esforço está longe de significar, no entanto, uma unanimidade, como nos coloca FREY (1999):
(...) inicialmente porque o senso comum não se importa, segundo porque as divergências de compreensão subsistem, as disciplinas envolvidas permanecem legitimamente ligadas aos sentidos específicos que suas instrumentações conceituais oferecem às palavras. Situação semântica instável onde, dependente de uma urbanização que escapa do controle de todos os atores envolvidos e onde o fosso só aumenta entre as competências, os saberes disciplinares e a sempre esperada conceitualização global. (FREY, 1999, p. 64)
No Brasil esta relação nebulosa entre os campos disciplinares e atuação profissional parece se intensificar na medida em que nos distanciamos do domínio acadêmico e nos aproximamos das formas institucionalizadas pelo planejamento urbano. A análise histórica dos campos próprios de atuação do urbanismo e do planejamento urbano brasileiro nos demonstra que seu conteúdo é bastante maleável, concebido de forma mais ou menos extensiva de acordo com o conjunto de práticas operacionais e do corpo de doutrinas
presentes. Os profissionais do urbano (entre arquitetos, geógrafos, engenheiros, historiadores, sociólogos, entre outros) esperam e procuram que seus enunciados e seus instrumentos de atuação adquiram reconhecimentos institucionais. Nesta complexa correlação de forças, é presumível que as formas institucionais adquiridas sejam múltiplas - e muitas vezes concorrentes - tendo em vista a diversidade de disciplinas e de quadros institucionais existentes.
SOUZA (2004) coloca o planejamento urbano, no Brasil, em um contexto mais amplo em relação às expressões urbanismo e desenho urbano. Para o autor o planejamento urbano teve sua origem nas primeiras décadas do século XX, como crítica ao urbanismo e suas principais correntes de pensamento representadas pelas correntes culturalista e progressista, que polarizavam o debate sobre a cidade nesta época. Ambas, no entanto, se baseavam em modelos idealizados de cidade.
KOHLSDORF (1985) segue raciocínio similar, ao dizer que o urbanismo contribuiu para o estabelecimento de um pensamento sobre a cidade e proporcionou tanto a sistematização de conceitos quanto o exercício de uma prática reflexiva sobre o espaço. Teria, no entanto, entrado em declínio pelo caráter idealista e as formas ideologizadas de representação da realidade. Para a autora, o surgimento do planejamento urbano permitiu significativos avanços no conhecimento sobre a cidade em diversas áreas acadêmicas, notadamente nas ciências humanas. Registrou-se o nascimento da Sociologia Urbana e das correntes interpretativas da Ecologia Urbana e da Escola de Chicago, estruturou-se uma abordagem econômica baseada nos escritos de Adam Smith. Dentro do pensamento geográfico absorveu metodologias de observação estritamente físicas e descritivas, as teorias dos lugares centrais, os métodos quantitativos, chegando-se a transdisciplinaridade de Milton Santos. Da mesma forma, abraçou
contribuições advindas da Antropologia e da História, da Ecologia e das Ciências Exatas - como a Física, a Informática e a Matemática.
COSTA (2012), após empreender uma análise extensiva das diferentes abordagens por qual passam o urbanismo e o planejamento urbano em diferentes contextos, estabelece um quadro síntese das diferenças fundamentais entre ambos os campos disciplinares (tabela 1).
Tabela 1: Síntese comparativa Urbanismo e do Planejamento Urbano
Para o autor, embora o urbanismo e o planejamento urbano sejam instâncias distintas de reflexão e ação sobre a cidade, são interdependentes, pois “ao
interagirem, retroalimentando-se - ainda que possuam contornos diferentes e bem delimitados –, buscam dar uma resposta aos problemas postos para cidade emersa com a Revolução Industrial”. (COSTA, 2012, p.153).
Neste sentido, podemos compreender que tanto o urbanismo quanto o planejamento urbano passam hoje necessariamente por essa ambigüidade de se referir a abordagens analíticas e a práticas sociais diversas. A análise de políticas públicas resultantes está também impregnada por uma ambivalência implícita: ela é, ao mesmo tempo, uma disciplina específica – como no caso do urbanismo – com objeto e instrumentos próprios cuja delimitação tem motivado intensos debates; e um campo claramente interdisciplinar – como no caso do planejamento urbano -, com fronteiras disciplinares porosas, especialmente entre as ciências sociais básicas e aplicadas que oferecem fundamentos teóricos e metodológicos destes campos do conhecimento. Esta natureza nebulosa e a essência interdisciplinar do planejamento urbano têm produzido padrões diversos de institucionalização.
As incertezas que envolvem a utilização dos termos urbanismo e planejamento urbano obscurecem a existência de campos epistemológicos distintos. Um desses campos tem clara vocação disciplinar e contempla essencialmente a tomada de decisões relativas à concepção arquitetural; reivindica-se aí uma “competência de projeto”. O outro integra conhecimentos disciplinares diversos (economia, geografia e sociologia, entre outros) e contempla essencialmente a tomada de decisões relativas à elaboração (ou encomenda) e gestão de planos, programas e projetos – inclusive, mas não necessariamente de natureza arquitetônica; reivindica-se aí uma “competência para o planejamento e gestão”. De uma parte, o objeto da ação/reflexão é, antes de tudo, um artefato ou uma
edificação (...) de outra, um processo social em desenvolvimento. (ROVATTI, 2013, p.33)
Levando-se em conta o contexto brasileiro, utilizamos ao longo da pesquisa a seguinte diferenciação: enquanto o urbanismo, ao se alinhar academicamente à arquitetura reforça o seu caráter mais restrito, como instrumento de intervenção na realidade através do desenho urbano e do arranjo de formas espaciais; o planejamento urbano afirma-se como campo eminentemente multidisciplinar, presente na grade curricular de um grande número de cursos: arquitetura, geografia, engenharias, entre outros.
Para SOUZA (2004, p.89), a perspectiva científica do planejamento urbano deve ter como base duas premissas: 1) a pesquisa básica como preparação de propostas de intervenção e 2) a não subordinação vulgar da pesquisa aplicada a diretrizes políticas estabelecidas previamente, em detrimento da autenticidade pela busca da verdade. Para ele, a pesquisa básica em planejamento urbano compreende tanto a reflexão teórica, conceitual e metodológica sobre a natureza da dinâmica sócio-espacial, quanto o trabalho de campo empírico.
O urbanismo como campo ligado ao saber arquitetônico cede espaço para o planejamento urbano como domínio multidisciplinar, complexo e político por essência. Tanto em Florianópolis quanto em Joinville os órgãos criados receberam a alcunha de institutos de planejamento urbano, sugerindo que o momento do urbanismo nas estruturas administrativas já havia passado. Embora, na teoria, a passagem do urbanismo ao planejamento urbano já tivesse sido completado, na prática veremos que a confusão permaneceu, na medida em que, em muitos momentos, estes institutos se limitaram a ações de urbanismo, sobretudo a partir da segunda metade da década de 1990. A análise mais detalhada será apresentada nos capítulo 4 e 5.
2.2 O ensino, a formação e a pesquisa em Planejamento Urbano no Brasil
Segundo DINIZ (2001) existem vários atributos que caracterizam a formação de uma profissão, dentre elas está a conformação de um corpo de conhecimento especializado, sistematizado e abstrato: uma disciplina. Os atores e as instâncias que se articulam ao redor de uma disciplina conformam relações que ajudam a produzir significações e instrumentos para a compreensão da realidade na qual se inserem. Proporcionam critérios para a produção do conhecimento (verdade e legitimidade); especificam os objetos passíveis de serem enfrentados; e oferecem os instrumentos - teóricos e práticos, de análise e intervenção – os métodos – que regulam o “acesso à realidade”.
(...) uma disciplina se define por um domínio de objetos, um conjunto de métodos, um corpus de proposições consideradas verdadeiras, um jogo de regras e de definições, de técnicas e de instrumentos: tudo isto constitui uma espécie de sistema anônimo à disposição de quem quer ou pode servir-se dele (FOUCAULT, 1996. p.30).
Em contextos específicos, a reflexão teórica e institucionalização do ensino precederam a institucionalização nos órgãos públicos – como é o caso do Urbanismo na França. No caso do Planejamento Urbano no Brasil, a institucionalização nas estruturas de governo surgiu praticamente no mesmo momento em que se iniciava a abertura deste campo disciplinar nas estruturas universitárias7. Embora possamos fazer alguma diferenciação em termos didáticos, é necessário ressaltar que ambos os domínios de atuação do planejamento urbano se constituem historicamente de forma articulada e interdependente.
7
Como veremos nos próximo tópico, em ambos os casos (como ensino e como técnica administrativa) a institucionalização do planejamento urbano no Brasil esteve ligado às iniciativas do governo militar, no âmbito da estrutura montada através do SERFHAU e BNH.
O percurso histórico de conformação do Urbanismo e do Planejamento Urbano como domínio acadêmico inicia-se, no Brasil, em 1945, no governo de Getúlio Vargas. Isto ocorre com a promulgação do Decreto-Lei n°7918 de 31 de agosto, que dispunha sobre a organização da Faculdade Nacional de Arquitetura da Universidade do Brasil. Este decreto definiu que a faculdade seria organizada a partir de dois cursos seriados: 1) Arquitetura; e 2) Urbanismo. O primeiro seria acessível aos portadores de licença clássica ou científica através de concurso de vestibular com duração de cinco anos. O segundo seria acessível apenas aos portadores de diploma de arquiteto ou engenheiro civil, mediante a prestação de vestibular e com duração de dois anos. Esta estrutura serviu de modelo para todas as outras instituições do Brasil.
Percebemos assim que o urbanismo surge no Brasil como uma especialização para cursos de graduação mais tradicionais, já consolidados. Lembramos que nesta época não havia uma separação clara entre cursos de graduação e pós-graduação, o que aconteceu somente através da Reforma do Ensino Superior instituída em 1968, através da lei n° 5.540, já no período militar.
Para SOARES (2005) a reforma provocou mudanças profundas no sistema educacional, que no caso do Urbanismo culminaram com a extinção de seu caráter profissionalizante. Dentre as mudanças, podemos citar três:
1) A segmentação formal entre cursos de graduação e pós-graduação, sendo que o primeiro ficaria responsável pela habilitação para profissões oficialmente regulamentadas e o segundo assumiria um sentido essencialmente acadêmico e de pesquisa;
2) A convergência dos antigos cursos de Arquitetura e Urbanismo em uma única área de graduação, condição vigente até os dias atuais; e
3) A institucionalização de um “currículo mínimo”, que previa uma única disciplina, “Planejamento Urbano e Regional” para abarcar todas as questões relativas ao urbanismo, sendo que nas observações finais da reforma universitária, foi indicado que os estudos de urbanismo prosseguiriam em cursos de pós-graduação. Até este momento, portanto, a institucionalização do planejamento urbano como ensino era restrita e bastante vinculada às áreas profissionais regulamentadas, sobretudo arquitetura e urbanismo e geografia. Esta situação se manteria até 1994, quando novas diretrizes curriculares foram implantadas, encerrando a vigência do currículo mínimo. Estas novas diretrizes significaram um processo amplo de discussão curricular nos cursos de Arquitetura e Urbanismo, que em muitos casos teve como consequência a ampliação do espaço cedido ao urbanismo na formação dos futuros profissionais.
Já o planejamento urbano, como domínio de ensino e pesquisa, se caracteriza desde o início por dois aspectos importantes:
1) Sua institucionalização se dá em um contexto específico do país, qual seja: no interior do discurso modernizador, desenvolvimentista e centralizador do período militar; e
2) Diferentemente de outras áreas das ciências sociais aplicadas - ou de outros países - onde o planejamento urbano se estrutura a partir de cursos de graduação, no Brasil ele fica limitado à pós- graduação, inicialmente ligado à pesquisa e, mais recentemente, também ao ensino profissionalizante8.
8
Segundo dados disponibilizados pela CAPES, em 2012 haviam sete cursos de mestrados profissionais na área Planejamento Urbano e Regional no país. Destes, dois cursos em universidades públicas (UDESC e UTFPR), um em instituição
Sobre o primeiro aspecto, é possível afirmar que o ensino do planejamento urbano esteve, nos primeiros anos, vinculado à atuação reguladora do Estado, com o objetivo principal de formação de quadros técnicos para o aparelho estatal. Isso ocorre, como vimos no primeiro capítulo, no mesmo momento em que o planejamento, em suas várias frentes (econômico, social, urbano), passou a ser visto como técnica necessária ao exercício da administração pública. Tal condição é evidenciada a partir da criação do SERFHAU, em 1964.
Os vínculos do SERFHAU com as universidades federais alavancam o ensino do planejamento em nível de pós-graduação. Cursos de especialização e de pós-gradação em urbanismo já haviam sido criados nos anos de 1930 e 1940, de forma esporádica, em Belo Horizonte e Porto Alegre, respectivamente. Em 1972, o SERFHAU promove e financia um Curso de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Local, pensado como veículo de formação de uma elite técnica, um novo profissional, o planejador, com grau de Mestre em Ciências-Área de Planejamento Urbano e Local. (Boletim SERFHAU, apud FELDMANN, 2010, p.14)
A CAPES define a pós-graduação como um sistema especial de cursos ligados à pesquisa científica ou às necessidades do treinamento avançado, tendo como objetivo imediato proporcionar um “aprofundamento do saber
e um aumento do padrão de competência científica ou técnico-profissional, impossível de se adquirir no âmbito da graduação” (grifo nosso). Assim o
planejamento urbano institucionalizado como ensino é compreendido como