Democracia constitucional e autoritarismo: reflexões conceituais

A presente seção abordará algumas correlações institucionais entre democracia constitucional e autoritarismo na história brasileira, refletindo especialmente sobre a participação dos militares na esfera política, bem como a função das Forças Armadas legitimadas constitucionalmente. Sendo assim, não se pretende exaurir todas as características que envolvem a classe castrense, mas se propõe abordar as questões que mais se aproximam do objeto desta pesquisa. O foco desta análise se dará a partir das contribuições de noções político-institucionais levantados em estudos que envolvem a democracia moderna, dando destaque aos debates acerca das experiências transicionais entre regimes políticos.

Além disso, a seção apresenta as contribuições do institucionalismo histórico, mais especificamente a ferramenta de análise da path dependence e os conceitos de critical junctures, autorreforço e lock-in, utilizados na presente pesquisa. Os conceitos são explorados no intuito de se repensar o papel das Forças Armadas, sobretudo realizando uma análise institucional nos contextos da justiça de transição e redemocratização brasileira. Pretende-se, portanto, realizar um estudo crítico e criar aportes para o debate sobre o protagonismo das Forças Armadas no ordenamento jurídico e suas intervenções políticas.

Refletindo sobre a trajetória castrense, entende-se que desde sua formação, o militarismo no Brasil possui privilégios respaldados pelo ordenamento jurídico, o que ensejou posições privilegiadas em que os militares se encontram na atual democracia. A partir das relações com autoridades governantes, tem-se a aproximação dos militares no campo político ocasionando um predomínio de relações questionáveis entre civis e militares. Nesta circunstância, os militares participaram e ainda participam das questões políticas do país, desde intervenções armadas à ocupação de cargos nos centros de poder.

No entanto, o militarismo protagonizou o maior período de repressão em solo brasileiro ao instaurar a ditadura militar com o golpe de Estado de 1964. Sendo assim, esta pesquisa parte do pressuposto de que os privilégios ofertados e respaldados principalmente na Constituição Federal de 1988 precisam ser repensados e reformulados, uma vez que condizem com um passado autoritário que deveria ter sido superado com o movimento de redemocratização. Consoante Bruno Galindo:

Quando do advento da democracia como regime político pós-autoritário, surgem relevantes questões no campo do direito constitucional e penal sobre a responsabilidade do Estado por atos de seus agentes, os deveres estatais de apuração da verdade acerca dos fatos ocorridos durante o período de exceção, bem como de que modo o Estado atuará na prevenção de novas situações de autoritarismo, incluindo a gradativa transformação cultural na direção da democracia e do respeito aos direitos humanos (GALINDO, 2018, pp. 11-12).

Entende-se que a problemática da continuidade de atuações de cunho autoritário, semelhantes às empregadas pelo militarismo na ditadura militar, nas instituições que compõe o aparato estatal é dissonante de uma efetiva consolidação democrática. De certo, essas questões fazem parte de um período de transição de regime político em que as forças políticas relevantes comprometidas com a redemocratização enfrentaram diversas dificuldades. Como bem lembra José Alvaro Moisés (1989), as estratégias com relação à construção da democracia não é uma decorrência natural do fim do autoritarismo, desse modo, o primeiro grande dilema de uma consolidação democrática diz respeito às tarefas relacionadas à engenharia institucional.

Apesar de não ser o intuito desta dissertação, ressalta-se a urgência de se construir um projeto de mudança institucional, mais precisamente nas Forças Armadas brasileira. Sobre o assunto, Moisés (1989) atenta no sentido de que o sistema democrático não realiza por si só as reformas ou efetua as justiças sociais num pós-autoritarismo, mas cria terreno fértil em que essas podem e devem se realizar.

Portanto, tais reformas institucionais e a busca por uma justiça social remetem a uma dimensão projetiva pertencente a um projeto político. Esse projeto político para se elaborar supõe um campo institucional de expressão típico da democracia, uma vez que se ela não existe, as condições para tais propostas se tornam mínimas (MOISÉS, 1989). O momento de redemocratização, dentro do contexto de justiça de transição era, portanto, o período crucial para essas indagações e elaboração dos projetos políticos inerentes a preceitos democráticos.

Para Moisés (1989), com o retorno à democracia torna-se imprescindível determinar um conjunto de regras que são inerentes a esse sistema de governo. Neste contexto de

legitimação e consolidação de pressupostos democráticos, determinar e promover as chamadas “garantias de procedimento” serviria tanto para constranger as futuras arbitrariedades e perpetração de práticas abusivas por parte do Estado, bem como o predomínio e imposição de grupos privados, que possam a vir formular as definições de suas ações em função da estrutura e/ou organização privilegiada que tenham dentro da sociedade civil.

Dentro dessa ótica é possível pensar no papel das Forças Armadas após o fim da ditadura militar brasileira. Com a efetiva transição entre regimes políticos, torna-se urgente a mudança de paradigmas e tradições aplicadas em instituições do aparato estatal utilizados durante o período ditatorial. O renascimento do Estado democrático clama por mudança do ponto de vista cultural, advinda principalmente da memória e verdade coletiva, bem como na questão institucional propriamente dita. Sobre os aspectos institucionais e culturais pós-autoritarismo Galindo (2018) leciona sobre algumas indagações cruciais que devem ser realizadas para auxiliar o projeto dentro desse contexto, dispõe:

Quando se considera o aspecto institucional e cultural, mais indagações: como se deve debater a transformação dos padrões de atuação dos agentes estatais com prerrogativas de utilização da força armada? Quais leis e reformas constitucionais são necessárias à formação de forças militares e policiais pautadas por valores do Estado democrático de direito? Como estabelecer nas instituições armadas comportamentos condizentes com a proposta pós-autoritária? Quais os treinamentos e padrões pedagógicos imprescindíveis às necessárias transformações culturais dessas instituições? (GALINDO, 2018, pp. 12-13).

Estudar o vínculo dos militares com o constitucionalismo brasileiro permite a sociedade repensar e reformular padrões e condutas que partem de uma ótica militarista e autoritária. Ressignificar o papel das Forças Armadas no ordenamento jurídico e consequentemente na esfera política propõe uma maior estabilidade em questões imprescindíveis a uma nação democrática.

Tendo em vista as discussões entre ditadura e democracia, observa-se que os constitucionalismos tem papel fundamental nas transições entre esses regimes uma vez que guiará o funcionamento do novo governo. No entanto, entende-se que a vigência de uma constituição não implica necessariamente na consolidação de preceitos democráticos. É possível haver previsões constitucionais que em sua aplicabilidade distorcem o intuito original do legislador a depender de fatores sociais e políticos, entre outras variantes.

Para entender os desdobramentos institucionais democráticos, parte-se do conceito de democracia moderna definido por Philippe C. Schmitter e Terry Karl (1991) entendendo que

esta diz respeito a um sistema de governo no qual os governantes são responsabilizados por suas ações no domínio público pelos cidadãos, que atuam indiretamente através de competição e cooperação de seus representantes eleitos. Esse sistema de governo determina as formas de acesso às principais repartições públicas, as características dos atores admitidos ou excluídos desse acesso, as estratégias utilizadas por esses atores para obter o acesso e as regras que são seguidas na tomada de decisões vinculativas publicamente (SCHMITTER;

KARL, 1991).

Entende-se que para funcionar corretamente esse sistema precisa ser institucionalizado, ou seja, deve seguir padrões previamente conhecidos, praticados e aceitos pela maioria desses atores. Nesse sentido, o mecanismo de institucionalização mais utilizado é um conjunto de leis escritas a partir de uma Constituição escrita, embora muitas normas políticas duradouras possam ter uma base informal, prudencial ou tradicional (SCHMITTER;

KARL, 1991).

Sendo assim, a compreensão desse sistema de governança institucionalizado, só se concretiza a partir da investigação dos conjuntos de leis escritas de um sistema democrático, principalmente o que se refere as previsões de dispositivos constitucionais.

A partir do estudo dos constitucionalismos, Inmaculada Szmolka Vida (2010) entende que a maioria dos regimes políticos do mundo não são totalmente democráticos e nem completamente autoritários:

Los procesos de cambio político iniciados en países autoritarios, en las últimas sacudidas de la tercera ola democratizadora, no han derivado siempre en formas de gobierno democráticas, sino que en muchos casos han dado lugar a nuevos tipos de autoritarismo o a regímenes cercanos a la democracia que pueden adolecer de problemas significativos en el funcionamiento del gobierno¹⁵ (VIDA, 2010, p. 105).

Deste modo, o termo “democracia” nem sempre corresponde à realidade. Segundo Szmolka Vida (2010) as constituições podem percorres diversos caminhos políticos dentro do Estado e independente de sua redação, a depender dos contextos políticos inseridos, podem ser determinadas com maior ou menor grau de normatividade e eficácia. Ao considerar o constitucionalismo como um fenômeno diretamente associado à consolidação da democracia como regime político, a autora dispõe que este último regime viabilize uma normatividade constitucional, em contraposição ao autoritarismo que tende a minimizá-la.

15 “Os processos de mudança política iniciados nos países autoritários, nas últimas convulsões da terceira onda democratizadora, nem sempre levaram à formas democráticas de governo, mas em muitos casos deram origem a novos tipos de autoritarismo ou a regimes próximos da democracia que pode sofrer com problemas significativos no funcionamento do governo” (tradução livre).

Nos estudos sobre democracia, Arend Lijphart (2003) possui grande representatividade ao afirmar que existe uma variedade de democracias, no entanto, existem alguns padrões que se repetem ao analisar as instituições conforme suas regras e desempenho.

A partir dessas tendências, as democracias podem ser dividias em dois grupos: o majoritário e o consensual.

As diferenças entre os dois grupos são identificadas a partir de uma pergunta chave elaborada pelo autor: “Quem governará e quais interesses deverá o governo atender quando o povo estiver em desacordo e as suas preferências divergirem?” (LIJPHART, 2003, p. 17).

Com relação a esse dilema, a democracia majoritária entende que a vontade da maioria do povo prevaleceria. O modelo consensual concorda que se regerá pela maioria de pessoas que nela estão inseridas, no entanto, esse modelo importa-se mais em ampliar essa maioria visando aumentar a participação da sociedade nas tomadas de decisões do governo (LIJPHART, 2003).

Dentro desse plano existem variáveis de ambos modelos que podem ser identificadas a partir do funcionamento das instituições. Essas variáveis são postas em duas dimensões, sendo que a primeira intitulada de executivo-partidos se caracteriza pelas características estruturais do Poder Executivo, dos sistemas partidários e eleitorais, bem como outros grupos de interesse e, a segunda dimensão, atrela-se ao contraste entre federalismo e governo unitário, chamada de federal-unitária (LIJPHART, 2003).

Lijphart (2003) pontua dez características do modelo majoritário, são elas: I) Concentração do Poder Executivo em gabinetes unipartidários de maioria mínima; II) Poder Executivo dominante em relação ao Poder Legislativo; III) Sistemas bipartidários; IV) Sistemas eleitorais majoritários e desproporcionais; V) Pluralismo de grupos de interesse; VI) Governo unitário e centralizado; VII) Concentração do Poder Legislativo numa legislatura unicameral; VIII) Flexibilidade constitucional; IX) Ausência de revisão constitucional; e X) Banco central controlado pelo Poder Executivo.

Por outro lado, as características do modelo consensual são: I) Partilha do Poder Executivo com amplas coalizões multipartidárias; II) Equilíbrio de poder entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; III) Sistema multipartidário; IV) Representação proporcional; V) Corporativismo de grupos de interesse; VI) Governo federal e descentralizado; VII) Forte bicameralismo; VIII) Rigidez constitucional; IX) Revisão judicial e, X) Independência do banco central com relação ao Poder Executivo (LIJPHART, 2003).

Em termos práticos, no modelo majoritário de democracia o poder está nas mãos de uma maioria simples, tornando-se um modelo exclusivo, competitivo e combativo, ao passo

que, o modelo consensual de democracia abrange, concede e negocia, atingindo uma maior quantidade de pessoas. Entende-se que as democracias majoritárias consideradas puras, ou quase puras são raras de acontecer na realidade. Assim, a maioria das democracias atuais existentes são democracias consensuais, consideradas mais democráticas que as majoritárias (LIJPHART, 2003).

Portanto, segundo Lijphart (2003) a depender das características citadas acima pode-se compreender os níveis diferentes de uma democracia. Com base nesse pensamento, uma democracia absoluta é um tipo ideal que não existe tendo em vista que dentro de cada regime democrático existem questões que podem oscilar os pontos cruciais e inerentes à uma democracia consolidada. Para o presente trabalho, esse nivelamento pode ser visualizado ao considerar as continuidades institucionais e normativas vinculadas à um regime autoritário após período de transições, como será refletido adiante.