As organizações são ambientes complexos em que as mudanças ocorrem constantemente de forma imprevisível e em ritmo acelerado, conforme os fatores internos e externos, influenciando o desempenho organizacional (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007). Nesse contexto, inserem-se os órgãos estaduais ambientais licenciadores. Os órgãos devem estar preparados para os contínuos processos de mudanças e aprendizagem para responderem às demandas administrativas, regulatórias e comunicacionais, entre outros fatores internos, a fim de tornarem os processos de licenciamento mais ágeis e transparentes. A todo momento, faz-se necessária a superação dos obstáculos decorrentes dos antigos costumes comportamentais organizacionais. Entre outros, pode ser citadas: a subjetividade das análises dos estudos ambientais, a emissão da licença baseada na decisão política, a morosidade dos processos de licenciamento e a falta de pessoal nos órgãos públicos. Dessa forma, os órgãos ambientais estaduais licenciadores terão, inevitavelmente, que investir em “boas práticas” com o objetivo de construir uma nova realidade no processo de licenciamento ambiental.
Uma dificuldade do uso de boas práticas em análises políticas está na definição de “boas práticas”, que não tem consenso nem na literatura de AIA, nem na literatura mais geral de administração pública. Algumas publicações usam o termo “melhores práticas” em vez de “boas práticas”. Eugene Bardach (2012), todavia, no seu conceituado livro sobre análise política, condena tal uso:
[...] não seja enganado pelo termo melhores nas pesquisas sobre melhores práticas. Raramente você poderá ter confiança que as práticas são de fato as melhores dentre todas aquelas aplicáveis no mesmo problema ou oportunidade. Pesquisas robustas e cuidadosas sobre melhores práticas quase nunca foram feitas. Geralmente, você encontrará, mais modestamente, o que se pode chamar de ‘boas práticas’ (p. 110).
Outro termo, aparentemente desconectado, mas que tem sido tratado muito similarmente a boas práticas é o que vários autores chamam de “critério de performance” ou de “critérios de efetividade”, que simbolizam, teoricamente, boas práticas replicáveis em contextos diversos. A própria IAIA utilizou o termo “critérios de performance” ao emitir um documento acerca dos atributos fundamentais em uma “boa” Avaliação Ambiental Estratégica (IAIA, 2002). Critérios similares têm sido investigados por Hanna e Noble (2011), mas, neste
caso, eles têm adotado o termo “critério de efetividade”. E muitos outros termos podem ser utilizados, tais como: “princípios de boas práticas” e “práticas correntes”, dentre outros.
Independentemente do termo escolhido, um grande obstáculo para se trabalhar cientificamente com boas práticas está na dificuldade de se identificarem práticas que sejam consideradas boas em diversas jurisdições e ao mesmo tempo “específicas” o suficiente para permitir análises políticas criteriosas. As melhores práticas da IAIA apresentadas na seção anterior têm a pretensão de serem aplicáveis em qualquer contexto, pois elas são excessivamente genéricas. É fácil concordar que um processo de AIA, como aconselha a IAIA, deva ser eficiente, participativo, transparente etc. Todavia, existem diversas maneiras organizacionais, procedimentais e legais de atenderem a tais qualidades. As melhores práticas da IAIA não especificam as maneiras pelas quais tais práticas devem acontecer. Tal fato dificulta o uso de suas melhores práticas na análise de processos e políticas já existentes, pois torna a análise muito subjetiva e imprecisa, abrindo margens para julgamentos excessivamente arbitrários por parte dos pesquisadores.
Como apontou Jennings Jr (2007), existem várias maneiras de se identificarem boas práticas. Algumas das mais utilizadas na literatura são: procurar o que aparentemente funciona em outros lugares, analisar organizações de alta performance, pesquisar a opinião de especialistas, sintetizar a literatura e encontrar evidências científicas. Essas técnicas têm sido cada vez mais utilizadas globalmente em diversos contextos, tendo em vista a clara necessidade que as organizações têm de identificar, comunicar e transferir as práticas que parecem funcionar bem em outros lugares. Esse campo de pesquisa avançou bastante a ponto de gerar um conhecimento que, nas últimas décadas, tem se consolidado em uma área de pesquisa conhecida como BPR, que vem do termo inglês best practice research, ou seja, pesquisa de melhores práticas (OVERMAN; BOYD, 1994). Esse campo de pesquisa ainda está em formação. Numa recente revisão das teorias e metodologias de BPR, Vesely (2011) sintetizou ironicamente o estado do conhecimento da área: ainda não há uma “melhor prática” para se trabalhar com “melhores práticas”. No atual estágio de conhecimento, pesquisadores estão fadados a adotarem procedimentos e critérios contextuais de análise de boas práticas. Isso, porém, não significa que tais pesquisas devam ser ignoradas. A demanda por análises desse tipo é indiscutível. Enquanto não existem procedimentos genéricos, cabe ao pesquisador inovar na construção de mecanismos específicos de pesquisa (BEHN, 2003).
Nesta dissertação, foi feita uma revisão da literatura para se identificarem critérios de boas práticas que pudessem balizar as análises necessárias para responder ao objetivo
principal. Nas várias fontes consultadas (e.g. LIM, 1985; SADLER, 1996; SENÉCAL et al., 1999; GLASSON; SALVADOR, 2000; IAIA, 2002; LAWRENCE, 2003; LEONARD, 2004; MACHARIA, 2005; LEE, 2006; MACINTOSH, 2010; SPALING; MONTES; SINCLAIR, 2011; OLAGUNJU; GUNN, 2014; WHITE; NOBLE, 2013), ficou evidente a inexistência de critérios minimamente aplicáveis ao contexto desta pesquisa. Uma nítida exceção, todavia, foi o recente trabalho de Teixeira (2014), que nasceu no contexto de um projeto universal financiado pelo CNPq, cujo coordenador é o professor Alberto Fonseca, da UFOP, e que tinha objetivo similar ao desta dissertação. O trabalho de Teixeira utilizou 70 melhores práticas para serem analisadas no contexto dos controles de licenciamento ambiental dos órgãos licenciadores estaduais brasileiros. As melhores práticas utilizadas por Teixeira, por terem sido testadas num contexto incipiente de monografia de bacharelado, não tinham maturidade suficiente para serem replicadas neste trabalho. Todavia, elas se basearam em revisões das literaturas nacional e internacional, bem como nas opiniõs de especialistas brasileiros sobre o tema. Nesse sentido, elas serviram como importante “ponto de partida” para a criação de uma lista aprimorada, pioneira e focada de boas práticas, conforme detalhado na seção de metodologia a seguir.
Também, foi dada preferência ao termo “boa prática” por se concordar com o argumento de Bardach (2012) citado anteriormente. Para fins desta pesquisa, boa prática foi definida como ações e mecanismos administrativos e regulatórios que visam a aprimorar
a transparência, informatização e comunicação social dos órgãos ambientais estaduais, de modo a tornar os processos de licenciamento mais simples, ágeis, participativos, confiáveis, transparentes e eficazes.
Obviamente, algumas das boas práticas utilizadas aqui não são genéricas o suficiente para serem utilizadas em outros países. Mas essa não foi a pretensão. Os itens de boas práticas utilizados neste estudo, conforme se verá no decorrer desta dissertação, são aplicáveis, sobretudo, no contexto do licenciamento e da AIA no Brasil e refletem, também, critérios que podem ser testados dentro das limitações metodológicas deste estudo.
3 METODOLOGIA
Esta pesquisa seguiu uma abordagem qualitativa, exploratória e descritiva de investigação. Os dados coletados foram fundamentalmente qualitativos. A abordagem qualitativa caracteriza-se por contemplar “as questões e os procedimentos que emergem, os
dados tipicamente coletados no ambiente do participante, a análise dos dados indutivamente construída a partir das particularidades para os temas gerais e as interpretações feitas pelo pesquisador acerca do significado dos dados” (CRESWELL, 2010, p. 26). A pesquisa exploratória tem como objetivos “desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias” (GIL, 2011, p. 27), o que está em consonância com esta pesquisa ao contribuir para o preenchimento dessa lacuna de conhecimento e respondendo à seguinte questão: quais são as
“boas práticas” de transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros?
As pesquisas exploratórias geralmente utilizam técnicas de coleta de dados com as pesquisas bibliográfica e documental (GIL, 2010). Além disso, esta pesquisa é descritiva, pois “analisa fatos fazendo uma descrição detalhada da forma como se apresentam esses fatos” (OLIVEIRA, 2010, p. 68). O caráter descritivo aparece na presente pesquisa ao descrever sucintamente as “boas práticas” identificadas em cada uma das etapas do processo de licenciamento ambiental.
As principais técnicas de coleta de dados adotadas foram as seguintes: Revisão de Literatura, Análise Documental e Entrevistas Abertas Confidenciais. O processo de pesquisa teve início com uma revisão de literatura ou pesquisa bibliográfica para respaldo teórico em AIA e licenciamento ambiental, bem como sobre a questão das boas práticas, tendo em mente todo o processo, da apresentação da proposta até a etapa de acompanhamento. Foram pesquisadas diversas fontes de informação, tais como: livros, notícias, websites e artigos científicos de periódicos. De acordo com Marconi e Lakatos (2010), “a pesquisa bibliográfica propicia o exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões inovadoras” (p. 166). Dessa forma, a pesquisa bibliográfica reconstrói o conhecimento a partir da consulta de fontes bibliográficas publicadas (GIL, 2010).
Em seguida, foi feita uma análise minuciosa dos websites dos órgãos ambientais, nos quais estavam contidas as evidências das boas práticas de transparência, informatização e comunicação social. A pesquisa documental difere da pesquisa bibliográfica por ser de fontes documentais, que se caracterizam por não terem como objetivo expresso a divulgação do conhecimento científico ainda que assim se possa fazer (MARCONI; LAKATOS, 2010). O Quadro 1 explicita os órgãos licenciadores, seus respectivos websites e legislação ambiental analisados.
Quadro 1 - Órgãos Licenciadores e Respectivos Websites e Legislações Analisadas no Estudo Jurisdições N OR T E ACRE
Instituto de Meio Ambiente do Acre (IMAC) www.imac.ac.gov.br
Lei Estadual nº 1.117/1994
AMAPÁ
Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial do Amapá (IMAP) www.imap.ap.gov.br
Lei Complementar nº 05/1994. Resolução COEMA nº 01/1999 e Instrução Normativa nº 01/99
AMAZONAS
Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM) www.ipaam.am.gov.br
Lei Estadual nº 3.785/2012
PARÁ
Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) www.sema.pa.gov.br
Lei Estadual nº 5.887/1995
RONDÔNIA
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) www.sedam.ro.gov.br
Lei Estadual nº 547/1993, Decreto Estadual nº 7.903/1997 e Resolução CONSEPA nº 5/2014
RORAIMA
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) Indisponível
Lei Complementar nº 7/1994
TOCANTINS
Instituto Natureza do Tocantins (NATURANTINS) www.naturatins.to.gov.br
Lei Estadual nº 858/1996 e Resolução COEMA nº 07/2005
N OR D E ST E ALAGOAS
Instituto do Meio Ambiente (IMA) www.ima.al.gov.br Lei Estadual nº 6.787/2006
BAHIA
Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA) www.inema.ba.gov.br
Decreto Estadual nº 14.024/2012, Lei nº 10.431/2006, Lei nº 12.377/2011 e Portaria INEMA nº 8.578/2014
CEARÁ
Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE) www.semace.ce.gov.br/licenciamento-ambiental Lei Estadual nº 11.411/1987 e Resolução COEMA nº 08/2004
MARANHÃO
Jurisdições
www.sema.ma.gov.br
Decreto Estadual nº 13.494/1993 e portarias e resoluções dispersas, como a Portaria SEMA nº 9/2014
PARAÍBA
Superintendência de Administração do Meio Ambiente www.sudema.pb.gov.br
Decreto nº 21.120/2000, Deliberação COPAM nº 3.274/2005 e Decreto nº 28.951/2007
PERNAMBUCO
Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH) www.cprh.pe.gov.br
Lei Estadual nº 14.249/2010.
PIAUÍ
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR) www.semar.pi.gov.br
Não disponível no website