Larissa Resende Martins Ferreira
BOAS PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA, INFORMATIZAÇÃO E COMUNICAÇÃO SOCIAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO E DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS WEBSITES DOS ÓRGÃOS
LICENCIADORES ESTADUAIS
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental – PROAMB
Larissa Resende Martins Ferreira
BOAS PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA, INFORMATIZAÇÃO E COMUNICAÇÃO SOCIAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO E DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS WEBSITES DOS ÓRGÃOS
LICENCIADORES ESTADUAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental, da Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título: Mestre em Engenharia Ambiental – Área de Concentração: Meio Ambiente”,
Orientador: Prof. PhD. Alberto de Freitas Castro Fonseca
DEDICATÓRIA
Primeiramente, a Deus, pelas suas bênçãos. Ao pai Sebastião (in memoriam), pelo amor e
exemplo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, pela iluminação e sabedoria. Ao Sílvio, pelas orações.
Meus agradecimentos especiais à minha mãe, aos meus irmãos, Rogério e Vinícius, ao meu sobrinho Cainã e a todos os meus familiares, principalmente às tias Dalila, Maria Carmen e Nícia e tio Antônio, pelo apoio e incentivo durante estes anos, sem os quais este mestrado não seria possível. Obrigada, por me incentivarem, por compartilharem meus sonhos e por ajudarem a realizá-los.
Ao Tiago, pela amizade, companheirismo e tranquilidade na reta final do mestrado.
Ao meu orientador Dr. Alberto Fonseca, pelas orientações e aprendizado. Obrigada, por me mostrar os caminhos muitas vezes tortuosos ao longo desta jornada.
Aos colegas companheiros de pesquisa, Carol e, especialmente Diogo, pelas valiosas contribuições que somaram muito a este trabalho.
À professora Mônica, pelo apoio.
À Fundação Gorceix, pela concessão da bolsa de mestrado. Ao Rogerio Lucas e Humberto, pelas contribuições.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ___________________________________________________________ 1
1.1 Objetivo Geral _______________________________________________________________ 2
1.2 Objetivos Específicos __________________________________________________________ 2
2 REVISÃO DE LITERATURA _______________________________________________ 2
2.1 Conceito e Origem da Avaliação de Impacto Ambiental ______________________________ 2
2.1.1 A Difusão da Avaliação de Impacto Ambiental no Mundo _________________________________ 4
2.1.2 Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil ______________________________________________ 8
2.2 Licenciamento Ambiental no Brasil ______________________________________________ 9
2.3 Legislação Relacionada à AIA e LA ______________________________________________ 12
2.3.1 Legislação Estadual ________________________________________________________________ 12
2.3.2 Legislação Federal _________________________________________________________________ 13
2.3.3 Lei Complementar nº 140/2011 ______________________________________________________ 14
2.4 O Processo de Avaliação de Impacto ____________________________________________ 16
2.4.1 Apresentação da Proposta e Triagem _________________________________________________ 17
2.4.2 Escopo __________________________________________________________________________ 19
2.4.3 Elaboração dos Estudos ____________________________________________________________ 20
2.4.4 Análise Técnica ___________________________________________________________________ 21
2.4.5 Processo Decisório ________________________________________________________________ 21
2.4.6 Acompanhamento ________________________________________________________________ 22
2.4.7 Participação Social ________________________________________________________________ 24
2.5 Principais Problemas do Licenciamento e da Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil ___ 26
2.5.1 Morosidade do Processo ___________________________________________________________ 27
2.5.2 Baixa Qualidade dos Estudos Ambientais ______________________________________________ 27
2.5.3 Fragilidade Institucional dos Órgãos Licenciadores ______________________________________ 28
2.5.4 Subjetividade nas Análises __________________________________________________________ 29
2.5.5 Decisões Políticas e Ideológicas ______________________________________________________ 29
2.6 Princípios de Melhores Práticas na Visão da IAIA __________________________________ 30
2.7 O Desafio de Definir e Utilizar “Boas Práticas” em Análises Científicas _________________ 32
4.1 CONSOLIDAÇÃO DO ATENDIMENTO ÀS BOAS PRÁTICAS NO GRUPO AMOSTRAL _________ 41
4.3.1 Proposta _________________________________________________________________________ 47
4.3.2 Triagem _________________________________________________________________________ 54
4.3.3 Escopo __________________________________________________________________________ 55
4.3.4 Elaboração dos Estudos ____________________________________________________________ 56
4.3.5 Processo Decisório ________________________________________________________________ 59 4.3.6 Acompanhamento _________________________________________________________________ 61
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ___________________________ 64 REFERÊNCIAS ___________________________________________________________ 67
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Etapas da Avaliação de Impacto e Licenciamento Ambiental ________________________________ 17
Figura 2 – Formulário de caracterização padrão de requerimento de licença da SEDAM (Rondônia) _________ 49 Figura 3 – Primeira das sete páginas do formulário de caracterização padrão da FATMA (Santa Catarina) ___ 50
Figura 4 – Portal do Sistema Estadual de Informações Ambientais e de Recursos Hídricos do INEMA (Bahia) __ 51 Figura 5 – Tela inicial do portal do Licenciamento Ambiental da FEPAM (Rio Grande do Sul) _______________ 52 Figura 6 – Sistema informatizado de análise de risco e classificação de propostas do IMAC (Acre) __________ 55 Figura 7 – Capa do Manual de Estudos Ambientais da CETESB (São Paulo) _____________________________ 58
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Órgãos Licenciadores e Respectivos Websites e Legislações Analisadas no Estudo ____________ 36
Quadro 2 – Lista de Verificação das Boas Práticas de AIA e Licenciamento nos Órgãos Licenciadores
Brasileiros ________________________________________________________________________________ 39
Quadro 3 - Percentuais de atendimento às boas práticas no grupo amostral __________________________ 42
Quadro 4 – Percentuais ordenados de atendimento às boas práticas no grupo amostral ________________ 43
Quadro 5 - Percentual de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em cada um dos
27 entes federados _________________________________________________________________________ 44
Quadro 6 - Percentual ordenado de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em
cada um dos 27 entes federados ______________________________________________________________ 46
Quadro 7- Expedição e indeferimento de licenças ambientais em órgãos licenciadores estaduais (2013)
comparados ao IBAMA ______________________________________________________________________ 61
Quadro 8 - Principais sistemas informatizados de controle de licenciamento ambiental dos órgãos licenciadores
LISTA DE SIGLAS
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica AIA – Avaliação de Impacto Ambiental
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BPR –Best Practice Research
CNI – Confederação Nacional das Indústrias
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EUA – Estados Unidos da América
IAIA – International Association for Impact Assessment
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis LI – Licença de Instalação
LO – Licença de Operação LP – Licença Prévia
MMA – Ministério do Meio Ambiente MPF – Ministério Público Federal
NEPA –National Environmental Politcy Act
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental SAE – Secretária de Assuntos Estratégicos
SISNAMA – Sistema Naciontal do Meio Ambiente TCU – Tribunal de Contas da União
RESUMO
A avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente do Brasil instituídos pela Lei n° 6.938, de 1981. O sistema de avaliação de impacto e licenciamento ambiental brasileiro evoluiu muito desde que os estados de São Paulo e Rio de Janeiro implantaram seus pioneiros sistemas em meados da década de 1970. Apesar desse avanço, são muitos os desafios dos sistemas estaduais que, de maneira geral, parecem carecer de capacidade institucional para administrar suas competências no licenciamento e na avaliação de impacto. Esta dissertação focou nas boas práticas ao tentar responder à seguinte pergunta: quais são as boas práticas de transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros? A metodologia baseou-se em técnicas predominantemente qualitativas de coleta e análises de dados. Foi montado um
checklist de 28 boas práticas, o qual foi avaliado com base em pesquisas documentais nos websites dos órgãos licenciadores de competência estadual. Os dados foram compilados por
meio de uma simples análise de estatística descritiva. Os resultados, apesar das limitações metodológicas, permitem afirmar que este trabalho resultou em um dos primeiros diagnósticos de boas práticas dos órgãos licenciadores estaduais brasileiros. Diversas boas práticas aqui identificadas e discutidas podem ser replicadas ou, ao menos, servir de inspiração para melhorias em jurisdições e contextos específicos. Ao analisar as diferenças geográficas, este estudo também ajudou a apontar a necessidade de políticas nacionais de fortalecimento institucional, sobretudo nas regiões Norte e Nordeste do País. É importante frisar que as várias boas práticas analisadas oferecem oportunidades de pesquisas específicas. Finalmente, este estudo mostrou que o desenvolvimento de sistemas ágeis, simplificados e informatizados de triagem, escopo e acompanhamento dos processos de licenciamento ambiental ainda está em estágio embrionário. São muitas as oportunidades de melhoria e pesquisa nesta área.
Palavras-chave: Avaliação de Impacto Ambiental, Licenciamento Ambiental, Boas Práticas,
ABSTRACT
The Environmental Impact Assessment (EIA) and environmental licensing are instruments of the National Environmental Policy of Brazil established by Law No. 6,938 of 1981. The Brazilian impact assessment environmental licensing system have evolved much since the
states of São Paulo and Rio de Janeiro deployed their pioneering systems in the mid 1970’s.
Despite this progress, the system still faces many challenges.. This dissertation focused on the good practices in order to try to answer the following question: what are the good practices of impact assessment and environmental licensing realted to transparency, electronic procedures and social communication adopted by Brazilian state licensing agencies? The methodology was based predominantely on qualitative techniques of data collection and analysis. A checklist of 28 good practices was assembled, which was evaluated based on content analysis of the websites of State licensing agencies. Data were collected through a descriptive statistics. The results, despite the methodological limitations, can be regarded as one of the first diagnosis of good practices across Brazilian state licensing agencies. Various good practices identified and discussed herein can be replicated or at least serve as inspiration for improvement in specific jurisdictions and contexts. On analyzing the geographical differences, this study also helped to point out the need for national capacity building policies, particularly in the North and Northeast regions of Brazil. Importantly, the various good practices analyzed offer specific opportunities. Finally, this study showed that the development of agile, streamlined and electronic screening, scoping and monitoring, is still in an embryonic stage. There are many opportunities for improvement and research in this area.
Keywords: Environmental Impact Assessment, Environmental Licensing, Good practices,
1 INTRODUÇÃO
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o Licenciamento Ambiental são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente do Brasil, instituída pela Lei nº 6.938, de 1981. Esses instrumentos são utilizados não apenas no Brasil, mas em dezenas de países, como ferramenta decisória de projetos, políticas, planos e programas que possam afetar significativamente o meio ambiente (MORRISON-SAUNDERS, 2011). O licenciamento ambiental é definido na lei brasileira como um processo administrativo por meio do qual o órgão ambiental autoriza a localização, instalação, ampliação e operação de atividades consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras e que, por sua vez, possam causar degradação ambiental (BRASIL, 1997). Nesse processo, o órgão ambiental geralmente exige uma AIA que compreenda o processo de identificar, prever, avaliar e mitigar os efeitos relevantes de naturezas biofísica e social e de outros efeitos das atividades ou projetos de desenvolvimento antes que decisões importantes sejam tomadas (IAIA, 1999). Nesse sentido, a AIA insere-se como ferramenta de análise de estudos ambientais dentro do procedimento de licenciamento ambiental (IBAMA, 2012). A vinculação desses dois instrumentos no Brasil é enorme a ponto de serem tratados como sinônimos por diversos analistas.
Desde a institucionalização da Política Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento ambiental difundiu-se consideravelmente no Brasil. Apesar do avanço, o licenciamento ambiental ainda é marcado por controvérsias e ineficiências. Dentre os principais problemas do licenciamento, destacam-se sua complexidade, burocracia, morosidade e judicialização (CNI, 2007; BANCO MUNDIAL, 2008). Tais problemas estão, frequentemente, associados a fragilidades institucionais e gerenciais no âmbito dos órgãos licenciadores brasileiros: e.g. superposição de funções, excesso de discricionariedade, baixo orçamento, falta de investimentos, problemas de infraestrutura e carência de recursos humanos qualificados, dentre outros. Nesse contexto, face à necessidade de se estabelecerem procedimentos mais ágeis e eficazes para determinadas atividades, os órgãos licenciadores, sobretudo os estaduais,
têm reagido a tais “gargalos” com uma série de mecanismos legais, procedimentais e
informacionais, entre outros. Tais melhorias, todavia, ainda foram pouco abordadas por
pesquisadores brasileiros. O valor e o potencial de replicação dessas “boas práticas” restam
praticamente inexplorados.
transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros?
Assim, esta pesquisa objetiva identificar quais ações facilitam, colaboram e otimizam os procedimentos de licenciamento ambiental nos órgãos estaduais brasileiros, de modo a tornar os processos mais ágeis, transparentes, simples, participativos e acessíveis aos empreendedores, consultores e população em geral. Em outras palavras, esta dissertação pretende realizar um diagnóstico pioneiro de parte das boas práticas de licenciamento ambiental estadual no Brasil segundo a perspectiva do órgão licenciador estadual.
1.1 Objetivo Geral
O presente trabalho teve como objetivo geral identificar as “boas práticas” de
transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros.
1.2 Objetivos Específicos
Descrever e caracterizar o sistema de avaliação de impacto e licenciamento ambiental brasileiro.
Identificar os principais problemas desse sistema.
Elaborar uma lista de checagem de “boas práticas” de transparência, informatização e comunicação aplicável aos órgãos licenciadores estaduais brasileiros.
Quantificar e comparar o atendimento às “boas práticas” do checklist em relação aos 26
órgãos licenciadores estaduais, bem como ao distrito federal.
Salientar as principais boas práticas e discutir seus potenciais de replicação.
2 REVISÃO DE LITERATURA
2.1 CONCEITO E ORIGEM DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL
Muitos autores argumentam que a avaliação de impacto ambiental (AIA) teve sua origem nos Estados Unidos (EUA), em 1969, como uma exigência legal da National Environmental Politcy Act (NEPA). A AIA foi um método para mostrar como as agências
projetos de desenvolvimento (IAIA, 2009). Ela surgiu para atender a uma necessidade: que o planejamento de projetos ou de quaisquer ações que possam afetar negativamente o ambiente humano leve em conta as consequências ambientais das decisões acerca desses projetos (SÁNCHEZ, 2008).
Diversos autores e instituições conceituaram a AIA e seus objetivos (MUNIER, 2004; MORRISON-SAUNDERS; ARTS, 2004; JAY et al., 2007; IAIA, 2009; SÁNCHEZ, 2008).
Algumas das definições são transcritas a seguir:
A avaliação de impacto ambiental é uma análise sistêmica dos impactos potenciais que um projeto pode produzir no ambiente. (MUNIER, 2004, p. 8).
A avaliação de impacto ambiental é um processo para levantar as possíveis consequências ambientais de uma ação proposta durante o planejamento do projeto, da tomada de decisão e implementação das etapas de ação (MORRISON-SAUNDERS; ARTS, 2004, p. 1).
A avaliação de impacto ambiental é a avaliação dos efeitos que podem surgir a partir da implantação de um grande projeto que afete significativamente o meio ambiente (JAY et al., 2007, p. 1).
A avaliação de impacto ambiental (AIA) pode ser definida como um processo de identificação, previsão, avaliação e mitigação dos efeitos relevantes – biofísicos, sociais e outros, de propostas de desenvolvimento antes de decisões fundamentais serem tomadas e de compromissos serem assumidos (IAIA, 2009, online).
Nessa mesma linha de pensamento, segundo Sánchez (2008), “a avaliação de impacto
ambiental é um exercício prospectivo, antecipatório, prévio e preventivo. Na avaliação de impacto ambiental, parte-se da descrição da situação atual do ambiente para fazer uma
projeção de sua situação futura com e sem o projeto em análise” (p. 40).
Desse modo, a avaliação de impacto tem uma natureza dual, cada uma com as suas próprias abordagens metodológicas: como um instrumento técnico para a análise das consequências de uma intervenção planejada (política, planos, programas, projetos), fornecendo informação às partes interessadas e aos gestores, e de intervenções não planejadas, tais como desastres naturais, guerras e conflitos; e como um procedimento legal e institucional ligado ao processo de decisão de uma intervenção planejada (IAIA, 2012). Para Partidário (2012), nessa concepção, ao longo dos anos, a AIA tem sido reconhecida como um instrumento para o futuro, que é capaz, de forma antecipada, de embasar as decisões sobre o que poderia acontecer se uma ação proposta fosse implementada.
Identificar procedimentos e métodos para o seguimento (monitoramento e mitigação das consequências adversas) ao longo dos ciclos de política, planejamento e projeto(IAIA, 2012, online).
Considerar os impactos ambientais antes de se tomar qualquer decisão que possa acarretar significativa degradação da qualidade do meio ambiente (SÁNCHEZ, 2008, p. 92).
Informar e facilitar a análise dos efeitos ambientais e suas consequências no desenvolvimento de decisões(SADLER, 1996, p. 13).
Assim, os objetivos apresentados pela IAIA (2012), por Sánchez (2008) e por Sadler (1996) ressaltam que a finalidade central da AIA é contribuir para um desenvolvimento ambientalmente seguro e sustentável e que otimize o uso dos recursos e as oportunidades de gestão, buscando, assim, o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente.
2.1.1 A Difusão da Avaliação de Impacto Ambiental no Mundo
A introdução da AIA por meio da lei da política nacional do meio ambiente, a NEPA, em 1969, entrou em vigor no dia 1° de janeiro de 1970 nos EUA. Nesse país, a lei aplica-se a decisões do governo federal nos projetos privados que possam causar danos ambientais significativos. Desse modo, a lei evoluiu internamente e adaptou-se conforme foi aplicada em outros contextos culturais ou políticos (SÁNCHEZ, 2008).
A partir de então, a AIA difundiu-se por diversos países, mediante procedimentos formais, agências bi e multilaterais de desenvolvimento, como requisito prévio para análise de projetos que possam causar modificações ao meio ambiente. Assim, a história da AIA tem tido notáveis progressos. A adoção da AIA tem sido aplicada e adotada em vários países a partir de sua origem norte-americana (IAIA, 2009). Entre outros, é importante ressaltar a difusão e a evolução da AIA nos países do hemisfério norte, Europa e América Latina durante o período de 1970 a 2012.
Nos países desenvolvidos do hemisfério norte, o processo de avaliação ambiental é conduzido pelo órgão ou instituição setorial ou de jurisdição territorial que lidera o processo de aprovação de projetos de potencial significativo. As entidades de meio ambiente, de modo geral, atuam como assessores do processo, estabelecendo guias e critérios de avaliação, conduzindo a revisão dos documentos e emitindo pareceres (VEROCAI, 2011).
a AIA. Em 1985, entrou em vigor, na União Europeia, uma diretriz sobre a AIA, a qual obriga todos os países membros a adotarem e incorporarem, em suas legislações, normas gerais de avaliação de impacto ambiental. De modo geral, o grau de implementação dessas diretrizes e a eficiência dos processos de avaliação ambiental dos países membros da União Europeia não são iguais (VEROCAI, 2011; SÁNCHEZ, 2008).
Na América Latina, diversos países se sensibilizaram com a causa ambiental e começaram a sistematizar e introduzir as avaliações de impactos ambientais como precondição para a aprovação de empreendimentos utilizadores dos ativos ambientais: Venezuela em 1976, Brasil em 1981, México em 1982, Peru em 1990, Bolívia em 1992, Uruguai em 1994 e Chile em 1994.
De maneira geral, o processo de AIA na América Latina pode ser dividido em duas fases. A primeira fase, nos anos 1970 e 1980, foi influenciada principalmente por bancos de desenvolvimento, especialmente pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (VEROCAI, 2011). Desse modo, a AIA tornou-se uma exigência padrão para o Banco Mundial financiar projetos de investimentos. Como resultado, outras instituições de fomento aderiram ao modelo. A partir daí, a AIA entrou em amplo uso em países em desenvolvimento. Então, a atuação das agências bilaterais de fomento ao desenvolvimento, como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), assim como as agências multilaterais, que são os bancos de desenvolvimento, como o Banco Mundial e o BID, tiveram relevante papel para a difusão da AIA nos países do hemisfério sul, os quais são considerados menos desenvolvidos.
Muitos países recebem montantes de ajuda econômica que representam percentagem significativa de seus orçamentos públicos, e, para manter o fluxo de recursos, devem se submeter às exigências dos financiadores e doadores que, por sua vez, estão sujeitos a pressões em suas jurisdições. Para um doador internacional, nada pior que a comprovação de que, ao invés de um projeto ter contribuído para o desenvolvimento humano, este tenha, na realidade, piorado a qualidade de vida das populações que supostamente deveria ter ajudado ou causado danos ambientais (SÁNCHEZ, 2008).
no ano de 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a AIA recebeu endosso internacional. O Princípio 17 da declaração final é dedicado à avaliação de impacto ambiental e o Artigo 14 da convenção de diversidade biológica é sobre a AIA. Esta também foi incorporada nos princípios do Equador, para que mais instituições financeiras mundiais e grandes bancos de investimento participassem (PARTIDÁRIO, 2012). Os princípios são baseados em padrões de desempenho ambiental e social da International Finance Corporation
(IFC), a fim de garantir que os grandes projetos financiados pelas instituições sejam desenvolvidos de forma socialmente responsável e reflitam práticas de gestão ambiental. Além disso, a Conferência incentivou a expansão da AIA no restante dos países latino-americanos.
a Convenção de Espoo constitui o mais relevante instrumento legal internacional sobre AIA num contexto transfronteiriço. A Convenção, aprovada em 1991, foi a primeira convenção multilateral sobre esse tema e está em vigor desde 10 de setembro de 1997. Ela estabeleceu as obrigações das partes para avaliarem o impacto ambiental de determinadas atividades anteriores ao planejamento. Também, estabeleceu a obrigação geral de os Estados notificarem e consultarem os grandes projetos que possam ter significativos efeitos adversos que atravessem as fronteiras (IAIA, 2012).
a International Association for Impact Assessment (IAIA) é uma associação
profissional fundada em 1980, que promove ativamente a prática da avaliação ambiental estratégica e de AIA em todo o mundo (IAIA, 2009). Recentemente, a IAIA apresentou uma declaração para a Rio +20, com o objetivo da inclusão de Avaliação de Impacto Ambiental e da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no evento. Foi elaborada uma declaração para os governantes e participantes reconhecerem as seguintes afirmações:
Mais de 100 países já utilizam com sucesso a AIA e a AAE através de diretrizes, políticas e legislações.
A Organização de Cooperação & Desenvolvimento Econômico – OCDE –
tem uma diretiva sobre AAE (2001) e muitos países em vias de desenvolvimento têm vindo, nos últimos cinco anos, aplicar a AAE ao planejamento setorial.
A AAE e a AIA trabalham para assegurar que as atividades de desenvolvimento de setores individuais complementem outros setores. A AAE e a AIA permitem uma forma sistemática de minimizar os resultados potencialmente negativos e de potencializar os benefícios, o mais cedo possível, no ciclo de política, programa e projeto.
A AAE e a AIA são utilizadas para detectar lacunas legislativas e em políticas que poderiam dificultar o desenvolvimento sustentável. Quando os processos de AAE e de AIA estão inseridos em ministérios-chave ou intersetoriais, os projetos aprovados e implementados foram submetidos a um rigoroso filtro de sustentabilidade, nos quais os custos sociais e econômicos foram examinados.
A AAE e a AIA podem alertar os gestores para os riscos, melhorar o envolvimento da comunidade, incorporar o conhecimento tradicional e facilitar a cooperação entre os setores.
Os resultados da AAE e da AIA são usados para informar o desenvolvimento de futuras propostas e também informar os processos correntes de decisão numa determinada entidade geográfica, como um país, uma província ou uma bacia hidrográfica, incluindo bacias partilhadas e transfronteiriças.
O apoio político ao desenvolvimento sustentável e à economia verde, que constituem objetivos centrais da Rio +20, pode ser melhorado se os países aproveitarem todas as vantagens de instrumentos existentes, como a Avaliação Ambiental Estratégica e a Avaliação de Impacto Ambiental (IAIA, 2012, online).
A IAIA (2012) solicitou aos secretariados da Conferência Rio +20 e aos países participantes para considerarem a adoção da seguinte afirmação na declaração final da conferência:
[que] A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) e a Avaliação de Impacto Ambiental sejam reconhecidas pelos Estados como processos efetivos de apoio à decisão de alto nível que podem apoiar a implementação de um compromisso político com o Desenvolvimento Sustentável e as iniciativas da Economia Verde (online).
Assim, a AIA está presente em vários países do mundo, e sua expansão caracteriza-se por um longo processo de aprendizagem organizacional e institucional. Atualmente, a AIA aparece em inúmeras convenções, tratados internacionais, organizações não governamentais e instituições financeiras, que procuram desenvolver pesquisas, procedimentos para a difusão e otimização do processo de avaliação de impacto ambiental.
2.1.2 Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil
Na década de 1970, o Brasil foi um dos países do hemisfério sul com significativo crescimento. A expansão econômica, territorial e urbana, foram incentivadas por recursos governamentais para projetos de infraestrutura. Dentre os projetos, podem ser destacadas a rodovia transamazônica, a barragem de Itaipu e a usina hidrelétrica de Tucuruí. Nesse contexto, o Banco Mundial teve um papel muito importante na difusão da AIA. Os grandes projetos de infraestrutura, como as barragens de Sobradinho no rio São Francisco e de Tucuruí no rio Tocantins e Itaipu, foram financiados por essa instituição. Entretanto, como contarpartida foi exigido a realização de estudos de impacto ambiental como condição de
financiamento, dando, pois, um “ponto de partida” na realização de AIAs no território
brasileiro (MOREIRA, 1988).
A difusão da AIA no Brasil se deu por meio de um conjunto de fatores internos e externos, propiciando o avanço das políticas ambientais. Os fatores internos decorreram das demandas de determinados grupos sociais e os fatores externos foram as atuações dos agentes financeiros multilaterais e de outras organizações internacionais (SÁNCHEZ, 2008).
Em termos de institucionalização, a AIA chegou ao País na década de 1970, anteriormente à legislação federal, por meio de leis estaduais no Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. Na década seguinte, em 1981 surgiu a Lei Federal nº 6.938, que estabeleceu as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente. Os instrumentos dessa Política incluíram a Avaliação de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental. A regulamentação do instrumento AIA para o procedimento de análise de empreendimentos com potencial de causar significativa degradação ambiental foi feita pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), por meio da Resolução CONAMA n° 001/86 (BRASIL, 1986).
de modo geral, as diretrizes e princípios contemporâneos para a prática de avaliação de impacto evoluíram com uma gama de instrumentos, que são formalizados mediante procedimentos regulamentatórios. Porém, no Brasil, ainda há muito que se fazer para otimizar o processo de AIA tanto no âmbito institucional como nos regulamentatórios, para que, assim, haja maior eficiência, credibilidade e transparência nessa ferramenta de planejamento.
2.2 Licenciamento Ambiental no Brasil
Os primeiros licenciamentos ambientais realizados tiveram restrição na abrangência de projetos, contemplando apenas o setor das indústrias de transformação. No decorrer da década de 1980, passaram a abranger uma ampla gama de projetos tanto no âmbito da iniciativa privada como no setor governamental. Dentre eles, podem ser destacados os de infraestrutura (MOREIRA, 1988). Em 1981, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), trazendo, entre outros, instrumentos de ação e inovação institucional. No plano dos instrumentos de ação, por meio da Resolução CONAMA n° 001/86, podem ser ressaltados a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental. No âmbito institucional, destaca-se a criação do SISNAMA, uma estrutura articulada de órgãos governamentais dos três níveis de governo (SÁNCHEZ, 2008).
Ainda sob a ótica de Sánchez (2008), o licenciamento ambiental tem as seguintes funções: (i) disciplinar e regulamentar o acesso aos recursos ambientais e sua utilização; e (ii) prevenir danos ambientais. Desse modo, o licenciamento tem a finalidade de promover o controle prévio à construção, instalação, ampliação e funcionamento de empreendimentos que utilizam recursos ambientais (MMA, 2009). Sendo assim, o intuito do licenciamento ambiental refere-se à necessidade de promover a otimização dos benefícios do desenvolvimento econômico, prevenindo seus danos ambientais.
é um processo administrativo sistemático, que compreende desde o planejamento até o monitoramento do futuro empreendimento. Ao se exigir licenciamento para determinados empreendimentos, busca-se estabelecer mecanismos de controle ambiental nas intervenções setoriais que possam vir a comprometer a qualidade do meio ambiente (MPF, 2004).
No âmbito do desenvolvimento do processo de licenciamento ambiental, este se dá por meio da elaboração de vários estudos técnicos, os quais têm como objetivo examinar a viabilidade do empreendimento pelo órgão ambiental. Dessa forma, é realizado um processo de avaliação preventiva, que consiste na análise dos aspectos ambientais dos projetos em suas etapas de planejamento, instalação e operação. Sendo assim, o ato de licenciamento ambiental se dá em etapas mediante a concessão das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação e o acompanhamento das consequências ambientais de um empreendimento (MMA, 2009). Nesse sentido, a avaliação de impacto ambiental insere-se como um instrumento de análise de estudos ambientais dentro do procedimento de licenciamento ambiental. Assim, no Brasil, o processo de avaliação de impacto ambiental está diretamente vinculado ao licenciamento ambiental.
Como foi apresentado, o SISNAMA foi instituído por intermédio da PNMA. Ele é constituído por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como pelas fundações de cunho ambiental. Dentre outros órgãos, destacam-se os destacam-seguintes: o Condestacam-selho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA).
- Licença Prévia – Concedida na fase preliminar do planejamento da atividade, contempla os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação. Nesta etapa, decide-se sobre a necessidade ou não do estudo de impacto ambiental e do respectivo relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA), dependendo, dentre outros requisitos, do tamanho, porte e localização da atividade, ou seja, da etapa de triagem no processo de avaliação de impacto ambiental. Como já mencionado, o sistema de avaliação de impacto no Brasil está vinculado ao licenciamento ambiental. Nesse sentido, o procedimento de avaliação de impacto ambiental se inicia mediante a LP. Assim, nesta fase, é analisada a viabilidade ambiental do empreendimento.
Antes de descrever a Licença de Instalação, cabe ressaltar a definição de estudos ambientais. Esse termo foi definido pela Resolução CONAMA nº 237/97, para englobar diferentes denominações:
[...] são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentados como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de áreas degradadas e análise preliminar de risco(BRASIL, 1997).
2.3 Legislação Relacionada à AIA e LA
2.3.1 Legislação Estadual
O licenciamento ambiental foi introduzido na legislação brasileira em 1981. No entanto, uma das primeiras legislações nacionais a abordar o tema foi o Decreto-lei nº 1.413, de 1975. Esse Decreto-lei possibilitou uma base legal para o licenciamento ambiental. Por intermédio dele, foi concedido aos Estados e Municípios o poder de criarem seus próprios sistemas de licenciamento para a localização e o funcionamento de indústrias potencialmente causadoras de degradação ambiental. A partir desse momento, começaram a surgir normas estaduais a respeito de licenciamento ambiental.
Os estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais foram os primeiros a introduzirem em suas legislações o licenciamento ambiental. No Rio de Janeiro, essa introdução foi por intermédio do Decreto-lei n° 134/75, pelo qual se tornou obrigatória a autorização prévia para a instalação e funcionamento de atividades potencialmente poluidoras. Posteriormente, no Estado, foi instituído o Decreto n° 1.633/77, o qual estabeleceu o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras. Nesse âmbito, o Estado deveria emitir as três licenças ambientais: Prévia, de Instalação e de Operação. Um ano depois da introdução da legislação no Rio de Janeiro, o licenciamento ambiental foi instituído em São Paulo por intermédio da Lei n° 977/76. Essa Lei criou o Sistema de Prevenção e Controle da Poluição do Meio Ambiente e foi regulamentada pelo Decreto nº 8.466/76, o qual estabelecia duas modalidades de Licença – Instalação e Funcionamento – para empreendimentos presentes na Lei, os quais seriam passíveis de autorização do órgão estadual de controle de poluição do meio ambiente.
Desde meados da década de 1970, a legislação estadual relacionada à AIA e licenciamento expandiu-se substancialmente no âmbito estadual, de modo que são hoje, literalmente, milhares de regulamentos afetos ao tema. Seria enfadonho e desnecessário descrever essa legislação neste capítulo. Todavia, ao longo das discussões dos resultados, trechos das legislações estaduais serão citados e comentados.
2.3.2 Legislação Federal
A década de 1980 foi muito importante na gestão ambiental do País, a partir da publicação da política nacional do meio ambiente, o licenciamento teve sua abrangência ampliada. Assim, ele deixou de ser necessário apenas para as atividades poluidoras e passou a ser aplicado em atividades que utilizam recursos ambientais ou com potencial de causar degradação ambiental. Nessa perspectiva, ressalta-se que nessa legislação estão previstas as atividades que possam, de qualquer forma, degradar o meio ambiente, mostrando, assim, uma evolução no entendimento das causas de degradação. Outro ponto importante é que a lei federal foi embasada nos estágios de licenciamento ambiental das legislações estaduais do Rio de Janeiro e São Paulo tanto para construção, instalação e funcionamento de empreendimentos quanto para as atividades já implantadas.
A partir da instituição da política nacional do meio ambiente, foi publicada uma série de decretos, leis e resoluções com o propósito de garantir a aplicação da mesma. O Decreto de 1990, no art. 17, estabelece a competência do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Dentre elas, encontra-se a fixação dos critérios básicos para o licenciamento ambiental, em que se destacam a exigência e a definição do conteúdo dos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento. O Decreto nº 99.274/90 estabeleceu os três tipos de licenças emitidas pelo poder público durante o processo de licenciamento: Licença Prévia, de Instalação e de Operação.
corresponsáveis pelo processo. Dessa forma, o IBAMA, órgão integrante do SISNAMA, atua na área de licenciamento ambiental de âmbito nacional ou regional. Assim, caberão ao IBAMA as licenças propostas:
I- localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas ou em unidade de conservação do domínio da União; II- localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais estados;
III- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais estados;
IV- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor de material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN);
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.
2.3.3 Lei Complementar nº 140/2011
Além disso, a Lei Complementar nº 140/2011 estabelece instrumentos de cooperação institucional entre os entes federativos; dentre eles, estão: os consórcios públicos, os convênios, os acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos e entidades do Poder Público; Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e Comissão Bipartite do Distrito Federal; fundos públicos e privados; e outros instrumentos econômicos e delegação de atribuições de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos nessa Lei Complementar.
Outras medidas previstas pela referida Lei estão relacionadas às atividades suplementar, subsidiária e de fiscalização pelos órgãos ambientais. Os arts. 14 e 15 deixam claro que, quando não existe órgão ambiental executor ou ainda em caso de atraso injustificado no procedimento de licenciamento imputável ao órgão ambiental licenciador, outro ente federativo de maior abrangência atuará em caráter supletivo por intermédio de seu respectivo órgão licenciador ou normativo. O art. 2º refere-se à atuação subsidiária, que
consistente na “ação do ente da federação que visa auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente
detentor das atribuições licenciatórias”. A ação subsidiária se dará mediante apoio técnico,
científico, administrativo ou financeiro, entre outros. E a competência fiscalizatória dos entes federativos permanece comum a todos para tomarem as medidas urgentes cabíveis para se evitar o dano ambiental.
Desde a primeira regulamentação do licenciamento ambiental, novos regulamentos surgiram para nortear outros tipos de empreendimentos; dentre eles: a abrangência da lista de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental e o escopo dos estudos ambientais, diretrizes para avaliação de impacto ambiental, prazos para vigência das licenças, suspensão da concessão de licença e unificação das licenças.
do processo de licenciamento ambiental no Brasil, dentre elas: capacitação do corpo técnico e investimentos em tecnologia, procedimentos e institucionais.
2.4 O Processo de Avaliação de Impacto
O processo de AIA pode ser caracterizado por uma série de etapas que funcionam de forma concatenada e cíclica entre as diferentes etapas. As etapas da AIA são interdependentes e reconhecidas para uma habilitação de um desempenho eficaz. Conforme Sadler (1996), é importante que as etapas da AIA sejam interativas em vez de lineares, ou seja, a integração em cada fase de análise técnica, consulta pública e gestão de processos, incluindo coordenação de funções e responsabilidades. Essa interação ocorre da seguinte maneira: a participação pública deverá ser realizada nas diversas etapas da AIA, assim como o processo decisório ocorre desde a primeira etapa do processo até a última.
Dessa maneira, a AIA é raramente um processo lógico, racional, com apenas um ponto de decisão (GLASSON, 2008). Sendo assim, a tomada de decisão ocorre em vários estágios da AIA. Com isso, esse mesmo autor afirma que há um crescente reconhecimento da AIA como uma série de passos na tomada de decisões com uma abordagem mista. Nesse contexto, verifica-se que são utilizados tanto os critérios da racionalidade por meio da base científica quanto do conhecimento popular por meio da participação pública.
Em relação ao processo operacional da AIA, Lawrence (2003) afirma que as etapas são realizadas dentro de um quadro institucional estabelecido por arranjos. Estes fornecem a base para a determinação dos requisitos dos procedimentos administrativos. Dessa forma, a parte administrativa, os procedimentos e o planejamento contribuem para a realização do processo decisório. Assim, o processo de AIA é a ponte entre as exigências reguladoras e a prática, as quais devem ser projetadas e adaptadas em conjunto com as partes interessadas. Entretanto, cada jurisdição, assim como em sua estrutura institucional e seus procedimentos administrativos, adapta o processo genérico às suas necessidades (SÁNCHEZ, 2008).
Figura 1 - Etapas da Avaliação de Impacto e Licenciamento Ambiental
2.4.1 Apresentação da Proposta e Triagem
Nesse contexto, desde 2003, os Estados membros da União Europeia melhoraram a eficácia da AIA em seus regulamentos mediante algumas combinações de abordagem, incluindo, entre outras iniciativas, a implantação de procedimentos simplificados. É interessante ressaltar que em alguns países, como Chipre, República Checa, Grécia e Hungria, utilizam-se procedimentos na etapa de Triagem caso a caso, que assumem a forma de AIA preliminar ou procedimento simplificado (PINHO; SABINE; CRUZ, 2010). Desse modo, os requisitos para selecionar os projetos variam de país para país. Algumas legislações preveem uma lista dos tipos de atividades e projetos que exigem a AIA. Já em outras leis, a AIA é exigida para qualquer projeto que possa ter um impacto significativo sobre o ambiente.
Por sua vez, Bisset e Sadler (2004) destacam algumas técnicas utilizadas, como: lista de projetos, lista de recursos ou áreas de importância especial ou áreas sensíveis, lista de verificação dos impactos ambientais, estudos preliminares, mecanismos de triagem caso a caso e combinação de mais de uma técnica. São elas:
. Caso a Caso: nesta circunstância, cada projeto é avaliado individualmente. Geralmente, esta abordagem é realizada em conjunto com outro método de triagem, como a lista de projetos. . Lista de Projetos: a necessidade de uma AIA é baseada em listas de projetos, organizados em torno de diferentes categorias e tipos de projetos. Existem dois tipos de listas: listas positivas e negativas. As listas positivas especificam quais os projetos que exigem AIA, enquanto as listas negativas apresentam as isenções.
. Limites: a necessidade de AIA é baseada em medidas específicas e limites de acordo com critérios predefinidos, que podem variar de acordo com o tamanho do projeto e a localização específica.
Os métodos de Triagem baseados na definição de listas ou limites conduzem a uma abordagem mais objetiva e padronizada. A abordagem Caso a Caso é um método discricionário. Muitas vezes, é combinada com outros métodos como a lista de projetos.
2.4.2 Escopo
Na etapa de Escopo, determinam-se a extensão e o nível de detalhamento do estudo a ser apresentado pelo empreendedor, visando a identificar os tipos de impactos que deverão ser investigados. Nesse sentido, para Sadler (1996), essa fase é o passo vital do início do processo de AIA. Assim, o escopo olha o passado, o presente e o futuro, no que diz respeito aos elementos do projeto a ser desenvolvido, determinando as opções, os critérios, as medidas de mitigação e os impactos residuais (MUNIER, 2004; FISCHER, 2007).
O objetivo fundamental é identificar o processo apropriado da AIA e que defina o que precisa ser considerado na AIA (IAIA, 2010). Por sua vez, Fischer (2007) destaca sete principais objetivos da etapa de Escopo. São eles:
. Informar ao público sobre a proposta (projeto, plano, programa ou política). . Identificar os principais atores e as suas preocupações e valores.
. Definir opções razoáveis e práticas a serem abordadas.
. Focar as questões importantes e os impactos significativos a serem abordados pela AIA. . Definir as fronteiras da AIA em questões de tempo, espaço e sujeito.
. Estabelecer os requisitos para a coleção de linha de base e outras informações. . Estabelecer o termo referência para um estudo de AIA.
Nesse contexto, o escopo culmina com a elaboração de um termo de referência por parte do órgão ambiental, contendo os principais tópicos a serem abordados no estudo. O termo de referência é denominado como um documento que irá nortear a elaboração dos estudos de impacto ambiental. Neste, serão abordadas as principais questões e impactos que foram identificados durante o processo de definição do escopo. Entretanto, o termo de referência deve ser preparado incorporando os resultados do processo de escopo e especificando os prováveis impactos relevantes a serem identificados, previstos, avaliados, mitigados e monitorados, projetos alternativos e locais para serem avaliados, plano de trabalho para o estudo da AIA e cronograma de consulta (BISSET; SADLER, 2004).
programa ou política, de modo a investir a maior parte do tempo da avaliação na procura de efeitos críticos de tais ações sobre o ambiente.
Entretanto, se a etapa de Escopo for feita com base nas melhores práticas de AIA, contribuirá para a produção de um conciso e focado relatório ambiental. Assim, o processo deverá ser conduzido de forma aberta, proporcionando a participação de todas as partes interessadas.
2.4.3 Elaboração dos Estudos
A elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (que pode ser de vários tipos, incluindo EIA/RIMA, PCA, RAP, EAP, EAS etc.) é realizada após a determinação dos tópicos do termo de referência na fase de Escopo, na qual são estabelecidos projetos, estudos e documentos necessários para os estudos. Nesse sentido, o estudo deverá ser preparado por uma equipe multidisciplinar, de forma que possa determinar a extensão dos impactos ambientais e formular programas que possam minimizar os efeitos negativos. Outro aspecto importante é a identificação e comparação de opções, sejam elas tecnológicas ou locacionais, as quais são algumas questões centrais para uma resolução criativa dos problemas do processo de AIA (BISSET; SADLER, 2004).
A partir disso, é aconselhável a emissão de um relatório de linguagem acessível ao público, o qual é denominado, no caso dos EIAs, de relatório de impacto ambiental (RIMA). Dentro desse contexto, é fundamental ressaltar que o envolvimento do público nessa etapa é essencial, a fim de garantir que os anseios da comunidade local sejam considerados na análise e mitigação dos impactos ambientais negativos previstos na proposta. Entretanto, deve-se observar que o EIA deverá se basear nos princípios de boas práticas de AIA.
Assim, são destacados os princípios operacionais para as melhores práticas da Avaliação de Impacto Ambiental elaborados pela Associação Internacional de Avaliação de Impactos, em relação ao EIA:
. Exame de Alternativas: estabelecer a opção preferida ou mais ambientalmente saudável para atingir os objetivos de uma proposta.
. Preparação do Estudo de Impacto Ambiental ou Relatório: documentar os impactos da proposta, a importância dos efeitos, as preocupações do público interessado e as comunidades afetadas pela proposta.
Dessa forma, percebe-se que a etapa dos estudos pode ser caracterizada como uma atividade central do processo de avaliação de impacto ambiental, ou seja, é a base para a análise da viabilidade ambiental embora as fases sejam interligadas.
2.4.4 Análise Técnica
A Análise Técnica é um estágio da pré-decisão para o controle de qualidade do processo de AIA. Ela é realizada pelo órgão ambiental responsável pelo empreendimento. Nesse contexto, esta etapa tem a função de analisar o estudo de impacto ambiental. Dessa maneira, essa verificação deve chamar a atenção para as deficiências e indicar formas de melhorar a qualidade do relatório. Assim, a revisão do relatório de AIA antes de sua apresentação ao órgão de decisão é um dos controles e equilíbrios fundamentais incorporados ao processo de AIA (BISSET; SADLER, 2004).
A partir disso, o resultado da avaliação de impacto reflete diretamente nas decisões de aprovação ou reprovação de um projeto, bem como na definição das condicionantes para sua aceitação. Por essa razão, algumas jurisdições procuram definir formalmente os critérios a serem empregados para a determinação da significância dos impactos. É o caso do sistema de AIA canadense, que considera a magnitude, a extensão geográfica, a duração e a frequência, a irreversibilidade e o contexto ecológico como critérios de significância (SADLER, 1996).
De forma geral, na etapa de Análise Técnica, o público tem a oportunidade de se manifestar em relação ao estudo de impacto ambiental. Normalmente, são realizadas audiências públicas, nas quais é apresentado o RIMA e as opiniões públicas são consideradas na tomada de decisão.
2.4.5 Processo Decisório
poderá reduzir o tempo e o custo da AIA. Essa decisão final resultante do processo diz respeito à viabilidade ambiental do projeto e suas condicionantes, sendo baseada na análise técnica e na consulta pública. Entretanto, os modelos utilizados para o processo decisório variam de acordo com a jurisdição e a política da autoridade ambiental responsável pelo licenciamento. Dentro desse contexto, cabe ressaltar a importância da transparência e a participação pública no processo decisório da AIA.
No estudo internacional da eficácia da AIA, Sadler (1996) identificou a transparência na tomada de decisão como um princípio fundamental para a efetiva avaliação de impacto ambiental. Desse modo, o método e a comunicação nos quais as decisões são tomadas na AIA são dois fatores que contribuem para a eficácia de um processo. Sendo assim, a transparência exige que todos os fatores relevantes para decisões de avaliação sejam claramente identificados pelo tomador de decisão.
Morrison-Saunders e Bailey (2000) descrevem em detalhe os procedimentos adotados na Austrália Ocidental sob a égide da EPA. Nesse contexto, um diferencial da AIA em relação a outras práticas é a disposição formal de um período de consulta pública para todos os níveis de avaliação e exigência de o proponente responder às apresentações públicas antes da análise da proposta pela EPA. Essa é uma característica fundamental do processo de AIA, que garante que este seja transparente e acessível ao público, permitindo que o público compreenda a base do processo de tomada de decisão. Assim, a transparência na tomada de decisões envolve o estabelecimento de metas e objetivos explícitos combinados com os procedimentos abertos.
2.4.6 Acompanhamento
São vários os termos empregados para nomear a etapa de Acompanhamento, designados por diversos organismos ambientais internacionais; entre outros, podem ser ressaltados a EPA, Canadá e Austrália Ocidental. Na EPA, esta etapa é denominada como análise pós-decisão; no Canadá, como programa de acompanhamento; e na Austrália Ocidental, como auditoria ambiental. Entre outras designações, utilizam-se também seguimento, follow-up e monitoramento, sendo es se mais utilizado no Brasil. Nesse contexto,
sujeito à avaliação de impacto ambiental. Dessa forma, para esses autores, o seguimento da AIA é composto por quatro elementos:
. Monitoramento: acompanhamento de dados ambientais da atividade da situação atual comparando-a posteriormente à implementação das atividades;
. Avaliação: da conformidade com as normas, previsões ou expectativas, bem como do desempenho ambiental das atividades;
. Gestão: tomada de decisões e de ações apropriadas em resposta a questões decorrentes das atividades de monitoramento e avaliação;
. Comunicação: informação às partes interessadas sobre os resultados do seguimento da Avaliação de Impacto Ambiental, a fim de fornecer reações à execução do projeto/plano, bem como reação aos processos da AIA.
Nesse contexto, o acompanhamento da AIA é muito abrangente, pois envolve um conjunto de atividades que vão desde uma simples inspeção e fiscalização in loco até
processos sistemáticos e documentações referentes ao monitoramento durante e após a fase em que o projeto foi implementado. Desse modo, o acompanhamento pode ser utilizado para muitos propósitos. Morrison-Saunders e Arts (2004) identificaram diversos objetivos desta etapa. São alguns deles:
. controlar os projetos e seus impactos ambientais: fornece tanto a verificação como o controle das funções dos projetos executados;
. manter a flexibilidade de decisão e promover uma abordagem de gestão adaptativa: o
feedback é fundamental para a aprendizagem a partir da experiência adquirida. Dessa
maneira, promove o desenvolvimento do conhecimento científico e técnico em relação ao processo de AIA. Entretanto, serve como subsídio para que os gerentes do projeto possam responder às mudanças nas atividades ou no contexto ambiental;
. melhorar a consciência pública e aceitação: os programas de comunicação podem melhorar a conscientização pública sobre os efeitos reais do projeto;
. integrar com outras informações: os processos de acompanhamento e avaliação podem ser integrados com instalações baseadas em Sistemas de Gestão Ambiental, estabelecidas para operação de instalações e que se estendem por todo o ciclo do projeto, contribuindo para uma compreensão maior dos efeitos ambientais.
sem a etapa de acompanhamento ambiental, a AIA pode ser reduzida a um procedimento meramente formal em vez de ser um exercício efetivo no gerenciamento ambiental. Porém, apesar de sua reconhecida importância, poucas jurisdições contemplam adequadamente a etapa de pós-decisão. Há pouca ênfase entre as atividades que foram previstas e as que realmente foram contempladas. Nesse contexto, alguns países, como Hong Kong e Austrália Ocidental, implementam alguns procedimentos para melhorar essa lacuna. Em Hong Kong, os proponentes preparam um manual de monitoramento e auditoria contendo o resumo das recomendações do EIA para cada projeto. Na Austrália Ocidental, os proponentes devem apresentar, no EIA, uma lista consolidada de compromissos de mitigação e monitoramento, sendo incorporadas às condicionantes da autorização governamental (MORRISON-SAUNDERS; ARTS, 2004).
2.4.7 Participação Social
A participação social é considerada muito importante no processo de AIA, podendo ser definida como o envolvimento de indivíduos e grupos que são positiva ou negativamente afetados, ou que estão interessados numa proposta de projeto, programa, plano ou política sujeita a um processo de decisão. Em linhas gerais, podem ser ressaltadas, entre outras, algumas características inerentes a essa etapa, como: informar, ouvir e decidir. Nesse contexto, segundo a abordagem das melhores práticas, a AIA envolve o público em vários pontos durante todo o processo, como uma troca de informações e pontos de vista, que vão desde a comunicação da proposta de intervenção e análise inicial da comunidade até a decisão de aprovação e seguimento. Assim, no processo de AIA, a consulta pública envolve informação e negociação em ambas as partes, ou seja, do lado do proponente para a população e vice-versa.
A consulta pública tem várias funções e serve a inúmeros objetivos no processo de AIA. Para IAIA (2006), os principais objetivos que podem ser atingidos por meio da participação pública no processo de AIA são:
. convidar o público afetado e interessado para o processo de decisão para promover a justiça, a equidade e a colaboração;
. reunir informações junto ao público sobre o seu ambiente (incluindo as dimensões cultural, social, econômica e política) e os conhecimentos tradicionais e locais;
. obter as reações do público sobre a intervenção planejada;
. contribuir para melhorar a análise das propostas, levando a um desenvolvimento mais criativo e a intervenções mais sustentáveis;
. contribuir para a aprendizagem mútua entre as partes interessadas e para a melhoria da prática da participação pública e AIA de uma proposta.
Ainda sob o ponto de vista do referido autor, a prática contemporânea da participação pública em AIA deve ser:
. adaptada ao contexto: compreendendo e estimando as instituições sociais, os valores culturais das comunidades afetadas e o respeito aos antecedentes históricos, culturais, ambientais, políticos e sociais das comunidades afetadas por uma proposta;
. informativa e proativa: reconhecendo que o público tem o direito a ser informado o mais cedo possível e de forma séria sobre propostas que possam afetar as suas vidas;
. adaptável e comunicativa: reconhecendo que o público é heterogêneo de acordo com a sua demografia, conhecimento, poder, valores e interesses. Devem ser seguidas as normas da comunicação eficaz entre as pessoas, com respeito por todos os indivíduos e partes;
. inclusiva e equitativa: garantindo que todos os interesses sejam respeitados em relação à distribuição dos impactos, compensações e benefícios. A participação ou defesa de interesses dos grupos menos representados, incluindo os povos indígenas, mulheres, crianças, idosos e pobres, deve ser encorajada. A equidade entre as gerações presente e futura deve ser promovida numa perspectiva de sustentabilidade;
. educativa: contribuindo para o respeito e a compreensão mútuos de todas as partes interessadas na AIA em relação aos seus valores interesses, direitos e deveres;
. cooperativa: promovendo a cooperação, a convergência e a criação de consenso em vez de confrontação. Deve-se procurar um compromisso entre perspectivas e valores opostos, assim como tentar chegar a um consenso geral sobre a aceitação da proposta, no sentido de uma decisão que promova e apoie o desenvolvimento sustentável;
A partir dessas considerações, é interessante ressaltar que, teoricamente, todas as partes envolvidas ganhariam com a vinculação da consulta pública ao processo de AIA. Porém, na prática, observa-se grande resistência à realização de consultas públicas. Nesse sentido, ainda há desafios a enfrentar; entre outros, são alguns deles: o acesso à informação útil e relevante por parte do público, a inclusão de leigos no sentido de focar as informações para o processo de decisão, o envolvimento e a participação de alto nível de decisão, as formas criativas de envolver as pessoas e o acesso à justiça e à equidade.
2.5 PRINCIPAIS PROBLEMAS DO LICENCIAMENTO E DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL NO BRASIL
O licenciamento ambiental tornou-se um assunto muito questionável no Brasil. O processo é criticado por inúmeros fatores, entre outros: a demora injustificada, as exigências burocráticas excessivas, as decisões pouco fundamentadas, a insensatez desenvolvimentista de empreendedores e a contaminação ideológica do processo (SAE, 2009). De um lado, os empreendedores reclamam do custo, da ineficiência e da falta de objetividade dos processos. Do outro, os ambientalistas assinalam a falta de transparência e a ineficiência ambiental dos procedimentos complexos. E, ainda, os governantes culpam o licenciamento por atraso nos investimentos de obras públicas.
Em 2007, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) realizou uma pesquisa envolvendo 1.491 empresas com experiência no requerimento de uma licença ambiental. Dentre os empreendimentos pesquisados, 79,3% alegaram ter tido algum tipo de dificuldade no decorrer do processo de licenciamento. Entre as empresas que já haviam enfrentado dificuldades, 42,6% lembravam como principal dificuldade “identificar e atender a critérios técnicos exigidos”. Com relação às causas dos problemas de relacionamento entre indústria e órgãos ambientais, 59,9% indicaram como causa principal “os requisitos exagerados da regulamentação ambiental”, enquanto 50,3% mencionaram “a regulamentação ambiental muito complexa” (CNI, 2007).
relacionados com a falta de estrutura dos órgãos ambientais licenciadores, ou seja, entre outros, com a inexistência de banco de dados, o número reduzido e a carência de técnicos. Somam-se a isso: falta de procedimentos, existência de procedimentos burocráticos, comunicação deficiente entre os diversos agentes envolvidos no processo e número de processos em tramitação ao mesmo tempo nos órgãos ambientais, comprometendo a qualidade do processo de licenciamento, conforme detalhado a seguir.
2.5.1 Morosidade do Processo
No Brasil, há uma forte concepção negativa em relação à morosidade e burocracia para obtenção da licença ambiental. Esse fato foi abordado no relatório do Banco Mundial realizado em 2008 (BANCO MUNDIAL, 2008). O respectivo documento cita que o processo para a expedição da licença ambiental se divide em: solicitação da licença e seu anúncio público; anúncio público do recebimento do EIA/RIMA e chamada pública para solicitação de audiência; realização ou dispensa da audiência; e aprovação do estudo e início do licenciamento ambiental propriamente dito. A depender das características do empreendimento e conforme as exigências do agente público licenciador, para solicitar a licença é necessária a realização do EIA/RIMA pelos empreendedores para posterior apresentação e avaliação dos órgãos competentes. Cabe destacar que essa avaliação passa por um significativo número de órgãos e entidades governamentais, fato que agrava a velocidade do processo de liberação da licença, podendo exigir um prazo bastante longo (BANCO MUNDIAL, 2008).
2.5.2 Baixa Qualidade dos Estudos Ambientais
qualidade dos estudos ambientais costuma ser apontada como um dos principais problemas relativos aos procedimentos de AIA (ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO IBAMA, 2004; MENDES; FEITOSA, 2007).
Em geral, porém, a demora se deve às dificuldades que surgem ao longo de um processo burocratizado e lento pela falta de qualificação de pessoal incumbido de analisar os casos, escassez de técnicos, influência de fatores políticos ou ideológicos no exame dos relatórios ambientais, superposição de funções entre órgãos públicos e até judicialização do processo pelo Ministério Público.
2.5.3 Fragilidade Institucional dos Órgãos Licenciadores
A aparente displicência do Estado em relação aos processos de licenciamento acarreta vários gargalos, como a carência e evasão de funcionários dos órgãos ambientais envolvidos com o licenciamento, dentre outros. Esses fatores estão diretamente ligados ao aumento da demanda dos processos de licenciamento ambiental, que não vem acompanhada por aumentos de pessoal e dotação orçamentária (para custeio e investimento) dos órgãos licenciadores. Com isso, podem ocorrer vícios procedimentais e atos de negligência quanto às análises técnicas. Esse fato é ocasionado pela pressão de agilidade dos processos, deficiência técnica ou até mesmo carência de pessoal, prejudicando o processo de licenciamento ambiental.
