Desafios da institucionalização

De modo a possibilitar a compreensão dos desafios que se apresentam à institucionalização de políticas públicas, analisar-se-ão alguns trabalhos que se dedicaram a estudar o processo de (des)institucionalização de algumas políticas públicas brasileiras.

Inicialmente, Arretche (2004) argumenta que, dependendo do modo

8 _{A autora esclarece que qualquer política pública é em grande parte um esforço de} coordenação de forças centrífugas que operam no interior da própria máquina estatal e na sociedade, pois, na verdade, a ação pública seria caracterizada por incoerências, ambiguidades e incertezas.

como estão estruturadas as relações entre Executivo e Legislativo no plano federal, bem como da forma como estão distribuídas as atribuições de políticas entre os níveis de governo, a concentração da capacidade de coordenar políticas nacionais pode variar entre os Estados federativos.

Para essa autora, Estados federativos são encarados como propensos a produzir níveis comparativamente mais baixos de gasto social, bem como menor abrangência e cobertura dos programas sociais. Tais Estados (federativos) tenderiam ainda a tornar mais difíceis os problemas de coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de competências e competição entre os diferentes níveis de governo, dada a relação negativa entre dispersão da autoridade política e consistência interna das decisões coletivas. Adicionalmente, a existência de uma multiplicidade de pontos de veto no processo decisório implicaria que, em Estados federativos, as políticas nacionais tenderiam a se caracterizar por um mínimo denominador comum.

Arretche (2004) defende, contudo, que a concentração da autoridade política pode variar entre as políticas setoriais, de acordo com as relações intergovernamentais em cada área específica de intervenção governamental. Ao analisar as políticas sociais, observou que as instituições políticas nacionais tendem a dotar o governo federal de capacidade de coordenação dessas políticas, a despeito das tendências centrífugas derivadas da descentralização fiscal e da fragmentação do sistema partidário.

Schiochet (2009) analisa a trajetória da institucionalização das políticas de economia solidária no Brasil. Tendo ressurgido, no Brasil, na década de 1980, como resposta dos trabalhadores à crise social provocada pela estagnação econômica, ganha visibilidade na década seguinte quando se insere no debate acerca das potencialidades transformadoras no contexto das lutas populares.

A agenda política foi sustentada por práticas concretas: trabalhadores desempregados organizaram-se coletiva e autogestionariamente, agricultores

familiares e assentados de reforma agrária organizaram-se em cooperativas de produção ou crédito, catadores de materiais recicláveis organizaram sua atividade de coleta e reciclarem por meio de associações ou cooperativas. Ou seja, são estratégias próprias da sociedade civil.

Com a chegada ao poder de ―forças democrático-populares‖, a economia solidária passou a ser incorporada na agenda dos governos, sendo, a partir de então, implementados os primeiros programas e ações governamentais de apoio à economia solidária (SCHIOCHET, 2009). Esse autor salienta que a economia solidária entrou na agenda das políticas governamentais a partir da perspectiva da empregabilidade, via programas de geração de trabalho e renda.

O processo de institucionalização da política de economia solidária ocorreu, segundo Schiochet (2009), a partir de um amplo ―experimentalismo‖ de políticas de apoio à economia solidária. Esse experimentalismo foi tomando corpo e maior organicidade com a disposição dos gestores para a troca de informações e experiências. Neste sentido, a constituição da Rede de Gestores destas políticas permitiu um salto de qualidade para o debate e as práticas das agora denominadas ―políticas públicas de economia solidária‖. Isto porque a iniciativa dos gestores de dialogarem entre si, trocarem experiências, saber o que estava sendo implementado nos municípios e estados e realizar avaliações críticas foi consolidando uma compreensão de que havia unidade na diversidade (SCHIOCHET, 2009).

Contrariamente ao demonstrado por Schiochet quanto às políticas públicas de economia solidária, Layrargues (2002), ao analisar a conjuntura da institucionalização da Política Nacional de Educação Ambiental, diagnostica alguns elementos que apontam para a precocidade da institucionalização de tal política: (a) ausência de oposição política à Lei nº 9.795/99; (b) ausência de uma base social profissional minimamente articulada em torno de uma comunidade de educadores ambientais; (c) inexistência de um corpo teórico estruturado a

respeito da educação ambiental; (d) indefinição de um campo político- ideológico estabelecido em torno dos modelos pedagógicos possíveis. Devido a tais elementos, o autor questiona:

―existe de fato um consenso universal a respeito da importância dessa lei ou essa lei veio ao mundo antes do surgimento de forças sociais contrárias à tendência hegemônica definidora dos objetivos e estratégias da educação ambiental? Para que serve uma política pública que não necessita estabelecer os parâmetros normativos previamente definidos consensualmente em debates e negociações políticas? Afinal de contas, qual é a necessidade de uma legislação que determine os parâmetros de execução da educação ambiental no país, se o rumo apontado aparentemente não implica em qualquer possibilidade de restrição ou ameaça para qualquer sujeito/instituição social?‖ (

LAYRARGUES 2002,

p.2)

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Finalmente, Nabuco (2007) constata a (des)institucionalização das políticas regionais no Brasil. A autora discute os principais programas que visavam promover o desenvolvimento regional, reduzir as desigualdades espaciais, ampliar a integração nacional, desconcentrar o desenvolvimento econômico e corrigir os desequilíbrios setoriais e sociais. Seu argumento é que o novo municipalismo que emerge no contexto global neoliberal representa avanços em termos de políticas sociais locais, porém vem impedindo a emergência de articulações ―supra-locais‖, a exemplo da gestão metropolitana.

No que tange ao turismo, Silveira, Paixão e Cobos (2006) argumentam que a evolução das políticas públicas do turismo brasileiro vem sendo marcada por alterações abruptas de direcionamento, conduzidas pelo próprio cenário da política nacional. A descontinuidade nas ações do Governo Federal é notável seja pela mudança de governos, seja na linha filosófico-partidária.