O debate conceitual e o processo histórico

Este trabalho se baseará no conceito de turismo adotado pela Organização Mundial do Turismo – OMT, desenvolvido por Oscar de La Torre (1992, p. 92):

O turismo é um fenômeno social que consiste no deslocamento voluntário e temporário de indivíduos ou grupos de pessoas que, fundamentalmente por motivos de recreação, descanso, cultura ou saúde, saem de seu local de residência habitual para outro, no qual não exercem nenhuma atividade lucrativa nem remunerada, gerando múltiplas inter-relações de importância social, econômica e cultural.

Por política de turismo, Beni (2001, p.77) entende que:

―é a espinha dorsal do ‗formular‘ (planejamento), do ‗pensar‘ (plano), do ‗fazer‘ (projetos, programas), do ‗executar‘ (preservação, conservação, utilização e ressignificação dos patrimônios natural e cultural e sua sustentabilidade), do ‗reprogramar‘ (estratégia) e do ‗fomentar‘ (investimentos e vendas) o desenvolvimento turístico de um país ou de uma região e seus produtos finais‖.

Todavia, a definição de política de turismo adotada neste trabalho é a de Goeldner, Ritchie e McIntosh (2002, p.294), por incorporar desde estratégias até regulamentações e por considerar decisões coletivas e individuais, segue:

―Um conjunto de regulamentações, regras, diretrizes, diretivas, objetivas e estratégias de desenvolvimento e promoção que fornece uma estrutura na qual são tomadas as decisões coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turístico e as atividades dentro de uma destinação.‖

 Definir os termos em que as operações turísticas devem funcionar, determinando o produto, a imagem e o tipo de turista desejado;

 Facilitar a discussão e o consenso sobre os objetivos a serem atingidos;

 Proteger os interesses da sociedade;  Permitir interfaces com outros setores.

Os primeiros sinais de participação do Estado brasileiro na atividade turística coincidem com maior intervenção deste na economia, na década de 30. Em 1939 é criada a Divisão de Turismo, considerada o primeiro organismo oficial de turismo da administração pública federal com atribuições de superintender, organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo. Com a queda do Estado Novo extingue-se a Divisão de Turismo juntamente com o Departamento de Informações da qual fazia parte (DIAS, 2003).

Em 1958 é criada a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur) com atribuições tais como: desenvolvimento do turismo interno e externo, padronização de informações e registro de viajantes, meios de hospedagem e transportes, promoção e estímulo dos planos, criação e ampliação de serviços e instalações nas zonas turísticas, e a realização de inventários das áreas de interesse turístico (DIAS, 2003).

Mais tarde, em 1991, foi criado o Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR), vinculado à Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidência da República, com a finalidade de ―formular, coordenar, executar e fazer executar a Política Nacional de Turismo‖, é criado. Esta Política, regulamentada pelo decreto 448, de 14 de fevereiro de 1992, era baseada na ―prática do turismo como forma de promover a valorização e preservação do patrimônio natural e cultural do país e a valorização do homem como

destinatário final do desenvolvimento turístico‖ (DIAS, 2003, p. 134).

Beni (2006) apresenta o resultado de uma pesquisa realizada desde fins da década de 1980 que teve como objetivo analisar o desempenho do sistema nacional de turismo instituído na administração pública. O autor constata uma grande variabilidade da gestão do turismo pelos vários setores da administração pública, como demonstrado sucintamente no Quadro 3 abaixo:

Quadro 3 Marcos da ação governamental no turismo

Período Vinculação institucional e marcos da intervenção governamental no turismo

1937-1945 - Proteção de bens históricos e artísticos nacionais. - Fiscalização de agências e venda de passagens. 1946-1958 Ministério da Justiça e Negócios

Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio

- Intervenção estatal percebida na criação de órgãos e instituições normativas e executivas, e na produção do espaço.

- Início do planejamento do turismo em nível nacional (Combratur) 1959-1962 - Subordinação direta à presidência da República (Combratur)

1963-1966 Ministério da Indústria e Comércio (Divisão de Turismo e Certames do Departamento Nacional do Comércio.

- Modernização e expansão do aparelho administrativo do Estado e sua correspondência com os diversos níveis da federação, tendo como marca a hierarquização/centralização dessa estrutura.

- Ação mais rígida de controle.

- Criação da EMBRATUR – Empresa Brasileira de Turismo e do Contur – Conselho Nacional de Turismo

- Definição da Política Nacional de Turismo

1971 - Criação de incentivos fiscais como o Fungetur – Fundo Geral do Turismo (Decreto-lei n. 1.191, de 27 de outubro).

1973 - Disposição sobre zonas prioritários para o desenvolvimento do turismo (Decreto-lei n. 71.791 de 1977)

Quadro 3 ―Continua...‖

Período Vinculação institucional e marcos da intervenção governamental no turismo

1977 - Lei n. 6.505 de 13 de dezembro de 1977 (dispõe sobre atividades e serviços turísticos, estabelecendo condições para funcionamento e fiscalização).

- Lei n. 6.513 (cria áreas e locais de interesse turístico) de 20 de dezembro de 1977.

1985-88 - Liberação do mercado para o exercício e a exploração de atividades turísticas e conseqüente redução da clandestinidade e aumento do número de agências registradas.

- Criação do programas ―Passaporte Brasil‖ para a promoção do turismo interno.

- Estímulo à criação de albergues.

- Incorporação das questões ambientais na formulação das políticas públicas.

- Lançamento, pela EMBRATUR, do turismo ecológico como novo produto turístico brasileiro.

- O turismo é citado na Constituição brasileira em seu art. 180, no qual se atribui responsabilidades iguais a todos os níveis governamentais. 1992 Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo

- Revitalização do Fungetur e dos incentivos fiscais do setor. - Apresentação do Plantur – Plano Nacional de Turismo

- Criação do Prodetur – NE – Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste

1993-1994 - Implantação do Prodetur – NE.

- Lançamento de diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo. - Incorporação dos princípios de descentralização governamental no turismo por meio do PNMT – Plano Nacional de Municipalização do Turismo.

Quadro 3 ―Conclusão‖

Período Vinculação institucional e marcos da intervenção governamental no turismo

1996-2002 Ministério do Esporte e Turismo

- Apresentação de nova Política Nacional de Turismo para o períodos de 1996-1999, contendo dez objetivos estratégicos, entre os quais se destacam a descentralização, ―conscientização‖ e articulação intra e extragovernamental.

- Instalação dos comitês ―Visit Brazil‖, maiores investimentos em marketing e divulgação no exterior, bem como promoção da pesca esportiva e do ecoturismo.

- Flexibilização da legislação (resultando na queda das tarifas aéreas e no início de cruzeiros com nacional de bandeira internacional pela costa brasileira.

2003-2005 Ministério do Turismo

- Criação do Ministério do Turismo com incorporação da EMBRATUR e nova organização administrativa do turismo em nível nacional: EMBRATUR (promoção e marketing do produto turístico brasileiro), Secretaria Nacional de Políticas de Turismo (planejamento e articulação) e Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Turismo (implantação de infra-estrutura turística).

- Criação do Conselho Nacional de Turismo e do Fórum Nacional de Secretários de Estado do Turismo.

- Lançamento do Plano Nacional de Turismo (2003-2007).

- Implantação do Programa de Regionalização Turística ―Roteiros do Brasil‖:

- Lançamento do Salão Brasileiro de Turismo.

- Assinatura de Desenvolvimento do Turismo no Sul do Brasil. Fonte: Reproduzido de Beni (2006).

Essa inconsistência de vínculo dos órgãos oficiais de turismo, afirma Beni (2006), também se reproduziu, em maior ou menor escala, nos estados e municípios, que, igualmente, vivenciaram numerosas concepções, extinções e recriações de organizamos direcionados à atividade turística. Destaca-se, ainda, que o setor de turismo nunca esteve entre as prioridades das políticas públicas nos três níveis de governo. Freqüentemente, o órgão público de turismo tem servido de moeda de troca nas composições políticas da base de apoio do Legislativo ao Executivo.

 Descontinuidade de gestão;

 Inexistência de diretrizes e macroindicações claras, objetivas e reproduzíveis em todos os níveis para os atores públicos e privados e comunidades, o que resultava na dificuldade de participação dos níveis regionais e locais, bem como de iniciativa privada e da sociedade civil nos processo de planejamento e desenvolvimento sustentável do turismo.

A ausência de uma orientação maior que indicasse explicitamente objetivos, metas, prioridades e metodologia na elaboração de projetos e programas, bem como a não integração de tais políticas com outras políticas setoriais eram desacertos recorrentes das políticas de turismo no Brasil.

Beni (2006) considerou haver uma crença de que o planejamento e a coordenação da política de turismo deveriam ser centralizados em uma cúpula do setor, reservando-se aos estados e municípios a execução de planos e programas. Consequentemente, as políticas públicas de turismo traduziam a visão de alguns poucos e ressentiam-se da não participação de representantes regionais e locais, bem como da iniciativa privada e da sociedade civil no processo de definição e elaboração de diretrizes políticas para a adoção de novos paradigmas.

A criação do Ministério do Turismo, já no governo Lula, em 2003, apresentou-se com o propósito de enfrentar, na área de turismo, o desafio de conceber um novo modelo de gestão pública, descentralizada e participativa. São atribuições do Ministério: a política nacional de desenvolvimento do turismo; a promoção do turismo interno e externo; o estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades turísticas; o planejamento, coordenação e avaliação dos planos e programas de incentivo ao turismo (DIAS, 2003).

turismo como agente de transformação, fonte de riqueza econômica e de desenvolvimento social, por meio da qualidade e competitividade de sua infra- estrutura e da promoção comercial do produto turístico brasileiro no mercado nacional.

O Ministério do Turismo se orientou inicialmente pelas diretrizes definidas no Plano Nacional de Turismo (PNT): diretrizes, metas e programas 2003/2007, elaborado para assumir um modelo de gestão pública que integrasse as diversas instâncias da gestão pública e da iniciativa privada, por meio da criação de ambientes de reflexão, discussão e definição das diretrizes gerais para o desenvolvimento da atividade nas diversas escalas territoriais e de gestão do país, alcançando todas as regiões brasileiras e todos os atores representativos do turismo, de modo a legitimar e a subsidiar a ação ministerial e dos seus parceiros (PNT 2003-2007).

Atualmente, o Plano Nacional de Turismo: uma viagem de inclusão 2007/2010, tem como objetivos gerais o desenvolvimento do produto turístico brasileiro com qualidade, promover o turismo como um fator de inclusão social e fomentar a competitividade do produto no mercado nacional e internacional (PNT 2007-2010). O Plano visa ser um instrumento de planejamento e gestão que coloca o turismo como indutor do desenvolvimento e da geração de emprego e renda no país. Seu objetivo é transformar a atividade em um importante mecanismo indutor da inclusão social. Por inclusão entendem-se duas vias: a da produção, por meio da criação de novos postos de trabalho, ocupação e renda, e da do consumo, com a absorção de novos turistas no mercado interno.

Este Plano também traduz as contribuições do turismo ao Programa de Aceleração do Crescimento 2007-2010 - PAC, alinhando as suas respectivas ações, sendo parte deste. O PAC objetiva gerar riqueza para todos e não apenas lucro para poucos, e considera os investimentos em obras de infra-estrutura

instrumentos de universalização dos benefícios econômicos e sociais para todas as regiões do país. O programa estrutura seis grupos de ações, relacionadas a(o): (1) infra-estrutura, (2) estímulo ao crédito e ao financiamento, (3) a melhoria do ambiente de investimentos, (4) a desoneração e administração tributária, (5) a medidas fiscais de longo prazo, e (6) a consistência fiscal (PNT 2007/2010).