A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EM SANTA CATARINA COMO OBJETO DE OUTROS ESTUDOS

A experiência da descentralização em Santa Catarina tornou-se emblemática. Essa reestruturação na administração pública catarinense estimula a investigação acerca da reforma administrativa iniciada em 2003 pautada num modelo ímpar frente aos demais estados da federação. Seu marco institucional-legal conduzido pelos trilhos da

descentralização administrativa criou as SDRs e os CDRs e aponta para a possibilidade de retomada do planejamento, para um movimento de democratização das decisões e para a busca da sustentabilidade por meio do desenvolvimento regional.

Tal experiência catarinense emerge em meio a uma cultura nacional que, apesar da Constituição de 1988 ter se proposto a favorecer a descentralização na distribuição dos recursos tributários e do poder político brasileiro, faz com que os demais estados da federação resistam à ideia de descentralizar. De maneira geral, observa-se um centralismo que permanece forte e resistente à ideia de que poderia contribuir com o movimento de redemocratização e, por isso, a descentralização administrativa adotada pelo governo do Estado em Santa Catarina desde 2003 é um fenômeno singular que vem se mostrando relevante no contexto da federação brasileira.

Contudo, é uma iniciativa recente e como fenômeno é ainda pouco investigado. Mas importantes estudos acadêmicos vêm sendo desenvolvidos nesse período de 09 (nove) anos, cada um com objetivo específico e resultando em recomendações diversas.

A tese de doutorado de Evanir Dario pelo Programa de Pós- graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina foi publicada em 2004 sob o título “Proposta de Rearranjo das Práticas de Gestão Pública para o Novo Sistema de Descentralização Administrativa de Santa Catarina atuar como Regiões de Aprendizagem”. Nesse estudo, a autora examinou processos administrativos e gerenciais propondo a reestruturação de alguns deles de maneira que os atores envolvidos no processo de gestão possam atuar no sentido de que as regiões se reconheçam como regiões em processo de aprendizagem. Para tanto, pesquisou a maneira como se dá a passagem das diretrizes da esfera de governo federal para a esfera de governo estadual e desta para a esfera municipal. O estudo de perspectiva intraorganizacional, além de propor o rearranjo para tornar as SDRs mais efetivas, recomenda o aumento da capacidade técnica da equipe que as compõe, a necessidade de iniciativas que quebrem as resistências político-partidárias em relação ao modelo e o estabelecimento de alianças estratégicas com a sociedade civil organizada, alertando para a importância de se considerar que esta é uma mudança que leva tempo para se consolidar e, por isso, demanda um processo sistemático de avaliação dos resultados.

A dissertação de mestrado de Márcia Regina Sartori Damo pelo Programa de Pós-graduação em Engenharia Civil da Universidade de Santa Catarina foi publicada em 2006 sob o título “Análise da

Descentralização Administrativa do Governo do Estado e os Efeitos da Fragmentação Territorial no Oeste Catarinense”. Partindo da hipótese de que a estrutura resultante do recorte dado ao território catarinense na forma de SDRs provoca conflitos e dificulta o planejamento regional, a autora defende que os critérios adotados não contribuíram para a transformação de regiões administrativas em territórios de desenvolvimento. Sua pesquisa concentrou-se na região Oeste onde se localizam 13 (treze) SDRs e destaca que o referido recorte vem provocando conflitos entre as recém-criadas SDRs e os territórios já consolidados, com o recorte de outros órgãos públicos, com as associações de municípios, com o trabalho desenvolvido pelos fóruns regionais e as destes consequentes ADRs. O estudo alerta para as dificuldades advindas de tal realidade e recomenda a necessidade de uma nova divisão do território catarinense usando um cadastro técnico multifinalitário na perspectiva de dar mais efetividade e impulsionar a descentralização em Santa Catarina.

Outro trabalho desenvolvido por Ademar Dutra e Mara Regina Hermes Luz foi publicado no Encontro de Administração Pública e Governança (EnAPG) organizado pela Associação Nacional de Pós- graduação em Administração (ANPAD) em 2008 sob o título “Sistema de Avaliação de Desempenho das SDRs do Governo do Estado de Santa Catarina: Resultados Preliminares da Aplicação de um Modelo Construtivista”. Nessa publicação em forma de artigo científico, os autores apresentam uma metodologia de avaliação de desempenho com 53 (cinquenta e três) indicadores distribuídos em 08 (oito) áreas diferentes que dizem respeito à gestão das SDRs, assim como os resultados de uma primeira aplicação junto às 36 SDRs pertencentes à estrutura do governo de Santa Catarina. Além de classificar as SDRs conforme o desempenho médio no conjunto de indicadores adotados na metodologia, o artigo salienta que as SDRs de Jaraguá do Sul, Joinville, Itapiranga, São Joaquim e São Miguel do Oeste ocuparam naquele ano os cinco melhores lugares na classificação. Também alerta para o nível comprometedor em que se encontra a gestão de várias outras SDRs e para a resistência à descentralização observada em determinadas Secretarias Setoriais. Entre as ações recomendadas pelos autores, estão i) uma imediata atenção à composição da equipe da gerência de saúde em função dos resultados obtidos de maneira geral, ii) investimentos para a melhoria da infraestrutura que abriga as SDRs, iii) contratação de profissionais para cada uma das áreas técnicas e também para a área administrativa das SDRs e iv) maior integração entre Secretarias regionais e setoriais.

Os resultados de uma pesquisa desenvolvida em 2009 pela Universidade do Contestado (UnC) – Campus Canoinhas – em parceria com o Instituto de Pesquisa, Assessoria e Consultoria (IPAC) de Blumenau também constam da relação de publicações sobre a experiência catarinense com a descentralização. O objetivo da pesquisa foi a identificação de pontos fortes e fracos desse processo, a partir de uma amostra de 20 (vinte) SDRs. Sob a coordenação do Prof. Valter Birkner e com a participação de alunos do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional da UnC, foram coletados os dados que são apresentados em dois relatórios – BIRKNER et al., 2009 (a); BIRKNER et al., 2009 (b) – intitulados “Avaliação Institucional sobre a Descentralização em Santa Catarina” e “ SDRs de Santa Catarina: Avaliação Parcial no período 2007-2008”. A partir da análise dos dados coletados por meio de entrevistas com roteiro semi-estruturado e questionários, os autores concluem que existe uma avaliação positiva por parte da sociedade civil organizada e do Poder Público municipal, bem como por parte dos secretários regionais entrevistados. Mas alguns pontos fracos importantes são evidenciados por parte dos respondentes, tais como: a falta de autonomia orçamentária, a centralização dos recursos nas Secretarias Setoriais e a relação de submissão que isso estimula, as relações que se formam entre os prefeitos e os deputados estaduais representantes de determinadas regiões a despeito da existência das SDRs e do papel dos CDRs, a baixa qualificação dos conselheiros e o caráter homologatório que assume o CDR em função da maneira como vem se dando a aprovação dos projetos. A oportunidade evidenciada é a própria continuidade da descentralização administrativa, dado que os benefícios apontados pelos respondentes se sobrepõem às limitações destacadas.

A dissertação de Luciane Tischler Rudnick pelo Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional da Universidade do Contestado publicada em 2010 sob o título “A Política de Descentralização Administrativa e o Desenvolvimento Regional em Santa Catarina” é uma das publicações mais recentes sobre a experiência catarinense. A autora estudou a capacidade de contribuição desta iniciativa para o desenvolvimento das regiões. A amostra foi definida considerando o critério de divisão territorial das mesorregiões e incluiu as SDRs de Canoinhas, Jaraguá do Sul, Blumenau, Taió, Grande Florianópolis, Concórdia, São Miguel d’Oeste, Lages, São Joaquim, Criciúma e Laguna. Os respondentes foram os secretários regionais e a pesquisa documental feita a partir de relatórios da Secretaria de Estado do Planejamento, do Sistema Integrado de Controle de Obras Públicas e

do Relatório de Atividades 2003-2009 elaborado pelas SDRs. A autora conclui que o objetivo de diminuir as desigualdades regionais não vem se confirmando, pelo menos no que tange à amostra pesquisada. Menciona que o que fica confirmada é uma concentração de investimentos nas regiões que já apresentam melhores índices de desenvolvimento, o que corrobora, em parte, com a hipótese de onde a autora partiu, ou seja, de que o desempenho da SDR tem relação com o padrão de desenvolvimento regional já existente, dependendo tanto da capacidade de aprendizagem regional quanto da competência em termos de articulação política.

Um artigo científico de autoria de Eliane Salete Filippim e Fernando Luiz Abrucio publicado nos anais do XXXII Encontro da ANPAD realizado em 2009 e posteriormente na Revista de Administração Contemporânea (RAC) da ANPAD em 2010 recebe o título de “Quando descentralizar é concentrar poder: o Papel do Governo Estadual na Experiência Catarinense”. Este trabalho teve o conflito entre dois modelos descentralizadores como problemática que o orientou. Um dos modelos é o que compreende os Fóruns Regionais/Agências de Desenvolvimento – nascidos nos municípios e redes locais de articulação da sociedade civil. O outro modelo é o idealizado pelo ex- governador Luiz Henrique da Silveira, ou seja, originado a partir do governo estadual para a sociedade e em nome do desenvolvimento regional e da ideia de aproximação do governo estadual com os cidadãos. Esta pesquisa realizou entrevistas abertas e questionários enviados às 36 (trinta e seis) SDRs e aos 24 (vinte e quatro) Fóruns/Agências de Desenvolvimento, além de análise de documentos do governo estadual, da legislação específica, de sites das SDRs, entre outros. Embora ressalte a importância da atitude singular do Governo de Santa Catarina e confira relevância a este modelo como objeto de outros estudos, os resultados da pesquisa apontam, entre outras coisas, que a iniciativa do ex-governador Luiz Henrique desconsiderou a existência de uma experiência anterior a dele e que esta poderia ter contribuído para a efetividade do desenvolvimento regional no Estado no referido período. Os autores concluem que a descentralização administrativa na forma como vem se dando em Santa Catarina está mais para uma estratégia de fortalecimento do poder da coalizão política dominante no Estado do que para um movimento imbuído do objetivo de aproximar o governo catarinense da sociedade.

A dissertação de mestrado de Maria da Graça Martins Brum publicada em 2010 recebeu o título “Descentralização e Desenvolvimento Regional: a Experiência na região de Curitibanos”.

Desenvolvida no curso de Mestrado Profissional em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Sócio-Ambiental da Universidade do Estado de Santa Catarina, a dissertação tratou das práticas de planejamento público catarinense identificando que, por seguirem as diretrizes federais, resultaram na implementação de planos de desenvolvimento focados no setor econômico e na expansão industrial, causando desequilíbrios e desigualdades regionais. Feito isso, mostra que o modelo descentralizado em curso no Estado é mais uma tentativa de desenvolvimento regional, de forte consistência legal, institucional e política. Debruça-se sobre o Projeto Meu Lugar – instrumento de planejamento que proporcionou a elaboração dos primeiros planos de desenvolvimento regional, fundamentados em metodologias de desenvolvimento local e de participação social. A pesquisa de campo foi realizada na região de Curitibanos e constatou que o atual modelo é aprovado pela sociedade de maneira geral, que aponta ter ocorrido o fortalecimento e integração entre poder estadual e municipal e maior valorização regional. Dentre as fragilidades constatadas está a não implementação destes planos de desenvolvimento regional, a inexpressiva representatividade popular no CDR e o baixo grau de envolvimento da SDR com a população e a realidade regional. A autora conclui recomendando a utilização do Plano de Desenvolvimento Regional como instrumento de planejamento e o alinhamento de seus objetivos e ações com as ações realizadas, assim como a maior participação da sociedade no CDR a fim de fortalecer a dimensão social no processo de descentralização e desenvolvimento regional em curso.

Por fim, cabe fazer referência a uma pesquisa desenvolvida no último semestre de 2010 demandada pela Secretaria de Estado do Planejamento (SPG) e coordenada pelos professores Fernando Seabra e José Antônio Nicolau do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina, juntamente com o Prof. Silvio Antônio Ferraz Cario do mesmo departamento e também do Programa de Pós- graduação em Administração da mesma universidade. Por meio de um conjunto de indicadores socioeconômicos considerados como medidas de desenvolvimento por instituições como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o PNUD, os resultados da pesquisa levam ao reconhecimento de que as SDRs têm se apresentado como mecanismos de fomento ao desenvolvimento, embora não exclusivo ou único. De maneira geral, os resultados da pesquisa corroboram com resultados de outras pesquisas, tais como: a necessidade de maior autonomia orçamentária por parte das SDRs, ajustes do relacionamento entre os dois níveis criados pela reforma, ou seja, nível setorial e nível regional,

melhoria na qualificação das equipes, consolidação dos comitês temáticos, seleção com base em critérios técnicos que garantam um alinhamento de perfil ao cargo a ser exercido por parte da equipe de gestores das SDRs.

Embora cada um desses trabalhos tenha surgido de um projeto específico e com objetivos diferentes, seus resultados destacam virtudes da experiência catarinense e também algumas limitações. Dentre as virtudes, a que consideramos mais importante assinalar é a possibilidade do envolvimento da sociedade no processo de planejamento. A iniciativa é incentivada por grande parte dos seus autores que apontam limitações a serem vencidas, como, por exemplo, a revisão do recorte que resultou nas atuais 36 SDRs, tentando adotar critérios que facilitem o processo de transformação das regiões administrativas em territórios. Outro aspecto que essas obras apontam como oportunidade de melhoria é a ampliação da participação da sociedade civil, além da necessidade de estabelecer mecanismos de controle e avaliação do processo, permitindo que o governo e a sociedade possam mensurar o impacto das SDRs no desenvolvimento da respectiva região.

A presente tese é diferente de todos estes porque investiga, a partir da construção de uma concepção teórica que apontou uma gênese para o tema ‘Governança Pública’, até que ponto o modelo de gestão descentralizada adotado pelo governo do Estado de Santa Catarina se desenvolve de maneira convergente com esse movimento que emerge no subcampo da Administração Pública desde o final do século XX e os respectivos elementos que o caracterizam.

4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A EXPERIÊNCIA

CATARINENSE

Santa Catarina é um dos três estados da macrorregião Sul, conta com cerca de 3% da população do país e 1,1% de seu território. A visita à sua formação histórica, política e econômica no intervalo entre a segunda metade do século XIX e o início do século XXI permite presumir que o Estado dos catarinenses conta com um padrão de desenvolvimento diferenciado em relação às demais unidades da federação.

Santa Catarina apresenta sistematicamente um PIB que o coloca entre as primeiras posições nacionais, aproximando-se de estados como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul e

Bahia. Responde atualmente por 4,1% de toda a riqueza nacional e a arrecadação total de tributos estaduais atinge R$ 15,02 bilhões, baseada numa economia significativamente diversificada entre agricultura (15% do PIB), indústria (48% do PIB) e serviços (37% do PIB).

Dentre os diversos planos de governo executados em gestões anteriores aos anos 2000, o Plameg é considerado um marco importante para a trajetória do planejamento público em Santa Catarina e responsável pela sua projeção no cenário nacional. Como ferramenta de planejamento, proporcionou o crescimento sustentável do Estado até meados da década de 1970 e seus resultados incentivaram os governos seguintes a seguirem nessa perspectiva. Mas a lacuna que se deu a partir dessa época, mais fortemente nas décadas de 1980 e 1990, relacionadas com a crise econômica e com a reforma do Estado nacional, respectivamente, refletiu em Santa Catarina.

Mesmo com a diminuição do ritmo de crescimento diagnosticado a partir dos anos 2000, é um Estado cuja participação no PIB nacional vem aumentando. Mas ainda que alguns eventos e alguns governos não tenham contribuído para fortalecer tal identidade, trata-se de um Estado com histórico de planejamento, com iniciativas de envolvimento da sociedade, com exemplos de governos que apontam para a confirmação do ideário desenvolvimentista e uma peculiaridade histórica, geográfica e de formação econômica que o projeta no sentido de regionalização do desenvolvimento.

Assim sendo, em 2002 a eleição do idealizador do atual modelo de descentralização administrativa do governo faz renascer a perspectiva do planejamento e do desenvolvimento regional e, embora o modelo de gestão descentralizada para o desenvolvimento regional adotado no Estado de Santa Catarina não possa ser considerado como ação pioneira no sentido de envolver a sociedade nas decisões, presume-se que este possa ter sido pensado, se não voluntária, mas involuntariamente, para confirmar Santa Catarina como um Estado com traços do ideal desenvolvimentista e da co-produção do desenvolvimento regional. Acontece, porém, que apenas dois eventos podem ser citados como ações que avaliaram internamente a sua implantação e respectivos resultados.

O primeiro deles ocorreu em cada uma das 36 (trinta e seis) SDRs, se chamou “Seminário de Avaliação de Resultados” e foi realizado durante todo o segundo semestre de 2009. Desse evento surgiram os Relatórios de Atividades 2003-2009 que apontam os investimentos que foram feitos por SDR em Educação, Saúde, Segurança Pública, Transporte, Logística, Infraestrutura, Energia e

Recursos Naturais, Desenvolvimento Rural e Pesqueiro, Desenvolvimento Sustentável, Econômico, Geração de Emprego e Renda e Empreendedorismo, Esporte, Cultura e Turismo, Desenvolvimento Social, Desenvolvimento Habitacional e Urbano, Desenvolvimento Tecnológico, Científico e Inovação, Modernidade do Estado e Servidor Público, além de Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Saneamento

O segundo, realizado dois anos depois entre os meses de setembro e novembro de 2011, foi chamado de “I Seminário de Desenvolvimento Regional” e ocorreu em 08 (oito) cidades que foram consideradas cidades-polo do evento e que, assim sendo, agruparam, cada uma, várias das SDRs próximas. Nesse caso, os objetivos foram diferentes, pois estavam voltados à orientação, informação, fortalecimento da perspectiva de desenvolvimento regional e do processo de descentralização das atividades, além da apresentação dos indicadores de desempenho que são usados no Sistema de Avaliação de Desempenho (SAD) da SPG. Nesse evento, que contou em sua programação para um espaço de debate acerca da experiência de implantação do modelo, foram envolvidos gestores do quadro das SDRs, conselheiros da equipe dos respectivos CDRs, técnicos e executivos do órgão setorial responsável pela coordenação do modelo, ou seja, a SPG.

Além desses eventos, nenhum outro foi realizado no sentido de monitorar a sua implantação e identificar em que aspectos a experiência catarinense vem sendo assertiva e em que pontos ela pode ser corrigida para justificar estar na vanguarda em relação aos demais estados do Brasil.