Desenvolvimento da Infraestrutura Econômica

utilização eficaz dos recursos de infraestrutura. Em geral, atribui-se que mais de quarenta por cento do diferencial de crescimento é devido ao efeito de eficácia da infraestrutura, tornando-a uma variável de suma importância para desempenho do crescimento diferencial. Por esta razão, a forma como os investimentos em infraestrutura são aplicados não pode ser negligenciada.

Em países em desenvolvimento, como o Brasil, o interesse dos estudos realizados recai, em sua maioria, sobre o montante de investimentos aplicados em infraestrutura e sua influência na decisão das empresas sobre a localidade aonde irá se instalar. Por consequência, essa decisão tem impacto na geração de renda para os trabalhadores, uma vez que, quanto mais empresas instaladas numa localidade, maior a quantidade de vagas de empregos. Entretanto, é pouco estudada a questão da qualidade do investimento feito em infraestrutura, ou seja, a utilidade de uma obra para a população; a qualidade e, consequentemente, a durabilidade de uma obra em função do material empregado; o cumprimento do prazo de execução; entre outros aspectos.

Em suma, os gastos públicos com infraestrutura assumem caráter de complementaridade com os investimentos privados, como ressalta Silva e Fortunato (2007). Assim, fica claro que a decisão de uma indústria em se instalar numa localidade leva em consideração alguns aspectos importantes, entre eles a dotação de infraestrutura da região, em especial a infraestrutura econômica.

5.1. Desenvolvimento da Infraestrutura Econômica

Denomina-se, para efeitos deste trabalho, que a infraestrutura econômica é constituída pelos segmentos de telecomunicações, energia elétrica e transportes. No Brasil, todos esses segmentos passaram por mudanças significativas recentemente, ou seja, todos eles vivenciaram um processo de privatização que alterou a estrutura dos mesmos. Dessa forma, os investimentos realizados nesses setores seguem uma lógica particular, onde muitas vezes o governo e a iniciativa privada trabalham em conjunto para a obtenção de melhorias do setor específico.

O livro coordenado por Bielschowsky (2002) apresenta estudo que investiga a lógica que está por trás da decisão de investir das empresas no segmento de infraestrutura no Brasil, especialmente nos primeiros anos da implantação do Plano Real. Aqueles setores que foram recentemente privatizados apresentam uma taxa de investimento elevada no primeiro momento, especialmente para promover a modernização da empresa que, no passado, não fora contemplada com investimentos, em razão das condições desfavoráveis da economia. Entretanto, muitos dos investimentos realizados pelas empresas recém-privatizadas são feitos por uma questão prevista no contrato de privatização. O grande desafio é transformar os fluxos de investimentos transitórios para um fluxo constante no longo prazo.

A privatização que ocorreu no setor de telecomunicações, por exemplo, foi autorizada no ano de 1997 e já no ano seguinte o processo havia sido concluído. No setor de energia elétrica, o processo de privatização demorou um pouco mais, no entanto, no intervalo de três anos todo o segmento de distribuição de energia elétrica havia sido privatizado. Em relação ao segmento de transporte, as ferrovias foram quase todas privatizadas, ao tempo em que foi autorizada a concessão privada do sistema portuário e das rodovias.

Bielschowsky (2002) utilizou diversas fontes e concentrou as informações de formação bruta de capital fixo numa tabela, aqui reunidas na Tabela 5.1 a seguir, que mostra a evolução dos investimentos realizados nas três categorias de infraestrutura econômica no Brasil.

Tabela 5.1 - Formação bruta de capital fixo em setores de infraestrutura no Brasil (% do PIB) Setor / Período 1970 - 1980 1981 - 1989 1990 - 1992 1993 - 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Energia Elétrica 2,13 1,47 1,01 0,69 0,47 0,57 0,69 0,89 0,77 0,67 Telecomunicações 0,8 0,43 0,45 0,55 0,53 0,79 0,78 1,18 1,17 1,07 Transportes 2,03 1,48 0,83 0,54 0,42 0,53 0,61 0,75 0,56 0,63

Fonte: Adaptado de BIELSCHOWSKY (2002)

De acordo com os dados da Tabela 5.1, o setor de telecomunicações apresentou uma queda nos investimentos a partir da década de 1980, contudo, voltou ao patamar da

década de 1970 no ano de 1996, quando o processo de privatização já estava em curso. A venda da Telebrás, estatal que comandava o setor de telecomunicações no Brasil, foi concluída em 1998 e o ciclo de investimentos continuou a crescer devido também ao desenvolvimento de um novo nicho de mercado, o da telefonia móvel. Assim, as mudanças no setor ocorreram em função da autorização, pelo Ministério das Comunicações, da entrada de uma empresa privada concorrente e pela privatização da Telebrás. Para dar suporte e organizar o setor, foi criada uma agência reguladora – Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

Portanto, os investimentos em modernização e expansão do setor de telecomunicações foram estimulados pelo governo federal antes mesmo que a privatização fosse concluída, em 1996. Era preciso preparar o setor antes de levá-lo à privatização. O crescimento do setor de telecomunicações foi consequência dos investimentos realizados, bem como da demanda não atendida que existia no país, tanto para a telefonia fixa quanto para a telefonia celular.

Após a privatização da Telebrás, os investimentos no setor não só continuaram a ser feitos como se intensificaram. Parte desses investimentos estava sendo canalizado para a promoção do progresso técnico da atividade, tanto para melhorar os serviços já oferecidos, como também para sustentar a tecnologia exigida nos novos serviços. Todo esse progresso vivenciado pelo setor de telecomunicações foi resultado, segundo Bielschowsky (2002), da concorrência travada entre a antiga Telebrás e as novas entrantes no mercado.

Diferentemente do que ocorreu com o setor de telecomunicações, o setor de energia elétrica apresentou um decréscimo da participação dos investimentos no PIB brasileiro, conforme Tabela 5.1. Percebe-se que no ano de 1998, ano em que se deu a privatização do setor de energia elétrica, houve uma pequena melhora nos investimentos, entretanto, esse aumento nos investimentos não foi capaz de acompanhar a demanda crescente. Este cenário culminou no que todos conhecem como a crise energética de 2001, que só foi sanada graças a uma combinação de chuvas abundantes no verão de 2001-2002 e racionamento de energia elétrica, haja vista que a utilização dos investimentos realizados no setor quando do agravamento da situação não é imediata.

Destaca-se ainda que o setor de energia elétrica é cercado de incertezas e riscos e, portanto, mesmo com investimentos anteriores à privatização, não foi possível aumentar ou mesmo manter o valor das empresas a serem privatizadas.

O setor de energia é liderado pela Eletrobrás, que foi criada em 1954 pelo presidente Getúlio Vargas e tinha a missão de promover estudos, projetos de construção e operação de usinas geradoras, linhas de transmissão e subestações destinadas ao suprimento de energia elétrica do país. Em decorrência das reformas institucionais e das privatizações ocorridas na década de 90, a Eletrobrás perdeu algumas de suas funções e ganhou outras, como a atuação na distribuição de energia para algumas regiões. É uma empresa de capital aberto controlada pelo governo brasileiro e atualmente atua na geração, transmissão e distribuição de energia elétrica20. Em Pernambuco, a Chesf é a subsidiária responsável pela geração, transmissão e comercialização de energia elétrica. A distribuição de energia elétrica é atribuição da Celpe, que fora privatizada em 2000.

Por fim, o setor de transportes engloba as rodovias, ferrovias e portos, cujos investimentos foram mais relevantes na década de 1970, conforme mostra a Tabela 5.1. Em razão da estagnação de novos investimentos no setor pelo poder público, a privatização se tornou uma saída para modificar a situação desfavorável pela qual passava a maioria das rodovias, ferrovias e portos do Brasil.

Analisando minuciosamente cada um desses subsetores, os portos eram os que apresentavam uma melhor situação, pois a infraestrutura já estava criada, precisando direcionar esforços para a parte da gestão portuária, que possuía entraves na circulação eficiente de mercadorias. Outro gargalo observado foi a deficiência na integração do transporte marítimo com o terrestre.

As ferrovias apresentavam um cenário mais preocupante e a consequência foi a queda da participação do setor ferroviário no período de 1980 a 2000. As ferrovias apresentam um traçado pouco eficiente, com a presença de muitas curvas e trechos íngremes, o que compromete a competitividade das mesmas em relação aos demais modos de transporte.

Por sua vez, as rodovias são as mais utilizadas em função de sua malha, com 164 mil quilômetros pavimentados, dos quais 33% são federais, 49% estaduais e 10%

20 _{Disponível em www.eletrobras.com}

municipais. O restante, ou seja, menos de 10% das rodovias pavimentadas são de administração privada, que por sua vez apresentam um melhor grau de conservação. Todavia, as rodovias sofrem com o fluxo demasiado de cargas, uma vez que a conservação das rodovias não ocorre a contento, ou seja, na mesma velocidade.

Em todos os processos de privatização e investimentos anteriormente descritos, o capital estrangeiro se fez presente. Segundo Monteiro Neto (2005), os Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE) tiveram um importante papel no processo de privatização. O capital estrangeiro foi atraído para compra de empresas públicas em processo de privatização e, em menor parte, para novos investimentos.

Mais recentemente, para alterar o cenário econômico do Brasil sem depender da vinda de novos IDE´s, o governo federal instituiu em 2007 o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que continha em seus objetivos o direcionamento de esforços para melhoria da estrutura produtiva do país. O programa é destinado a estimular o investimento privado e ampliar os investimentos públicos em infraestrutura, haja vista que muitos projetos de infraestrutura são uma parceria entre governo e iniciativa privada, também conhecida como Parceria Público-Privada (PPP). O BNDES, por sua vez, contribui com este programa dando o suporte necessário no que tange ao financiamento da infraestrutura, que abrange projetos de implantação, ampliação e modernização de empreendimentos, além de reduzir o spread básico da linha de financiamento para os segmentos estratégicos.

Com isso, visa-se alcançar o desenvolvimento nacional através da integração da infraestrutura, sobretudo da infraestrutura de transportes. Dessa forma, coíbe-se o isolamento de algumas regiões e mercados.