prazo inicial não tiver sido suficiente para a conclusão do processo legislativo nas duas Casas do Congresso, totalizando 120 dias (CF, art. 62, § 7.º).
Esse prazo será contado da publicação da MP, suspendendo-
se durante os períodos de recesso parlamentar (CF, art. 62, § 4.º).
Ou seja, o prazo de 120 dias não corre nos períodos de 23 de dezembro a 1.º de fevereiro e de 18 a 31 de julho, quando o Congresso está de recesso (CF, art. 57).
Atenção!
- Antes da EC n.º 32/01, a situação era bem diferente! Se uma MP fosse editada no período de recesso parlamentar, exigia-se a convocação extraordinária do Congresso Nacional para a deliberação da MP no prazo de cinco dias.
- Pelo modelo atual, não há mais a obrigatoriedade de convocação extraordinária do Congresso, uma vez que os prazos da MP ficam suspensos durante os períodos de recesso.
Ocorre que, havendo a convocação extraordinária do Congresso por um motivo qualquer (CF, art. 57, § 6.º), o prazo da MP passa a
correr, voltando a ficar suspenso quando a convocação
extraordinária acabar e for restabelecido o recesso parlamentar.
Essa é a interpretação que extraímos do art. 57, § 8.º, da CF, o qual determina que, “havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”.
Ora, se, nesses casos, o Congresso vai deliberar sobre a MP, o mais lógico é que o prazo de 120 dias (60 + 60) corra normalmente.
Trabalhemos com um caso prático.
Considerando que uma MP foi editada em 02 de janeiro de determinado ano e que, de 10 a 20 de janeiro, houve convocação extraordinária, quando termina o prazo do Congresso para deliberar sobre a MP?
Primeiramente, observemos que a MP foi editada em pleno recesso parlamentar (02/01), razão pela qual, de início, o referido prazo não começara a correr.
Porém, tivemos uma convocação extraordinária com 10 dias de duração. Como a MP foi obrigatoriamente incluída na pauta da
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convocação extraordinária, a fim de que o Congresso deliberasse sobre ela (CF, art. 57, §§ 7.º e 8.º), o prazo correu nesse período. Sobraram, então, 110 dias.
A partir do fim do recesso parlamentar, em 02/02, devemos contar 110 dias para que o Congresso delibere sobre a MP, razão pela qual o referido prazo finda, salvo exceções como anos bissextos, em 23/05 do mesmo ano.
Desse exemplo, podemos concluir que uma MP pode vigorar por mais de 120 dias, vez que a esse período devemos somar os dias de recesso parlamentar, em que a MP produz plenos efeitos, mas o prazo de 120 dias não corre.
Em nosso exemplo, a MP começou a vigorar em 02/01 e somente perderia os seus efeitos em 23/05 (142 dias depois), com o término do prazo para a sua deliberação pelo Congresso Nacional.
Duas últimas observações para concursos:
1.ª) Não havendo a deliberação do Congresso sobre a MP nos primeiros 60 dias, a prorrogação por mais 60 dias é automática e independe de qualquer ato do presidente da República.
Haverá apenas um ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional, comunicando essa prorrogação automática (art. 10, § 1.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN).
2.ª) Como veremos em breve, se o prazo de deliberação do Congresso (120 dias) esgotar-se sem a conclusão do processo legislativo, a medida provisória perderá a sua eficácia desde a
edição (ou seja, com efeitos retroativos, ex tunc), sendo esse fato
considerado como uma rejeição tácita da MP.
Estudaremos em breve as consequências dessa situação.
Trancamento de pauta (regime de urgência)
Dispõe o art. 62, § 6.º, da CF/88 que, se a MP não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
Isso significa que, a partir do quadragésimo sexto dia após a sua publicação, a MP passa a tramitar em regime de urgência, não importando a Casa legislativa em que se encontre.
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Assim, se a MP ainda estiver tramitando na Câmara dos Deputados após 45 dias de sua publicação, no dia seguinte, a MP passa a trancar a pauta desta Casa até que ela seja votada.
Concluída sua votação, a MP segue para o Senado Federal já
trancando a pauta desta Casa, uma vez que não é contado novo
prazo de 45 dias no Senado Federal.
Ressalte-se que, de acordo com o atual entendimento do STF, o sobrestamento das deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional pelas MPs – previsto no § 6.º do art. 62 – somente se
aplica aos projetos de lei ordinária.
Afirmou o STF que, apesar de a Constituição determinar o sobrestamento de “todas as demais deliberações legislativas”, a MP somente pode versar sobre matérias afetas a leis ordinárias, razão pela qual ela apenas provoca o trancamento de pauta dos projetos de lei ordinária.
Nesse sentido, a MP não provoca o trancamento de pauta da Câmara ou do Senado em relação aos projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução, de propostas de emenda constitucional, etc. (STF, MS 27.931/DF).
Atenção!
- O prazo de 45 dias começa a ser contado da publicação da MP.
- Apesar de a CF/88 não ter mencionado, entendemos que esse prazo também se suspende em períodos de recesso parlamentar.
- Quando vence o prazo de 45 dias, a MP passa a trancar a pauta da Casa onde estiver. Se o prazo venceu na Câmara, a MP já chega no Senado trancando a
pauta! Isso é porque não se conta um novo prazo de 45 dias no Senado.
- De acordo com o STF, o trancamento de pauta pela MP atinge apenas projetos de lei ordinária, e não “todas as demais deliberações legislativas da Casa”.
Por fim, não devemos confundir o prazo de 120 dias de deliberação da MP com o prazo de 45 dias para que ela tramite em regime de urgência.
Passados 45 dias sem o desfecho do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso, ela passa a trancar a pauta da Casa Legislativa onde estiver tramitando.
Mantendo-se o Congresso inerte, a MP continuará a trancar a pauta legislativa até ser definitivamente aprovada, rejeitada ou até findar o prazo de 120 dias.
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Observe-se que o trancamento de pauta não influencia na
contagem do prazo de 120 dias, o qual continua a transcorrer
normalmente.
Assim, o trancamento pode durar longos 75 dias (120 - 45), inviabilizando, nesse período, a votação de projetos de lei ordinária na Casa em que estiver tramitando, enquanto não for concluída a votação da MP.
Conversão em lei (com ou sem alterações) ou rejeição da MP
No âmbito do Congresso Nacional, a medida provisória pode: a) ser rejeitada expressamente pela Câmara ou pelo Senado; b) não ser apreciada no prazo de 120 dias, o que provoca a
chamada rejeição tácita;
c) ser aprovada totalmente e convertida em lei sem emendas de mérito, o que se denomina de conversão integral;
d) ser aprovada parcialmente e convertida em lei com emendas de mérito, que vem a ser a conversão parcial.
Vejamos cada uma dessas situações.
Rejeição expressa ou tácita da MP
Ocorre a rejeição expressa da MP quando a Câmara ou o Senado votam contrariamente a ela, seja porque a MP não atende aos seus requisitos formais (ex.: relevância e urgência), seja porque não foi considerada meritória.
A rejeição tácita ocorre quando o prazo de 120 dias (60 + 60) esgota-se sem a conclusão do processo legislativo da MP.
Considerando que a CF/88 aboliu a chamada aprovação de
leis por decurso de prazo, se o Congresso Nacional não aprecia a
MP no prazo de 120 dias, ela perde a sua eficácia, entendendo-se que ela foi rejeitada tacitamente.
Importante para concursos!
- A inércia do Poder Legislativo em analisar a MP no prazo constitucional não resulta em sua aprovação por decurso de prazo, mas sim em sua rejeição por
esse mesmo motivo, entendo-se que houve uma rejeição tácita.
Rejeitada expressa ou tacitamente, a CF/88 estabelece que a MP perde a sua eficácia desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, ex tunc), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por
decreto legislativo, as relações jurídicas consolidadas no período
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Assim, a MP rejeitada perde os seus efeitos retroativamente (como se não tivesse regulado o período em que esteve em vigor), devendo o Congresso expedir um decreto legislativo, a fim de definir quais regras valerão para as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP efetivamente vigorou.
Nos termos do § 11 do art. 62, o Congresso Nacional tem até
60 dias, a partir da rejeição expressa ou tácita, para editar o decreto
legislativo.
Passado esse prazo, o Congresso Nacional não pode mais expedir o referido decreto e as relações jurídicas constituídas e
decorrentes de atos praticados durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas.
Importante para concursos!
- Nos casos de rejeição expressa ou de perda de eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita), a MP perde os seus efeitos retroativamente.
- O Congresso tem 60 dias (contados da rejeição expressa ou tácita) para expedir um decreto legislativo e regular as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP vigorou.
- Expirado o prazo de 60 dias, o Congresso perde a competência de expedir esse decreto legislativo e as relações jurídicas consolidadas durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas.
Vejamos se a questão fica mais clara com um caso prático. Imagine uma MP publicada em 01/04 e que perde a eficácia em 12/08, por não ter sido convertida em lei (prazo de 120 dias + 14 dias referentes ao mês de julho, quando o prazo da MP estava suspenso pelo recesso parlamentar).
Nos termos do art. 62, § 3.º, a perda da eficácia retroagirá até o momento da edição da MP (em 01/04), operando efeitos ex tunc. A partir de 12/08, o Congresso Nacional terá 60 dias para editar um decreto legislativo, a fim de regular as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e 12/08, quando a MP vigorou.
Caso o Congresso não edite o decreto legislativo até 11/10 (60 dias após a rejeição tácita, ocorrida em 12/08), as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e 12/08 conservar-se-ão regidas pelas regras contidas na MP.
Conversão integral da MP
Caso a MP seja aprovada pelo Congresso Nacional sem
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Resolução n.º 1, de 2002-CN determina que ela será promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional e seguirá para publicação, como lei, no Diário Oficial da União.
Ora, se a MP foi aprovada pelo Congresso sem emendas de mérito, não haveria mesmo necessidade de ela retornar ao presidente da República (para sanção ou veto), pois este presumidamente concorda com o texto da MP por ele mesmo proposto!
A referida Resolução determina, para esses casos, a promulgação da MP pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional (que é o Presidente do Senado Federal, nos termos do art. 57, § 5.º, da CF/88).
Apenas destaco que emendas formais, que não alteram o conteúdo das normas da MP (ex.: emendas de redação, que simplesmente melhoram a redação ou a técnica legislativa), não impedem a sua conversão integral e a consequente promulgação pela Mesa do Congresso Nacional.
Conversão parcial da MP
Caso sejam aprovadas emendas de mérito ao texto original da MP, esta se transforma em projeto de lei de conversão, o que significa que houve conversão parcial da MP.
Com efeito, a aprovação do projeto de lei de conversão significa que o Congresso Nacional concordou apenas em parte com a MP e introduziu alterações de mérito em seu texto original.
Esse projeto de lei de conversão, votado e aprovado nas duas Casas Legislativas, segue para a sanção ou veto presidencial, uma vez que o seu texto difere do texto original da MP, o que justifica a deliberação do presidente da República sobre o Projeto!
Ressalte-se que, a partir da transformação da MP em projeto de lei de conversão, este segue o mesmo caminho do processo legislativo ordinário, incluindo a fase de sanção ou veto, promulgação e publicação pelo chefe do Executivo (CF, art. 66).
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Importante para concursos!
- Na conversão integral da MP, não há necessidade de sanção ou veto do presidente da República, pois o texto aprovado pelo Congresso não apresenta modificações de mérito em relação àquele proposto na MP original. Nesse caso, a promulgação da MP será feita pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional. - Já na conversão parcial, a MP recebe emendas de mérito e transforma-se em “projeto de lei de conversão”. Nesse caso, teremos sanção/veto, promulgação e publicação, nos mesmos moldes do processo legislativo ordinário (CF, art. 66).
Por fim, a parte da medida provisória que recebeu emendas de mérito (e não foi convertida em lei) é considerada rejeitada, e perde a sua eficácia desde a edição (isto é, com efeitos retroativos, ex
tunc), devendo o Congresso Nacional regular, por decreto legislativo
e no prazo de 60 dias, o período em que ela produziu efeitos, nos mesmos termos do art. 62, §§ 3.º e 11, da CF/88.
Art. 62, § 12
Dispõe o art. 62, § 12, que:
Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
Esse dispositivo trata da hipótese de conversão parcial da MP, quando ela recebe emendas de mérito e se transforma em “projeto de lei de conversão”.
Como vimos, o projeto de lei de conversão submete-se a sanção ou veto (uma vez que o seu texto normativo difere do texto original da MP), promulgação e publicação, nos mesmos moldes do processo legislativo ordinário.
O que o art. 62, § 12, pretende é prolongar o prazo de 120
dias para os casos de conversão parcial da MP da seguinte
forma: tendo o projeto de lei de conversão sido aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias, as fases subsequentes de sanção ou veto (cujo prazo é de 15 dias úteis - CF, art. 66, § 1.º) e de derrubada do veto (em 30 dias – CF, art. 66, § 4.º) não interferem no pleno vigor da MP original, a qual, nesses casos, continuará a produzir efeitos normalmente, apesar de já ultrapassado o prazo de 120 dias.
Resumindo:
a) no caso de conversão parcial da MP, basta que o projeto de
lei de conversão seja aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias;
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b) as fases subsequentes (de sanção ou veto e de derrubada do veto) podem ocorrer depois de expirado o prazo de 120 dias, sem que isso resulte na perda de eficácia da MP original.
Possibilidade de reedição
Antes da EC n.º 32/01, não havia limites para a reedição das medidas provisórias. Em passado recente, isso permitiu uma prática execrável de reedições infinitas de medidas provisórias que não eram apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo constitucionalmente determinado.
A referida Emenda Constitucional estabeleceu a impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou que tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita) (CF, art. 62, § 10).
Dessa forma, proíbe-se a reedição de MPs cujo texto reproduza os aspectos essenciais das que foram rejeitadas expressa ou tacitamente na mesma sessão legislativa (02/02 a 17/07 e 01/08 a 22/12 – CF, art. 57). Em consequência, admite-se a reedição dessas MPs, em sessões legislativas futuras.
Atenção!
- Não devemos confundir prorrogação com reedição de MP.
- A prorrogação por mais 60 dias ocorre automaticamente quando o prazo inicial de 60 dias não for suficiente para a conclusão do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso Nacional (CF, art. 62, § 7.º).
- Já a reedição de uma MP rejeitada expressa ou tacitamente (i.e., quando expirar o prazo de 60 + 60 dias) não pode ocorrer na mesma sessão legislativa, o que não impede a mesma reedição em sessões legislativas futuras.
Revogação
O STF entende que o presidente da República pode editar uma MP para revogar outra que ainda está sendo objeto de apreciação pelo Congresso Nacional (ADI 1659/DF-MC).
Nessa hipótese, suspende-se a eficácia e a apreciação da MP revogada (MP 1) até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a MP revogadora (MP 2).
Se a MP 2 for convertida em lei (com ou sem emendas), torna- se definitiva a revogação da MP 1. Se a MP 2 for rejeitada, a MP 1 retomará os seus efeitos e a sua tramitação pelo período que ainda lhe restava para vigorar.
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Leo, é possível a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que foi revogada?
Não! O STF decidiu que a revogação pelo presidente da República de uma MP equivale à sua “auto-rejeição” (ADI 3.964/DF- MC). Com isso, a proibição de reeditar, na mesma sessão legislativa, a MP que tenha sido rejeitada expressa ou tacitamente (CF, art. 62, § 10) inclui também a reedição da MP revogada (i.e., “auto- rejeitada” pelo presidente da República).
Portanto, podemos concluir que o art. 62, § 10, proíbe a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP rejeitada expressa ou
tacitamente ou, ainda, revogada (auto-rejeitada). Retirada
O STF decidiu que o presidente da República não pode
retirar a MP do Congresso Nacional, depois que ela já foi
remetida para o Legislativo, a fim de ser apreciada e convertida ou não em lei (ADI 221/DF-MC).
Entendeu a Suprema Corte brasileira que, com a sua publicação no Diário Oficial da União, a MP sai do poder de disposição do presidente da República e ganha autonomia jurídica, razão pela qual não pode ser retirada do Congresso por simples vontade presidencial.
O que o chefe do Executivo pode fazer, como vimos, é utilizar- se de uma MP para revogar outra ainda em tramitação.
Resumindo:
Prorrogação A MP será prorrogada automaticamente quando o prazo
inicial de 60 dias não for suficiente para a conclusão do seu processo legislativo no Congresso Nacional (CF, art.62, § 7.º).
Revogação Uma MP pode revogar outra que ainda esteja sendo
apreciada pelo Congresso Nacional.
Reedição É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP
rejeitada expressa ou tacitamente ou, ainda, revogada
(considerada, aqui, como uma “auto-rejeição”).
Retirada O presidente da República não pode retirar a MP já em tramitação no Congresso Nacional.
Controle dos requisitos de relevância e urgência da MP
Segundo a jurisprudência do STF, os requisitos de relevância e
64 primordialmente reservados à apreciação discricionária (de
oportunidade e de valor) do presidente da República e, posteriormente, do Congresso Nacional quando delibera sobre a MP, não cabendo ao Poder Judiciário o seu exame.
Ocorre que, em casos de abuso do poder de legislar ou quando evidenciada objetivamente a ausência de um desses requisitos (relevância ou urgência), o Supremo tem
excepcionalmente admitido que o Judiciário declare a inconstitucionalidade da MP por ausência de tais pressupostos.
Medida provisória versus legislação anterior
A mera publicação da MP não tem o poder de revogar a legislação anterior que trate do mesmo tema. Isso é porque a MP é “provisória” e, caso ela revogasse as leis anteriores, a sua rejeição pelo Congresso resultaria em lacunas no ordenamento jurídico.
Assim, para evitar esses “vazios legislativos”, entende-se que a legislação anterior incompatível com a medida provisória tem a sua eficácia suspensa (ou “temporariamente paralisada”) pela publicação da MP. A partir daí, duas situações podem ocorrer:
1.ª) se a MP for rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou perder a sua eficácia por decurso de prazo, a lei que estava suspensa volta a produzir seus efeitos;
2.ª) se a MP for aprovada e convertida em lei, opera-se, nesse momento, a revogação da legislação anterior incompatível com a nova lei publicada.
Medidas provisórias e controle de constitucionalidade
Apesar do caráter “provisório”, a MP é um ato normativo em pleno vigor desde a sua publicação, razão pela qual se submete ao controle de constitucionalidade, tanto pelo modelo difuso (realizado por qualquer juiz ou tribunal brasileiro nas mais diversas ações judiciais), quanto pelo modelo concentrado (promovido pelo STF e pelos tribunais de justiça dos estados e do DF nas ADIs, ADCs e ADPFs).
Como vimos, o controle será possível tanto em relação aos limites formais e requisitos constitucionais de relevância e urgência, quanto em relação ao mérito da MP.
65 Limites materiais à edição de medidas provisórias
A EC n.º 32/01 estabeleceu limites materiais à edição de medidas provisórias (ressalte-se, semelhantes, mas não coincidentes com os previstos para as leis delegadas) no art. 62, § 1.º, da CF, o qual dispõe:
§ 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e
direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º; II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de
impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só
produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido
convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.